我國(guó)當(dāng)前財(cái)政收入結(jié)構(gòu)研究

王 通，田 發(fā)

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海200093）

1 引言

我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算管理體制正在逐步完善，財(cái)政主要收入項(xiàng)目陸續(xù)納入預(yù)算管理體系內(nèi)，所以近年來(lái)一直沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的財(cái)政收入口徑，導(dǎo)致對(duì)于財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的研究較為困難，于是此種研究較少也相對(duì)滯后。

財(cái)政收入結(jié)構(gòu)其實(shí)就是根據(jù)其構(gòu)成、形式或來(lái)源等不同分類方法所形成的結(jié)構(gòu)。財(cái)政收入結(jié)構(gòu)反映了通過(guò)國(guó)家籌集的財(cái)政資金的不同來(lái)源、形式和不同獲得方法。另外，可以從各類財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重了解財(cái)政收入政策調(diào)節(jié)的目標(biāo)、重點(diǎn)、手段和力度。

將財(cái)政收入作為整體結(jié)構(gòu)來(lái)分析，目的在于從整體上把握各種財(cái)政收入來(lái)源之間的有機(jī)聯(lián)系，使它們保持恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系；便于有的放矢地加強(qiáng)財(cái)政收入的宏觀調(diào)節(jié),實(shí)現(xiàn)利益的兼顧分配；推進(jìn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以提高結(jié)構(gòu)的整體功能。而財(cái)政收入分類是進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析的前提，有兩種主流的分類方式，一是從中央和地方角度劃分的縱向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，又稱“收入主體結(jié)構(gòu)”。二是指財(cái)政收入的各組成部分在財(cái)政收入總額中所占比重,即橫向的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，又稱“收入來(lái)源結(jié)構(gòu)”。橫向的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)取決于對(duì)財(cái)政收入的各項(xiàng)構(gòu)成要素所作的分類。研究橫向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)較為普遍的做法是將財(cái)政收入劃分為稅收和非稅兩種要素。

縱向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)描述了財(cái)政收入的集中程度，中央財(cái)政收入越高，說(shuō)明中央政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力越大，財(cái)政收入的集中程度越高，中央財(cái)力分配即轉(zhuǎn)移支付的能力就越強(qiáng)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的作用就會(huì)越明顯。研究稅收與非稅的橫向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，可以看出稅收這種依法籌措收入的手段在我國(guó)當(dāng)前公共收入體系中的地位。最后，還進(jìn)一步研究了稅收收入結(jié)構(gòu)，因?yàn)樨?cái)政收入以稅收為主體。稅收收入結(jié)構(gòu)使我們明白哪類稅在發(fā)揮著主要作用，也便于理解國(guó)家的稅收政策。所以，文章分為三塊內(nèi)容，縱向收入結(jié)構(gòu)研究、橫向收入結(jié)構(gòu)研究和稅收收入結(jié)構(gòu)研究。每塊內(nèi)容盡力用到當(dāng)前最新的數(shù)據(jù)，著重分析現(xiàn)狀和背后的政策因素。但是文章難以作過(guò)多評(píng)估和建議，因?yàn)樨?cái)政收入結(jié)構(gòu)還是主要與一個(gè)國(guó)家的發(fā)展階段和政府政策相關(guān)。于是，作者在一些部分借助國(guó)際比較，來(lái)給出未來(lái)我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)可能的方向。

2 從中央和地方角度的縱向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)研究

縱向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)描述了財(cái)政收入的集中程度。這里僅對(duì)納入預(yù)算管理的財(cái)政收入項(xiàng)目進(jìn)行分析，沒(méi)有納入預(yù)算管理的項(xiàng)目相對(duì)來(lái)說(shuō)難以控制，所以不考慮社會(huì)保險(xiǎn)基金收入。

表1是2011-2016年中央和地方財(cái)政主要收入項(xiàng)目，即三大塊財(cái)政預(yù)算收入項(xiàng)目，最后三行是三大塊項(xiàng)目之合。數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部最新公布的數(shù)據(jù)。由表1繪制下圖：

