國(guó)企混改將實(shí)質(zhì)性提速

文／《新產(chǎn)經(jīng)》記者 郝藝

在有關(guān)國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，國(guó)企改革“取得決定性成果”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)被定在了2020年，同樣，十八屆三中全會(huì)部署各項(xiàng)改革的截止時(shí)間也是2020年，會(huì)議提出，希望經(jīng)過五年改革，大多數(shù)央企能夠發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。

國(guó)企混合所有制改革，從“十五”要“形成混合所有制企業(yè)”，到“十一五”要“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，再到十八屆三中全會(huì)直接將其上升到基本的經(jīng)濟(jì)制度層面，該項(xiàng)改革愈受重視。在2016年12月中旬召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，混合所有制改革被列為國(guó)企改革的重要突破口。如今，2017年已經(jīng)到來(lái)，在“十三五”的第二個(gè)年頭，國(guó)企混改將以何種面貌呈現(xiàn)？

“七大領(lǐng)域推混改是突破”

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要深化國(guó)企國(guó)資改革，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。其中，對(duì)于混合所有制，會(huì)議這樣明確：混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口，按照完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開后的12月19日，國(guó)資委黨委召開會(huì)議傳達(dá)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，并提出：凝心聚力推進(jìn)國(guó)企國(guó)資改革。繼續(xù)推動(dòng)各項(xiàng)改革政策措施的落實(shí)落地，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，在民航、電信、軍工等領(lǐng)域推動(dòng)混合所有制改革試點(diǎn)。加快推動(dòng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)。

在不少業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，高規(guī)格會(huì)議如此明確2017年國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的做法，傳遞出中央今年將大力推進(jìn)國(guó)企混改的決心。這意味著中央高層首次明確將混合所有制改革作為國(guó)企改革的重要突破口，這樣的表述可以增強(qiáng)改革的信心及預(yù)期，中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦表示，混合所有制改革成為混改“突破口”，意味著混合所有制改革將優(yōu)先于國(guó)企改革的其他方面，率先拿出實(shí)際行動(dòng)，重點(diǎn)完成國(guó)有資本與民間資本、社會(huì)資本、外資資本的混合。

還有，本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)實(shí)行混合所有制改革的七大行業(yè)進(jìn)行明確，也是一次重大突破。在此之前，2016年11月召開的國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)提出，在混合所有制改革試點(diǎn)方面，按照《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》要求，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)資委等部門推進(jìn)部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)工作，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域選擇了7家企業(yè)或項(xiàng)目，開展第一批混合所有制改革試點(diǎn)。

繼國(guó)家發(fā)改委之后，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在七大壟斷色彩相對(duì)較濃的行業(yè)領(lǐng)域提出混改要求，意味著混合所有制改革將取得大進(jìn)展。接受《新產(chǎn)經(jīng)》記者采訪的中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)副研究員馮立果表示，之前的國(guó)企混改是本著先易后難的思路，從處在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企入手，如食品、建材、輕工、紡織等行業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)在看來(lái)這樣的改革方式“很不解渴”，所以，本次會(huì)議提出要從七大領(lǐng)域入手推進(jìn)混改，這是一個(gè)突破，的確在啃硬骨頭，不過，從目前情況看，在“七大領(lǐng)域取得突破很有可能”。

“能穩(wěn)中有進(jìn)即可”

早在2015年9月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）在萬(wàn)眾期待下出臺(tái)。對(duì)于混合所有制改革，該文件提出，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率。

這份文件被視為新時(shí)期國(guó)企改革推進(jìn)的綱領(lǐng)性文件，在總體要求、分類改革、國(guó)資管理體制、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面提出國(guó)企改革目標(biāo)和舉措。在馮立果看來(lái)，該文件的出臺(tái)是當(dāng)年國(guó)企改革的最大成果，標(biāo)志著國(guó)企改革在政策層面取得了很大進(jìn)展。

關(guān)于國(guó)企改革及其重要組成部分的混合所有制改革，近年來(lái)頻頻出現(xiàn)在各大文件、試點(diǎn)名單中。除了國(guó)企改革“1+N”系列，又如國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就曾在政府工作報(bào)告中指出，深化國(guó)企國(guó)資改革，有序?qū)嵤﹪?guó)有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵(lì)和規(guī)范投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本參股。

