訴前調(diào)解前置制度初探

摘 要 訴前調(diào)解前置，是指當(dāng)事人將案件訴至法院時(shí)，在立案登記之前，由法院先行將案件引至與法院建立長(zhǎng)效合作機(jī)制的調(diào)解組織即特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員調(diào)解，如果調(diào)解成功，再與法院進(jìn)行對(duì)接，如果調(diào)解未果，則將案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是將訴前調(diào)解作為案件立案登記之前的前置程序，只有經(jīng)過訴前調(diào)解這道程序，才可以將案件正式立案。通過對(duì)訴前調(diào)解前置概念進(jìn)行分析，當(dāng)前該做法存在的問題，訴調(diào)銜接機(jī)制不夠順暢、平臺(tái)搭建不夠完整、當(dāng)事人的配合度、接受度不高、當(dāng)事人利用訴前調(diào)解之名拖延時(shí)間、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等等問題，從完善多元糾紛化解機(jī)制、健全訴調(diào)銜接機(jī)制、加大訴前保全適用率，進(jìn)而提出調(diào)解前置制度的制度構(gòu)思。

關(guān)鍵詞 訴前調(diào)解 前置制度 構(gòu)想

作者簡(jiǎn)介：陳華，浙江省青田縣人民法院助理審判員。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.251

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展帶來的新問題、新矛盾不斷增加，人們的維權(quán)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，法院訴訟案件呈“爆炸式”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，案多人少的矛盾日益突出。由于目前尚未形成長(zhǎng)效機(jī)制、未配備一套完整的規(guī)范性流程、訴調(diào)銜接機(jī)制不夠順暢、當(dāng)事人對(duì)多元糾紛解決機(jī)制并不了解等原因，前述的替代性糾紛解決途徑適用率不高，甚至有些當(dāng)事人不愿選擇適用非訴訟方式解決糾紛，多元化糾紛解決機(jī)制并未發(fā)揮出應(yīng)有的案件分流、緩解法院案多人少矛盾的積極作用。故應(yīng)當(dāng)以法律的形式將一些適宜訴前調(diào)解的案件類型設(shè)置為訴前調(diào)解前置程序，當(dāng)事人只有在窮盡前置性救濟(jì)途徑后才能啟動(dòng)司法程序。這樣才能真正保障替代性糾紛解決成為案件分流的有效途徑。

一、訴前調(diào)解前置制度的概念

訴前調(diào)解前置，是指當(dāng)事人將案件訴至法院時(shí)，在立案登記之前，由法院先行將案件引至與法院建立長(zhǎng)效合作機(jī)制的調(diào)解組織即特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員調(diào)解，如果調(diào)解成功，再與法院進(jìn)行對(duì)接，如果調(diào)解未果，則將案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是將訴前調(diào)解作為案件立案登記之前的前置程序，只有經(jīng)過訴前調(diào)解這道程序，才可以將案件正式立案。

二、訴前調(diào)解前置制度的合理性考量

（一）多元糾紛化解機(jī)制逐漸完善，搭建了良好平臺(tái)

在多元化糾紛解決機(jī)制改革浪潮下，替代性糾紛解決途徑呈多樣化趨勢(shì)，訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)逐漸完善，行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、多部門聯(lián)動(dòng)一體化處理等前置制度是真正保障替代性糾紛解決方式分流法院案件、為法院“減壓”的有效途徑。各個(gè)法院均建立了訴訟服務(wù)中心，建立了特邀調(diào)解制度，人民法院吸納人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解或其他具有調(diào)解職能的組織作為特邀調(diào)解組織，吸納人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等具備調(diào)解能力的個(gè)人擔(dān)任特邀調(diào)解員，與法院形成長(zhǎng)效合作機(jī)制，明確了特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員的職責(zé)范圍。逐步完善的訴調(diào)銜接機(jī)制，訴訟與非訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面可有機(jī)銜接，對(duì)訴至法院的案件引至調(diào)解組織調(diào)解，對(duì)未能調(diào)解的案件返回至法院立案，對(duì)由民間調(diào)解組織調(diào)解的協(xié)議亦可進(jìn)行司法確認(rèn)。大調(diào)解背景下糾紛解決機(jī)制的多樣化發(fā)展、法院建立的特邀調(diào)解制度、訴調(diào)銜接平臺(tái)為訴前調(diào)解前置制度提供了制度基礎(chǔ)和前提保障。如此，只有在窮盡其他非訴途徑仍不能解決的問題，再進(jìn)入訴訟程序，才能讓有限的司法資源用在“刀刃”上，讓其起到最大的功效。

