對設(shè)施農(nóng)用地管理的思考

□ 金華市國土資源局金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局 季 勇

設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地，設(shè)施農(nóng)用地按農(nóng)用地管理，其管理依據(jù)是國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》。設(shè)施農(nóng)用地最先源于《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十三條規(guī)定：從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需要搭建臨時建筑的，可以審批臨時用地。因此設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)該是臨時用地范圍的延伸，屬于臨時用地的范疇。

現(xiàn)金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)施農(nóng)用地管理以浙江省國土資源廳和浙江省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展的通知》文件為依據(jù)，對于審批設(shè)施農(nóng)用地的土地性質(zhì)條件、設(shè)施農(nóng)用地分類、審批面積限制、審批所需材料等均提出了較為詳細(xì)的規(guī)定，具有較強(qiáng)的可操作性。但在實(shí)際調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)了許多問題，主要有以下幾個方面。

一、設(shè)施農(nóng)用地審批及批后監(jiān)管中存在的問題

1.目前各縣市普遍缺乏設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)規(guī)劃

由于設(shè)施農(nóng)用地的審批限制要素較多，選址較為困難，且涉及多部門、多個空間規(guī)劃，沒有年度清晰準(zhǔn)確的建設(shè)規(guī)劃，容易造成選址上有很大的隨意性，基本以申請者的個人主觀意愿及土地流轉(zhuǎn)位置為主要因素，沒有指導(dǎo)性，因此不利于整個區(qū)域的用地規(guī)劃部署，不利于節(jié)約集約用地。設(shè)施農(nóng)用地四處開花，極易與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)旅開發(fā)、土地整治項目、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)容等中心工作用地造成沖突。

金華市開發(fā)區(qū)的設(shè)施農(nóng)用地——觀光農(nóng)業(yè)基地

2.各部門未形成審批合力

目前設(shè)施農(nóng)用地審批多采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、農(nóng)業(yè)和國土資源部門備案的形式，但在實(shí)際操作中各部門并沒有形成合力，比如在選址現(xiàn)場踏勘、土地流轉(zhuǎn)面積確認(rèn)、批后監(jiān)管等方面開發(fā)區(qū)各職能部門都未形成有效的操作體系，有可能會造成各部門之間的規(guī)劃沖突，造成工作被動。

3.設(shè)施農(nóng)用地審批時限與實(shí)際使用存在較大差距

根據(jù)相關(guān)文件，設(shè)施農(nóng)用地審批時限一般不超過2年。但大型規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場和糧食烘干房等設(shè)施用地存在周期較長，2年時限顯得周期過短。另外，設(shè)施農(nóng)用地到期后的續(xù)批或拆除復(fù)墾機(jī)制沒有有效形成，存在履職風(fēng)險。

4.設(shè)施農(nóng)用地用途易改變

各相關(guān)部門的文件中都未對各種設(shè)施農(nóng)用地的建筑、結(jié)構(gòu)等方面做出相應(yīng)的要求和規(guī)定，只是在《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十三條規(guī)定：從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需要搭建臨時建筑的，但又沒有對建筑物提出相關(guān)要求，沒有明確怎樣的建筑屬于臨時建筑范疇。許多設(shè)施農(nóng)用地使用者受利益驅(qū)使，擅自將設(shè)施農(nóng)用地改變用途或變相用于其他農(nóng)家樂、民宿非農(nóng)業(yè)用途。這是設(shè)施農(nóng)用地管理中普遍存在的問題，是設(shè)施農(nóng)用地后期管理重點(diǎn)和難點(diǎn)。

5.審批到期后復(fù)墾難度較大

按相關(guān)文件規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地使用期滿后，由生產(chǎn)經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)墾和恢復(fù)土地原狀，由于土地復(fù)墾需要資金的投入，設(shè)施農(nóng)用地使用到期后，生產(chǎn)經(jīng)營者不履行土地復(fù)墾義務(wù)。而上級相關(guān)部門的文件規(guī)定中只要求生產(chǎn)經(jīng)營者提供復(fù)墾方案，對生產(chǎn)經(jīng)營者沒有太大的約束力。審批到期后復(fù)墾難度較大。

6.歷史遺留設(shè)施農(nóng)用地處置困難

有些縣市的設(shè)施農(nóng)用地未經(jīng)審批備案。但因存在多年，很多相關(guān)項目前期也獲得了相關(guān)部門的一定政策支持，三改一拆行動很難對其進(jìn)行整改，處置查處整改的難度較大。

二、設(shè)施農(nóng)用地審批及監(jiān)管需改善的方面

縣市人民政府可以根據(jù)浙江省國土資源廳、浙江省農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展的通知》的文件精神，結(jié)合先進(jìn)縣市的做法，由農(nóng)業(yè)部門牽頭，制定切實(shí)可行的縣級設(shè)施農(nóng)用地審批管理辦法。對設(shè)施農(nóng)用地審批組件、流程、審批時限、復(fù)墾保證金、部門職能、批后監(jiān)管職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行明確。

1.年初應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門制定全域設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)規(guī)劃和年度計劃

金華市開發(fā)區(qū)的設(shè)施農(nóng)用地——奶牛場

將計劃建設(shè)地塊和涉及國土資源、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)旅多部門、多個空間規(guī)劃進(jìn)行銜接，按照年度計劃規(guī)劃予以逐步實(shí)施。同時實(shí)行各部門聯(lián)合踏勘制度，確保各部門在審核設(shè)施用地項目能真正做到最多跑一次。

2.對設(shè)施農(nóng)用地采取“巡查制”和“年審制”相結(jié)合的長效管理辦法，確保設(shè)施農(nóng)用地按規(guī)使用

將日常巡查納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終考核，通過日常的巡查及年審，保障設(shè)施農(nóng)用地真正做到“農(nóng)地農(nóng)用”。每年組織相關(guān)職能部門對設(shè)施農(nóng)用地的各項情況進(jìn)行檢查，對于有的生產(chǎn)經(jīng)營者在現(xiàn)場臨時擺設(shè)農(nóng)機(jī)、農(nóng)具或農(nóng)產(chǎn)品等來應(yīng)付檢查，對于發(fā)現(xiàn)問題的，要嚴(yán)格查處限期整改，整改不到位由三改一拆辦依法予以拆除。

3.合理布局，盡量不占用或少占用耕地

從實(shí)際情況來看，現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地均具有較長的使用周期，從保護(hù)耕地的角度出發(fā)，建議實(shí)施土地復(fù)墾保證金預(yù)存制度，確保設(shè)施農(nóng)用地使用期滿后土地復(fù)墾和恢復(fù)原狀。設(shè)施用的使用者需與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，預(yù)交土地復(fù)墾保證金，存入雙方指定賬戶，使用期滿后，由生產(chǎn)經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門驗收合格后退回預(yù)交的復(fù)墾保證金；如果生產(chǎn)經(jīng)營者不履行復(fù)耕義務(wù)，沒收保證金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織他人進(jìn)行復(fù)墾。以上述交復(fù)墾保證金、審批面積控制等方法為抓手，探索保護(hù)耕地的途徑。