政策文件規(guī)劃藍(lán)圖之后，各種試點(diǎn)紛紛展開。在政策出臺(tái)之前的2014年，國(guó)資委就進(jìn)行了首批國(guó)企改革試點(diǎn)工作，中糧集團(tuán)、中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)總公司等6家央企分別就包括混合所有制改革在內(nèi)的四項(xiàng)工作進(jìn)行試點(diǎn)。2016年2月，國(guó)資委表示，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域是國(guó)有資本相對(duì)集中的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域開展混合所有制改革試點(diǎn)示范，具有重要意義。同年7月，國(guó)資委又發(fā)布了第二批五項(xiàng)試點(diǎn)名單，有20家央企入圍。11月，國(guó)家發(fā)改委明確了在七大領(lǐng)域開展混合所有制試點(diǎn)。

第二批國(guó)企混改試點(diǎn)的共同特征就是這些企業(yè)都屬于壟斷性行業(yè)，有分析指出，本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于國(guó)企混改的提法，意味著2017年這七大壟斷行業(yè)的央企試點(diǎn)方案將落地。

政策在發(fā)布，試點(diǎn)在推進(jìn)，不過，就近幾年國(guó)企改革的進(jìn)展來(lái)看，“其實(shí)并不快”“進(jìn)展不是很樂觀”“這比我們預(yù)期的肯定是慢了”，接受本刊記者采訪的幾位業(yè)內(nèi)人士均稱。

在這樣的情況下，已經(jīng)得到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指令的央企們，似乎正在加快改革腳步。據(jù)了解，緊跟著中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，2016年12月20日，中石油集團(tuán)召開全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議，審議并原則通過了《集團(tuán)公司混合所有制改革指導(dǎo)意見》等文件，明確了集團(tuán)公司混合所有制改革的基本思路、目標(biāo)和原則，提出了分類推進(jìn)、引入各類資本、完善公司治理等主要改革舉措。

除了石油領(lǐng)域，中國(guó)船舶工業(yè)集團(tuán)、南方電網(wǎng)、中國(guó)核建也紛紛在2016年12月19日召開黨組擴(kuò)大會(huì)議，對(duì)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的國(guó)企混改等要求進(jìn)行傳達(dá)，并結(jié)合企業(yè)情況部署混改任務(wù)等?！皬牟糠制髽I(yè)的市場(chǎng)化改革的方案等來(lái)看，這些企業(yè)的混合所有制改革以及市場(chǎng)化改革在穩(wěn)中有進(jìn)地推動(dòng)著，”馮立果表示。

有了中央層面的明確指令，是否意味著國(guó)企混改將在今年大規(guī)模推開？馮立果指出，經(jīng)濟(jì)工作的總基調(diào)是穩(wěn)中求進(jìn)，在國(guó)企改革方面也應(yīng)該符合這個(gè)基調(diào)，沒有必要以大躍進(jìn)的方式進(jìn)行，再加上國(guó)企混改在操作層面困難很多，所以“大規(guī)模推進(jìn)的可能性比較小，能穩(wěn)中有進(jìn)即可”，還有，十八屆三中全會(huì)曾指出國(guó)企改革在2020年之前需在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)取得突破，所以無(wú)需腳步太快。

李錦也認(rèn)為，以混合所有制改革委突破口并不等于改革會(huì)在2017年大面積鋪開，改革應(yīng)該還是以試點(diǎn)的形式推進(jìn)，整體基調(diào)還是“穩(wěn)”字當(dāng)頭，大面積鋪開的基調(diào)現(xiàn)在還不能確認(rèn)。

“以分類改革為前提”

“在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。”2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)七大領(lǐng)域的“邁出實(shí)質(zhì)性步伐”要求，被多方解讀為2017年混合所有制改革將有大動(dòng)作。那么，究竟該如何理解“實(shí)質(zhì)性”一詞？

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副總經(jīng)濟(jì)師徐洪才表示，由于國(guó)有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)出來(lái)了，下一步就是落實(shí)問題。馮立果也作出類似解讀，就目前來(lái)看，該出的文件已經(jīng)出的差不多了，下一步應(yīng)該是執(zhí)行文件、落實(shí)政策的過程，是對(duì)政策的真正推動(dòng)，而不是停留在喊口號(hào)的階段，從文件到落地，這應(yīng)該是“實(shí)質(zhì)性”的準(zhǔn)確釋義。