（二）“裁判”應(yīng)回歸其規(guī)范、引導(dǎo)功能

當(dāng)我們對(duì)司法功能進(jìn)行重新審視，司法在整個(gè)社會(huì)的解紛體系和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的角色，并不像調(diào)解等其他解紛途徑一樣僅限于解決糾紛，同時(shí)，“司法是一個(gè)法官詮釋公共價(jià)值內(nèi)涵的過程” ，判決才是法官的核心，它不在于其化解了多少案件，而是作為整個(gè)糾紛解決體系的參照系，作為其他糾紛解決方式中討價(jià)還價(jià)時(shí)可供參照的標(biāo)準(zhǔn)。法院判決，具有國民預(yù)測(cè)與評(píng)判功能，為人們確立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。在非訴訟糾紛解決方式中，人們考慮是否接受解決結(jié)果時(shí)，總是自覺或不自覺地與若糾紛進(jìn)入審判所需的成本與收益進(jìn)行比較。

而我國民事司法制度本身即以調(diào)解為重心，抑制和消解了司法作為法秩序維護(hù)者和規(guī)則形成者而對(duì)整個(gè)社會(huì)糾紛解決的導(dǎo)向功能。 假如司法的結(jié)果本身就是調(diào)解，那么基于調(diào)解結(jié)果的不確定性和達(dá)成結(jié)果原因的多元性、不可知性，這樣的“司法”結(jié)果無法成為其他糾紛的“參照系”。 雖然就個(gè)案來說，繁瑣的訴訟程序與昂貴的司法成本，以“裁判”的方式解決糾紛可能會(huì)被認(rèn)為效率低下。但在解決個(gè)案過程中形成的確定的、統(tǒng)一的和普適的具有參照價(jià)值的規(guī)則，將用來維持一般的社會(huì)規(guī)則秩序，為解決和預(yù)防潛在糾紛提供依據(jù)或參照，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，將降低宏觀社會(huì)糾紛解決的總成本，極大提升司法作為解決糾紛和治理社會(huì)手段的效率。故此，應(yīng)重構(gòu)解紛體系，建立訴前調(diào)解前置程序，讓案件窮盡其他解紛方式后，再進(jìn)入訴訟程序，從而達(dá)到弱化司法調(diào)解，重塑與回歸“裁判” 應(yīng)有的規(guī)范、引導(dǎo)、評(píng)判功能，這才是解決法院案多人少的正確路徑。

三、訴前調(diào)解前置制度設(shè)置的條件缺陷

（一）訴調(diào)銜接機(jī)制不夠順暢、平臺(tái)搭建不夠完整

1.特邀調(diào)解制度仍在探索階段，尚不夠完整、全套和規(guī)范

各地調(diào)解主體不一，調(diào)解組織和調(diào)解人員不夠?qū)I(yè)，沒有明確的程序規(guī)范，對(duì)特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員的規(guī)范性操作、期限限制等還處于空白階段，沒有形成制度化的規(guī)定。一些調(diào)解員缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，所擬的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不夠明確、存在歧義等，導(dǎo)致在司法確認(rèn)階段無法確認(rèn)。

