供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的職業(yè)教育混合所有制研究

□王 坤 陳 任

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角來(lái)看，開(kāi)展職業(yè)教育混合所有制改革的實(shí)質(zhì)在于“（通過(guò)）混合所有制制度供給-（促進(jìn)）社會(huì)資本投資職業(yè)教育-（推動(dòng)）職業(yè)教育資源配置效率的提高-（形成）職業(yè)教育有效供給能力-（實(shí)現(xiàn)）職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展”。[1]

一、職業(yè)教育發(fā)展中“需求側(cè)”與“供給側(cè)”的關(guān)系審視

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，“供給側(cè)改革”要求通過(guò)對(duì)總供給的調(diào)節(jié)來(lái)達(dá)到宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，這是一種新古典主義學(xué)派經(jīng)濟(jì)思想；而“需求側(cè)改革”強(qiáng)調(diào)的是在假定生產(chǎn)要素的供給為既定條件下，對(duì)總需求進(jìn)行調(diào)整和控制?！靶枨髠?cè)改革”主要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府在職業(yè)教育中的調(diào)控作用，解決短期的職業(yè)教育發(fā)展中遇到的問(wèn)題，而“供給側(cè)改革”強(qiáng)調(diào)發(fā)揮制度的作用，解決職業(yè)教育長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。國(guó)際職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，只靠需求并不能有效促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，由于資金投入的增加，招生規(guī)模的擴(kuò)大和專業(yè)設(shè)置數(shù)量的增長(zhǎng)，截至2015年，我國(guó)共有職業(yè)院校13300多所，在校生3000萬(wàn)人，每年畢業(yè)生近1000萬(wàn)人，累計(jì)培訓(xùn)各類從業(yè)人員2億多人次，已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系。[2]然而，我們要從規(guī)模速度型發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型發(fā)展，結(jié)構(gòu)性短缺是我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的主要問(wèn)題。

從整個(gè)改革層面來(lái)看，如果說(shuō)職業(yè)教育的“需求側(cè)改革”主要依靠政策刺激（包括辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、生源指標(biāo)、專業(yè)數(shù)量）來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)促使同一時(shí)期培養(yǎng)的職業(yè)技術(shù)教育人才輸出達(dá)到潛在需求從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，那么職業(yè)教育混合所有制的“供給側(cè)改革”則是通過(guò)解除資本、產(chǎn)權(quán)、師資、生源、校企合作的抑制，增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力，促使更多的社會(huì)資本投入到職業(yè)教育中來(lái)，全面提升職業(yè)教育發(fā)展的活力。

職業(yè)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心在于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源供給，優(yōu)化職業(yè)教育資源配置。[3]而職業(yè)教育混合所有制改革的核心目的是通過(guò)優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，提高職業(yè)教育辦學(xué)效率，從而全面提高職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量。從根本上來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與職業(yè)教育混合所有制改革的目的是一致的，職業(yè)教育混合所有制改革的成功，可以在一定程度上滿足職業(yè)教育供給側(cè)優(yōu)化的訴求。因此，職業(yè)教育的混合所有制改革，涉及如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，如何優(yōu)化各利益相關(guān)主體的權(quán)利配置。職業(yè)教育混合所有制改革，客觀上能夠更好調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與職業(yè)教育的積極性和主動(dòng)性，有利于更多的社會(huì)資源向職業(yè)教育領(lǐng)域聚集，促進(jìn)職業(yè)教育持續(xù)健康發(fā)展。

二、職業(yè)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的主要表現(xiàn)

1.職業(yè)教育資金投入不足，發(fā)展條件依然欠缺。在近年來(lái)，雖然我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入總量大幅度上升，地方財(cái)政也加大了對(duì)職業(yè)教育的投入，但是總體而言，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入總量依然不足，在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中的比例偏低。