圖1是2011-2016年，采用兩種口徑的財(cái)政收入計(jì)算的中央財(cái)政收入比重，小口徑是一般公共預(yù)算收入，收入金額相對(duì)穩(wěn)定；大口徑是當(dāng)前包含一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的預(yù)算收入，涵蓋較全面。近6年，小口徑下中央財(cái)政收入占比略低于50%，平均在47%；大口徑下中央財(cái)政收入占比則更低，基本維持在37%?？傮w來(lái)看，中央財(cái)政收入占比略微有下滑的趨勢(shì)。說(shuō)明近幾年，中央政府將財(cái)權(quán)逐步下放地方政府，有意加大地方政府的財(cái)權(quán)，使地方政府財(cái)力增加，加上稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的部分，地方政府財(cái)力的增加就更為明顯。由于這些年來(lái)，地方政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)不匹配使地方政府的財(cái)政發(fā)生困難，于是地方政府利用各種渠道進(jìn)行舉債，地方性政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，這引起了中央政府的重視。所以，中央政府下放財(cái)權(quán)，有緩解地方政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)不匹配的問(wèn)題，防止地方政府債務(wù)危機(jī)的傾向。

成熟規(guī)范的分權(quán)國(guó)家中央政府財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重一般維持在50%-70%之間（見表2），不管是采用哪種口徑，與國(guó)際其他國(guó)家中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重相比,我國(guó)的這一比重還偏低。

3 從稅收和非稅角度的橫向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)研究

我國(guó)目前的稅收收入比例是以一般公共預(yù)算收入中的稅收收入除以無(wú)償收入，為第一種口徑?？赊D(zhuǎn)化為稅收收入的項(xiàng)目占比即除一般公共預(yù)算中的非稅收入以外的無(wú)償收入除以無(wú)償收入，為第二種口徑，可轉(zhuǎn)化為稅收收入的項(xiàng)目如社?；鹄U費(fèi)可由所得稅代替，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入可由房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅代替，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入也可以采用所得稅的形式，等等。第二種口徑便于和其他稅制成熟或發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較。第二種口徑也預(yù)示著我國(guó)最終可能達(dá)到的稅收占比水平。圖2兩種口徑的稅收收入量及占比

就圖2我國(guó)的稅收收入占財(cái)政收入的比例來(lái)看，2011至2016年，第一種口徑基本維持在51%左右，略有下降趨勢(shì)，而稅收的絕對(duì)值穩(wěn)步增長(zhǎng)，說(shuō)明非稅收入部分增長(zhǎng)得更快。相比而言，可轉(zhuǎn)化為稅收的所有項(xiàng)目比例雖也有下降傾向，但是更加穩(wěn)定，在91%左右，說(shuō)明可轉(zhuǎn)化為稅收的項(xiàng)目的快速增長(zhǎng)一定程度上緩解了純稅收收入占比的下降。

和各國(guó)比較時(shí)選取美國(guó)、韓國(guó)和俄羅斯。這里解釋下原因，美國(guó)是最發(fā)達(dá)的國(guó)家，是主流；韓國(guó)是在亞洲與我國(guó)收入最接近的發(fā)達(dá)國(guó)家；俄羅斯與我國(guó)關(guān)系密切，是與我國(guó)收入接近的中上等收入國(guó)家。表2的數(shù)據(jù)來(lái)自2016國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒，得到的是各國(guó)2014年的數(shù)據(jù)。

結(jié)合表3其他三國(guó)的稅收占比進(jìn)行比較分析。首先，在第一種口徑下，稅收占比排序依次是美、韓、中、俄，這也基本是4國(guó)人均GDP的排序。說(shuō)明稅收占比和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的關(guān)聯(lián)，越發(fā)達(dá)的國(guó)家越多將財(cái)政收入劃歸為稅收，使財(cái)政收入的來(lái)源更加穩(wěn)定，政府施行稅收政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控更加有利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收這一比重必然會(huì)得到提高，其中的主要措施如“費(fèi)改稅”等。鑒于世界上大多數(shù)國(guó)家都是以征稅方式籌措社會(huì)保險(xiǎn)基金的，因此把表3的社會(huì)繳款收入計(jì)算為稅收收入，得到美韓俄的稅收收入比重分別為93%，78%，75%，而我國(guó)還是以繳費(fèi)的形式籌措，這樣比較下來(lái)我國(guó)的稅收占比就處于較低的水平了。

第二種口徑下，中國(guó)稅收占比達(dá)到91%接近美國(guó)，位居前列，似乎是令人欣喜的。但可轉(zhuǎn)化為稅收的所有項(xiàng)目只是一種假設(shè)（便于國(guó)際比較，但是不能真實(shí)的反映我國(guó)當(dāng)前的橫向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)狀況），比如國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅，目前看來(lái)難以操作。要提高稅收占比，中國(guó)還有很多路要走。另外，雖然我國(guó)真實(shí)的稅收占比水平低于俄羅斯，但是，我國(guó)2016年的人均GDP已然超越了它，說(shuō)明社?；疝D(zhuǎn)化為稅收的程度與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)完善程度無(wú)關(guān)，可能只與一個(gè)國(guó)家的福利制度相關(guān)，難說(shuō)好壞。但是，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，將社保基金納入預(yù)算管理已迫在眉睫。