2.缺乏相應(yīng)配套的規(guī)定

目前對(duì)訴前調(diào)解程序的規(guī)范性操作、期限限制等的規(guī)定還處于空白，對(duì)訴前調(diào)解的期限等未作出明確的規(guī)定，一些案件調(diào)解了一個(gè)月甚至幾個(gè)月，導(dǎo)致案件久調(diào)未決，最后又返回法院立案，給當(dāng)事人一種訴前調(diào)解“僅是浪費(fèi)時(shí)間”的直觀感受，降低了訴前調(diào)解的“制度體驗(yàn)”。同時(shí)，因?yàn)橐恍┰V調(diào)銜接機(jī)制不夠完善，引調(diào)的登記制度不夠健全，一些案件在調(diào)解過程中超過訴訟時(shí)效、保證期間，但卻因?yàn)榈怯洸煌晟?，在訴訟中無法查明原告實(shí)際的主張時(shí)間。

（二）當(dāng)事人的配合度不高

1.當(dāng)事人的接受度不高

現(xiàn)階段，設(shè)立了許多調(diào)解組織，為了方便當(dāng)事人，甚至開發(fā)了許多如“在線法院”、“浙江ODR”即在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)等電腦軟件、手機(jī)app可供當(dāng)事人在線調(diào)解，然而當(dāng)事人對(duì)該應(yīng)用的熟知度和適用率非常低。由于一些當(dāng)事人對(duì)訴前調(diào)解成功率期望很低，對(duì)訴前銜接機(jī)制不熟悉，認(rèn)為非司法調(diào)解均不具強(qiáng)制執(zhí)行力，故訴前調(diào)解僅為浪費(fèi)時(shí)間，甚至對(duì)訴前調(diào)解十分抵觸而拒絕訴前調(diào)解。

2.當(dāng)事人利用訴前調(diào)解之名拖延時(shí)間、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)

一些案件的被告，表面上同意進(jìn)行訴前調(diào)解，但是在調(diào)解過程中轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，甚至在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后的履行期限內(nèi)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，等到違約后債權(quán)人可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，已將名下財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。

四、完善建議

（一）建立各種配套制度

1.完善多元糾紛化解機(jī)制

建立健全多部門聯(lián)動(dòng)糾紛化解機(jī)制，協(xié)同民間調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、特邀調(diào)解組織調(diào)解、特邀調(diào)解員調(diào)解、專職調(diào)解員調(diào)解等各方力量，形成合力，共同化解糾紛。完善特邀調(diào)解員制度，在訴訟服務(wù)中心專門設(shè)立調(diào)解室，將適宜訴前調(diào)解的案件引至調(diào)解室調(diào)解，實(shí)現(xiàn)訴前調(diào)解、調(diào)后確認(rèn)、無法調(diào)解返回立案等各環(huán)節(jié)無縫對(duì)接；健全特邀調(diào)解組織制度，與行政部門、保險(xiǎn)公司、金融機(jī)構(gòu)等行程長(zhǎng)效合作機(jī)制。與交警部門、各保險(xiǎn)公司形成長(zhǎng)效調(diào)解合作機(jī)制，開展訴前委派調(diào)解，推進(jìn)道交案件一體化處理；促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制建設(shè)，與各金融機(jī)構(gòu)建立對(duì)接機(jī)制，有效分流和化解信用卡和金融借款等糾紛；與勞動(dòng)行政部門建立“一站式”糾紛解決平臺(tái)，開通勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛處置綠色通道；利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，大力推行網(wǎng)上調(diào)解，使在各地當(dāng)事人可以足不出戶實(shí)現(xiàn)案件的成功調(diào)解。另外，還需建立指導(dǎo)調(diào)解員制度，由法院指導(dǎo)調(diào)解員科學(xué)、規(guī)范的調(diào)解。完善多元糾紛化解機(jī)制，使各類糾紛多元糾紛化解方式全覆蓋，為訴前調(diào)解前置制度提供條件保障。當(dāng)事人自然也在制度逐漸完善、適用率逐步提高、成功率不斷提升的過程中慢慢接受多元糾紛化解機(jī)制。