到時(shí)候國(guó)企混改是否邁出了實(shí)質(zhì)性步伐不難判斷，因?yàn)檎呶募幸呀?jīng)將混改事項(xiàng)等寫得很清楚了，企業(yè)是否進(jìn)行了市場(chǎng)化改革、公司的治理結(jié)構(gòu)是否更加完善、企業(yè)的活力是否提升，都是顯而易見的，馮立果表示，改革還會(huì)按照之前的分類進(jìn)行，分類是前提。

《指導(dǎo)意見》明確提出，要將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，公益類包括以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的企業(yè)；商業(yè)類分為商業(yè)一類和商業(yè)二類，商業(yè)一類是指處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)企，商業(yè)二類是指關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)企。如此分類，是國(guó)企分類改革的大前提，此次分類確定為分類改革的推進(jìn)打下基礎(chǔ)。

作為配套文件的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》進(jìn)一步明確了在此分類基礎(chǔ)上的混改方式，對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，以及公益類國(guó)有企業(yè)的改革方式進(jìn)行指導(dǎo)。這樣的分類方式曾被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“在理論上很容易，在實(shí)際操作中很復(fù)雜”，例如主業(yè)同時(shí)包含商業(yè)類業(yè)務(wù)和公益類業(yè)務(wù)的企業(yè)如何進(jìn)行業(yè)務(wù)分割，業(yè)務(wù)分割過程中如果出現(xiàn)其他新問題應(yīng)該如何處理。

對(duì)此，北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華告訴《新產(chǎn)經(jīng)》記者，頂層設(shè)計(jì)肯定是粗線條的，各地區(qū)各企業(yè)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)分。馮立果也表示，按照分類方式進(jìn)行改革的做法沒錯(cuò)，重要的是應(yīng)該對(duì)不同企業(yè)以及不同企業(yè)主業(yè)的做好界定，首先，公益類國(guó)企在理論上很容易理解，包括供電、供水、供氣、供熱、公共交通等，但這些領(lǐng)域和“關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”有交叉，例如國(guó)家電網(wǎng)，同時(shí)包含公益類和關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈兩種性質(zhì)；其次，最為明確的是“處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域”，包括食品飲料、服裝、建材、鋼鐵等，基本不存在行政壟斷；最難界定清楚的是商業(yè)二類，什么是關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，需要?jiǎng)澐智宄?/p>

馮立果舉例說明，軍工領(lǐng)域就是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，該領(lǐng)域中的細(xì)分行業(yè)差別很大，即使是兵器工業(yè)，也會(huì)有很多民營(yíng)企業(yè)在參與，并非全部國(guó)有，其實(shí)現(xiàn)在中國(guó)已經(jīng)有幾百家民營(yíng)的軍工企業(yè)了，這是一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，是一個(gè)產(chǎn)業(yè)群體；又如核工業(yè)，既包括核軍工，也包括核民用，在民用核工業(yè)方面，有很多民營(yíng)企業(yè)在參與，如電纜、吊車、機(jī)械、水泥、鋼鐵等；再如，電網(wǎng)、電信企業(yè)中的鐵塔公司，處在自然壟斷環(huán)節(jié)，但是這些部分業(yè)務(wù)已經(jīng)從企業(yè)剝離，總體來(lái)看，國(guó)企混改的分類界定、分類推進(jìn)在持續(xù)進(jìn)行著。

不過，高規(guī)格會(huì)議的定調(diào)、改革類別的明確并不等于分類改革會(huì)一帆風(fēng)順，徐洪才就明確指出，不同部門之間的利益協(xié)調(diào)就需要被考慮到。因?yàn)椴簧倨髽I(yè)兼具資源壟斷和服務(wù)民生屬性，想要兼顧二者是一門學(xué)問，更是一門藝術(shù)。

對(duì)于這樣的困難，馮立果引用魯迅名言來(lái)形容：“就是挪動(dòng)一張椅子也要流血”，但更重要的是，不能因?yàn)橛欣щy就停滯不前，否則更麻煩。馮立果繼續(xù)分析道，現(xiàn)在有一個(gè)好處是，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不太樂觀，企業(yè)正在面臨比較大的經(jīng)營(yíng)壓力，這個(gè)壓力可以為市場(chǎng)化改革提供倒逼力量，因?yàn)椴桓母锏钠髽I(yè)必將面臨死亡，而且，經(jīng)過幾年的反腐，利益集團(tuán)受到打擊，在這樣的背景下，政策執(zhí)行會(huì)更加有力度，國(guó)企混改同樣如此。