圖1 2014年全國(guó)各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)情況

從上圖可以看出，相比較2013年，在2014年各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)情況中，普通小學(xué)增長(zhǎng)率為11.29%，普通初中增長(zhǎng)率為11.89%，普通高中增長(zhǎng)率為6.83%，中等職業(yè)學(xué)校增長(zhǎng)率為3.92%。職業(yè)教育是一項(xiàng)高成本和高投入的教育類型，這是由培養(yǎng)的對(duì)象所決定的，職業(yè)教育的目標(biāo)是培養(yǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的技能型人才，這絕非普通小學(xué)和中學(xué)的“一間教室、一塊黑板、一盒粉筆”就能夠基本完成教學(xué)任務(wù)的模式，而是需要大量的資金用于購(gòu)買實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)設(shè)備。隨著生產(chǎn)技術(shù)的快速更新，社會(huì)各行業(yè)的升級(jí)換代也在加快，職業(yè)學(xué)校的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)設(shè)備的更新亦需要跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)奏。但從教育部公布的2014年生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率來(lái)看，中等職業(yè)教育的增長(zhǎng)率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他教育類型的。相比較其他國(guó)家，在法國(guó)，職業(yè)高中的生均成本是普通高中的3倍左右，在馬來(lái)西亞，職業(yè)學(xué)校學(xué)生的單位成本是普通學(xué)校學(xué)生的4倍，職業(yè)教育的培養(yǎng)成本遠(yuǎn)高于普通教育，這是國(guó)際教育界的一個(gè)共識(shí)。[4]由于各級(jí)財(cái)政對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入依然不足，造成職業(yè)院校辦學(xué)條件得不到改善，許多職業(yè)院校對(duì)學(xué)生的吸引力依然不足。

2.財(cái)政投入難以滿足職業(yè)教育快速發(fā)展的需求。在中國(guó)，職業(yè)教育發(fā)展的主要財(cái)政資助者是政府，其每一年都會(huì)在財(cái)政預(yù)算中列支并撥款給各類職業(yè)院校，用于職業(yè)教育事業(yè)的經(jīng)常性支出。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一，主要依靠政府的額財(cái)政投入和收取學(xué)生學(xué)費(fèi)，政府的財(cái)政性支出比例高達(dá)74%，多渠道籌措資金的能力明顯不足。[5]

各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的投入不僅要在宏觀上受到政府財(cái)力、支出的范圍、結(jié)構(gòu)和宏觀公共支出政策等因素的影響，還要受到政府在不同時(shí)期調(diào)整教育政策目標(biāo)和公共支出范圍的影響。[6]職業(yè)教育發(fā)展資金需求不斷加大，與財(cái)政收入之間的矛盾更加突出，僅以2010年的云南高等職業(yè)教育為例，高職高專的財(cái)政投入約為9.2億元，而教育經(jīng)費(fèi)支出為27.8億元，缺口約為18.6億元。在我國(guó)中西部地區(qū)，職業(yè)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款與教育經(jīng)費(fèi)支出還存在比較大的缺口，由于各個(gè)地方教育財(cái)政收支情況取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，地方政府財(cái)力有限，政府對(duì)職業(yè)教育的投入能力受到較大限制。

以我國(guó)2011年中職學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源統(tǒng)計(jì)為例，從中可以看出各種投入所占的比例，如下圖所示：

圖2 中等職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源

在許多公辦職業(yè)院校，各級(jí)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入及事業(yè)收入中的學(xué)雜費(fèi)兩項(xiàng)在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)投入中比重已經(jīng)超過(guò)90%，而來(lái)自于其他社會(huì)渠道的投入明顯不足，這說(shuō)明職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入渠道的單一性，民營(yíng)資金無(wú)法融入職業(yè)教育的現(xiàn)象依然突出，民間資本在職業(yè)教育發(fā)展中的積極性沒(méi)有得到充分調(diào)動(dòng)。為什么這么多年很難建立起完全市場(chǎng)化的校企合作機(jī)制？很重要的一點(diǎn)是企業(yè)的利益訴求沒(méi)有得到有效回應(yīng)。