4 稅收收入結(jié)構(gòu)研究

財(cái)政收入以稅收為主體，所以研究稅收收入結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)意義重大。另外，稅收收入的結(jié)構(gòu)和一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。

按課稅對(duì)象的性質(zhì)分類，所有稅種主要可以劃分為所得稅、流轉(zhuǎn)稅以及財(cái)產(chǎn)稅。這里，流轉(zhuǎn)稅是增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和關(guān)稅的總和，所得稅是個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的總和，財(cái)產(chǎn)稅是房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、車輛購(gòu)置稅、耕地占用稅、契稅的總和。除這些以外的稅收就是其他稅收。流轉(zhuǎn)稅屬于間接稅，對(duì)于發(fā)揮稅收的財(cái)政職能意義重大，但其具有累退性，稅負(fù)可以隨著商品的流通而轉(zhuǎn)嫁。所得稅屬于直接稅，對(duì)于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配職能具有重要作用。圖3數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年財(cái)政部。

從圖3可以看出，以上3類稅收之和占總稅收收入的97%，可見這3類稅組成了我國(guó)目前的稅收體系。其中，流轉(zhuǎn)稅53%和所得稅30%占83%，符合我國(guó)1994年分稅制改革以來(lái)建立雙主體的稅制結(jié)構(gòu)模式。財(cái)產(chǎn)稅也占據(jù)重要的一席之地。我國(guó)目前是中上等發(fā)達(dá)國(guó)家，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家在達(dá)到較高的發(fā)展水平后，就初步具備了向直接稅與間接稅平分秋色的雙主體格局趨近的經(jīng)濟(jì)條件。如果將所得稅和財(cái)產(chǎn)稅相加，則我國(guó)直接稅為44%，間接稅主要是流轉(zhuǎn)稅為53%。所以，不難理解我國(guó)政府近期強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅，通過(guò)營(yíng)改增，簡(jiǎn)化稅率，增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率下降2%，以此減少間接稅比重和推進(jìn)所得稅改革（其中提高高收入人群的稅率）的行為。未來(lái)，間接稅即流轉(zhuǎn)稅的比重會(huì)逐漸降低，直接稅的比重將得到提高。

5 結(jié)論及展望

研究了縱向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)，近6年中央占財(cái)政收入的比重有輕微下降的趨勢(shì)，原因可能是由于地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)的不匹配以及由此引發(fā)的債務(wù)問(wèn)題，迫使財(cái)政收入向地方政府轉(zhuǎn)移，暫時(shí)應(yīng)對(duì)以上問(wèn)題。在國(guó)際比較中，可以看到，我國(guó)的財(cái)政收入集中度還很低，在長(zhǎng)期中，應(yīng)提高中央本級(jí)財(cái)政收入占比，向其他成熟規(guī)范的國(guó)家靠近。地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)的不匹配的更好的解決辦法，參照其他發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)是使房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅成為地方主體稅種，比如房產(chǎn)稅擴(kuò)圍和開征遺產(chǎn)稅，但近期來(lái)看還很困難，這涉及到利益分配以及可能會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。在研究了稅收與非稅的橫向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)后，可以看到，我國(guó)當(dāng)前的稅收占比還是偏低的，6年來(lái)稅收的絕對(duì)量一直在上升，但稅收占比卻看不到上升的跡象。用稅收占比在與美、韓、俄的國(guó)際比較中可以得出，我國(guó)的橫向財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相匹配，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)逐步提高稅收這一法治性最強(qiáng)的財(cái)政收入手段的比重，措施如推進(jìn)費(fèi)改稅等。我國(guó)已是中上等收入國(guó)家，在研究了稅收收入結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的直接稅占比偏低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不符。以流轉(zhuǎn)稅即間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)格局，不利于稅收在調(diào)節(jié)收入分配和縮小貧富差距方面的作用。未來(lái)，應(yīng)加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，降低財(cái)政收入對(duì)流轉(zhuǎn)稅的過(guò)分依賴，使流轉(zhuǎn)稅和所得稅之間的比例更加合理，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)由以流轉(zhuǎn)稅為主體向以流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體模式的轉(zhuǎn)變。

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