2.健全訴調(diào)銜接機(jī)制

健全訴調(diào)銜接機(jī)制，尤其是各個(gè)環(huán)節(jié)的制度規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范流程。法院作為各類糾紛的中轉(zhuǎn)站，要將訴至法院的案件引至各調(diào)解組織或調(diào)解員處調(diào)解，確認(rèn)通過非訴途徑調(diào)解成功的協(xié)議效力，將無法調(diào)解成功的案件及時(shí)返回法院立案，各環(huán)節(jié)均需以制度、細(xì)則加以規(guī)制，健全各環(huán)節(jié)銜接過程中的登記制度，設(shè)立臺(tái)賬，使各個(gè)節(jié)點(diǎn)均有據(jù)可查。制定科學(xué)的訴前調(diào)解時(shí)限，既給案件合理的調(diào)解時(shí)間，又要有嚴(yán)格時(shí)限，在時(shí)限內(nèi)無法調(diào)解的案件即返回法院立案，嚴(yán)禁案件久調(diào)不決，使訴前調(diào)解在科學(xué)規(guī)范的框架內(nèi)有序進(jìn)行。

3.加大訴前保全適用率

鼓勵(lì)具有債務(wù)人具體財(cái)產(chǎn)線索的債權(quán)人進(jìn)行訴前保全，使債權(quán)人進(jìn)行訴前調(diào)解時(shí)無后顧之憂，不用擔(dān)心債務(wù)人在訴前調(diào)解期間轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。完善訴前保全與司法確認(rèn)之間的制度銜接?！睹裨V法》僅規(guī)定，申請(qǐng)人在人民法院采取保全措施后三十日內(nèi)不依法提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)解除保全。應(yīng)增設(shè)條款，賦予申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力案件有“提起訴訟”的效力，允許訴前保全在訴前調(diào)解成功后申請(qǐng)法院確認(rèn)協(xié)議效力案件中繼續(xù)有效，至于保全費(fèi)的承擔(dān)問題，可在訴前調(diào)解過程中對(duì)該費(fèi)用予以一并協(xié)商。

（二）調(diào)解前置制度的制度構(gòu)思

現(xiàn)階段，訴前調(diào)解的啟動(dòng)尚停留在由人民法院對(duì)適宜調(diào)解的糾紛引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴訟方式解決，即訴前調(diào)解的啟動(dòng)僅限于當(dāng)事人的選擇。完善民事訴訟法，將訴前調(diào)解前置程序納入法律規(guī)范的范疇，根據(jù)不同情況，將案件分為法定前置、法院決定前置和當(dāng)事人選擇前置三種情形，將家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的類型化糾紛列為強(qiáng)制訴前調(diào)解范疇，再賦予人民法院對(duì)前述糾紛之外的案件酌情決定是否前置的權(quán)利，由人民法院根據(jù)具體案由、案情等情況決定案件立案前是否應(yīng)當(dāng)先行訴前調(diào)解，剩余的案件，由當(dāng)事人選擇是否進(jìn)行訴前調(diào)解。

五、結(jié)語

司法作為公平正義的最后一道防線及糾紛解決結(jié)果的終局性，而當(dāng)前的現(xiàn)狀卻是，當(dāng)事人一有糾紛，第一件事就是來法院起訴，司法變成了“第一道”防線，所以，我們應(yīng)當(dāng)重構(gòu)社會(huì)的糾紛化解體系，確定司法最終救濟(jì)原則。當(dāng)事人只有在窮盡前置性救濟(jì)途徑后才能啟動(dòng)司法程序，這樣才能真正保障替代性糾紛解決成為案件分流的有效途徑。當(dāng)然，訴前調(diào)解前置程序不可能一蹴而就，這與現(xiàn)階段的訴訟程序的啟動(dòng)、訴權(quán)的保護(hù)理念都很不相同，可以分階段的逐步地提高訴前調(diào)解程序的適用率，最終得以實(shí)現(xiàn)訴訟前置程序。

注釋：

傅郁林.“訴前調(diào)解”與法院的角色.法律適用.2009（4）（總第277期）.