3.技能人才供給與社會(huì)需求存在矛盾。（1）專業(yè)設(shè)置與社會(huì)需求的錯(cuò)位。主要表現(xiàn)為職業(yè)教育的人才供給與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不一致，無(wú)法適應(yīng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段的職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置過(guò)程中，普遍存在著盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，專業(yè)設(shè)置在家長(zhǎng)、學(xué)校和社會(huì)層面呈現(xiàn)出一定的分化，許多職業(yè)院校一廂情愿，認(rèn)為如汽車修理、機(jī)電一體化等專業(yè)很熱門，于是不管硬件條件和師資是否具備，一窩蜂地開(kāi)辦這些專業(yè)，實(shí)際上在部分地區(qū)，這些專業(yè)的人才需求已經(jīng)相對(duì)飽和，加之部分不具備相應(yīng)人才培養(yǎng)資質(zhì)的職業(yè)學(xué)校開(kāi)設(shè)了相應(yīng)專業(yè)，培養(yǎng)出來(lái)的人才質(zhì)量大打折扣，更加劇了這些所謂熱門專業(yè)的人才需求矛盾。由于專業(yè)設(shè)置和課程結(jié)構(gòu)的滯后性，會(huì)進(jìn)一步加劇職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的困難性，從而造成大量職業(yè)教育資源的浪費(fèi)，降低了職業(yè)教育的吸引力。

（2）職業(yè)教育的突出特征就是專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)。受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各行各業(yè)快速升級(jí)變化的影響，職業(yè)技術(shù)教育培養(yǎng)出來(lái)的應(yīng)用技能型人才，可能碰巧趕上該行業(yè)的衰退期，引發(fā)職業(yè)技術(shù)教育的供需錯(cuò)位。如前幾年很火爆的采礦冶金專業(yè)，受近幾年行業(yè)的不景氣，這些企業(yè)單位不但無(wú)進(jìn)人計(jì)劃，還紛紛裁員，導(dǎo)致這些專業(yè)畢業(yè)的職業(yè)院校學(xué)生就業(yè)困難，人才培養(yǎng)缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。高職教育的周期性取決于相關(guān)職業(yè)技術(shù)生命周期的長(zhǎng)短，而職業(yè)技術(shù)生命周期的長(zhǎng)短，又與產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型息息相關(guān)，如果某項(xiàng)職業(yè)技術(shù)的生命周期短，那么職業(yè)教育就會(huì)缺乏相關(guān)動(dòng)力。如云南某職業(yè)院校在該校足球場(chǎng)下面花巨資建設(shè)來(lái)一個(gè)煤礦實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地，由于全國(guó)煤礦行業(yè)的不景氣，該煤礦實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地淪為擺設(shè)，近2000萬(wàn)的實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地建設(shè)經(jīng)費(fèi)幾乎打水漂。

4.職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量與勞動(dòng)力需求的不匹配。（1）職業(yè)教育人才精細(xì)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的不匹配。無(wú)論是中等還是高等職業(yè)教育，普遍將人才培養(yǎng)目標(biāo)定位為培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際操作技能，在專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)方案的制定中，已經(jīng)進(jìn)行了預(yù)設(shè)，即所培養(yǎng)的職業(yè)技能型人才是符合產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的需求的。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，職業(yè)院校學(xué)生單純的技術(shù)學(xué)習(xí)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，從2001—2014年期間，以職業(yè)技能資格證為衡量尺度，職業(yè)院校畢業(yè)的人才供給中，初級(jí)技能者保持在50～60%，中高級(jí)技能者在30%～40%，而擁有技師和高級(jí)技師的比重僅占6%左右。[8]

（2）職業(yè)教育人才層次化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完整化不匹配。僅以護(hù)理專業(yè)為例，無(wú)論是公辦還是民辦院校，現(xiàn)在的護(hù)理專業(yè)是很多高職院校都熱衷于開(kāi)設(shè)的專業(yè)。而從市場(chǎng)調(diào)查來(lái)看，不同等級(jí)和不同地區(qū)醫(yī)院對(duì)護(hù)理專業(yè)畢業(yè)生的學(xué)歷要求依次為：

圖3 護(hù)理專業(yè)人才需求層次統(tǒng)計(jì)

從不同地區(qū)對(duì)護(hù)理專業(yè)人才的需求來(lái)看，隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)護(hù)理專業(yè)人才的學(xué)歷層次要求呈逐漸提高的態(tài)勢(shì)，即東部地區(qū)對(duì)本科層次的護(hù)理人才需求量最大，并逐漸向碩士層次發(fā)展；中西部地區(qū)對(duì)?？茖哟巫o(hù)理人才需求量最大，并逐漸向本科層次發(fā)展，總體而言學(xué)歷層次和能力要求都在不斷提高。[9]

三、混合所有制改革是有效解決職業(yè)教育供給側(cè)矛盾的重要路徑

1.混合所有制能夠擴(kuò)大職業(yè)教育資金來(lái)源。由于職業(yè)教育的大力發(fā)展，單純靠政府的財(cái)政撥款，不可能長(zhǎng)期維持職業(yè)教育的健康穩(wěn)定發(fā)展，需要擴(kuò)大職業(yè)教育發(fā)展的資金來(lái)源渠道。宏觀來(lái)看，在國(guó)內(nèi)外一些名牌大學(xué)，僅依靠校友捐贈(zèng)一項(xiàng)，每年就可以獲得不少的資金支持；但相關(guān)調(diào)查表明，畢業(yè)學(xué)校越差的學(xué)生，對(duì)自己母校的認(rèn)同感也就越低，所以職業(yè)院校獲得畢業(yè)生捐贈(zèng)的情況并不多。就算有畢業(yè)生捐贈(zèng)，單純靠少部分愛(ài)心人士的捐贈(zèng)，亦不能使職業(yè)院校維持長(zhǎng)久發(fā)展，需要龐大持久的資金投入機(jī)制。就目前較為單一的公辦職業(yè)教育機(jī)制而言，對(duì)社會(huì)資本的吸引力是較差的，這與職業(yè)教育在整個(gè)教育體系中所處的層次和地位有密切關(guān)系，從目前我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，想通過(guò)快速提高職業(yè)教育的地位而增加職業(yè)教育的投資吸引力，是不太現(xiàn)實(shí)的，更實(shí)際的策略是通過(guò)職業(yè)教育混合所有制改革，增加社會(huì)資本對(duì)職業(yè)教育的投入。

在職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革，不僅有政府的財(cái)政撥款，還有其他投資主體的資金注入，形成了一種資源的聚合，可以發(fā)揮兩個(gè)以上主體資源的聚合作用，使各類資源在混合過(guò)程中產(chǎn)生新的增值，提高其資源利用率。[10]通過(guò)職業(yè)教育混合所有制改革，有利于放大國(guó)有資本的效能，激發(fā)各種社會(huì)積極因素參與職業(yè)教育，吸引各種所有制資本進(jìn)入職業(yè)教育人才培養(yǎng)領(lǐng)域，進(jìn)一步形成投資主體多元、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自主高效、規(guī)范自律的現(xiàn)代學(xué)校制度。[11]我國(guó)目前民間閑置資金高達(dá)10多萬(wàn)億元，還有20多萬(wàn)億元的民間存款沉淀在銀行。這說(shuō)明龐大的民間資本還沒(méi)有真正發(fā)揮作用，正在尋找各種投資途徑，而這也正好為尋找職業(yè)教育混合所有制改革投資主體創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。[12]

2.混合所有制改革有利于緩解人才培養(yǎng)與社會(huì)需求之間的矛盾。在職業(yè)教育混合所有制改革過(guò)程中，為了避免國(guó)有資產(chǎn)流失，公辦學(xué)校對(duì)投資主體的選擇，往往需要經(jīng)過(guò)上級(jí)主管部門的認(rèn)可與批準(zhǔn)，遴選的合作對(duì)象往往是某一地區(qū)具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)或團(tuán)體。選擇這樣的企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，實(shí)際上進(jìn)一步加強(qiáng)了職業(yè)院校與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系，這些企業(yè)以辦學(xué)者身份加入到職業(yè)教育中來(lái)，會(huì)極大改變以往校企合作中“剃頭挑子一頭熱”——學(xué)校主動(dòng)，企業(yè)卻冷淡的局面。追逐利潤(rùn)是企業(yè)的天性，通過(guò)混合所有制改革，企業(yè)作為辦學(xué)主體參與到職業(yè)教育中來(lái)，當(dāng)職業(yè)院校辦學(xué)的興衰與企業(yè)利潤(rùn)密切相關(guān)時(shí)，企業(yè)會(huì)更主動(dòng)提供相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備、相關(guān)技術(shù)和實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)等條件，更積極參與職業(yè)院校的人才需求調(diào)研、專業(yè)設(shè)置、課程安排和教材編寫等過(guò)程中來(lái)。

混合所有制改革有利于適應(yīng)企業(yè)的多樣化人才需求，職業(yè)教育最終目的是培養(yǎng)企業(yè)需要的合格技能型人才。而通過(guò)混合所有制改革，投資企業(yè)會(huì)更積極主動(dòng)參與到職業(yè)院校的人才培養(yǎng)方案制定中來(lái)，有利于職業(yè)院校更深入了解本地區(qū)各行各業(yè)的發(fā)展階段和發(fā)展水平，全面把握企業(yè)人才需求的差異性與多元性，根據(jù)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)對(duì)人才需求的差異性而進(jìn)行人才的針對(duì)性培養(yǎng)。[13]

3.混合所有制改革有利于提高職業(yè)教育質(zhì)量。在混合所有制改革過(guò)程中，由于涉及國(guó)有資本與民營(yíng)資本的聯(lián)合投資，雙方普遍以股份制的形式開(kāi)展合作，股份制的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離保證了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，減少了行政干預(yù)，有利于學(xué)校按職業(yè)教育的規(guī)律辦學(xué)。伴隨職業(yè)教育混合所有制改革的深入，諸如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教職員工持股現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，有利于激發(fā)職業(yè)院校巨大的智力與技術(shù)資源，促進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)外資源的優(yōu)化配置，有利于實(shí)現(xiàn)課程的社會(huì)化、教學(xué)手段的現(xiàn)代化和教學(xué)方式的創(chuàng)新化，從而全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。[14]

從利益相關(guān)者理論來(lái)看，職業(yè)院校的發(fā)展離不開(kāi)學(xué)校內(nèi)部各個(gè)院系、處室和所涉相關(guān)政府部門、企業(yè)的參與，整個(gè)職業(yè)院校的運(yùn)作所追求的是利益相關(guān)者的整體利益，在這一過(guò)程中，職業(yè)教育質(zhì)量是相關(guān)利益的連接點(diǎn)。根據(jù)不同利益主體對(duì)質(zhì)量認(rèn)識(shí)的不斷深化，職業(yè)教育質(zhì)量的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。[15]職業(yè)教育混合所有制改革，客觀上擴(kuò)大了職業(yè)院校辦學(xué)參與主體的范圍，增加了更多的利益相關(guān)者，打通了職業(yè)院校內(nèi)部與外部利益相關(guān)者的溝通渠道，有利于達(dá)成共同的利益訴求，從而全面提高職業(yè)教育質(zhì)量。

[1]周雪飛.供給側(cè)改革視角的國(guó)企混改“產(chǎn)權(quán)流動(dòng)壁壘”問(wèn)題[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊，2016，（1）:16-19.

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