鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解與風(fēng)險防范研究
——基于《預(yù)算法》的視角

張 婉 蘇

(南京大學(xué) 法學(xué)院，南京210093)

2015年1月1日修訂頒布實施的《預(yù)算法》和2014年國務(wù)院43號文賦予了地方政府依法適度舉債權(quán)限，明確強調(diào)“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”，并要求地方政府的舉債要嚴格按照法定的程序和預(yù)算管理的要求實施。雖然新《預(yù)算法》和國務(wù)院2014年43號文已明確要求市縣級地方政府的舉債要由省級政府代為實施，以此來審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題似乎并不成立，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身沒有舉借債務(wù)的權(quán)力和權(quán)限，但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題確實已是全國范圍內(nèi)普遍存在的現(xiàn)象和問題。據(jù)國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還債務(wù)的責(zé)任，債務(wù)率高于100%；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)分別達3070.12億元、116.02億元和461.15億元。①在存在如此龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的同時，還“存在著舉債前無論證、舉債時無審批，項目立項無審批、項目計劃無預(yù)算、資金使用無監(jiān)管、債務(wù)償還無計劃等一系列不容忽視的問題”[1]。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)采用何種切實有效的措施進行防范和化解已成為當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中急須解決的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的界定與發(fā)展趨勢

根據(jù)《預(yù)算法》和國務(wù)院43號文的精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身并不具有舉債的權(quán)力和權(quán)限。但在我國五級政府層級的政治組織體系架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府，必須承擔(dān)起相對應(yīng)的政府職能。在財政收入不足以支撐其支出的情況下，舉借債務(wù)履行基層政府職能是必須且可行的選擇。因此，基層政府債務(wù)的存在和發(fā)展既有體制本身的原因，也是中央政府默許甚至縱容的結(jié)果[2]。從一定程度上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債雖不合法，卻實屬無奈之舉。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)概念界定不清

從名目來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)內(nèi)容比市縣級和省級政府的債務(wù)名目要繁雜得多，歷史遺留的債務(wù)問題較為嚴重；即使債務(wù)的規(guī)模比較小，但涉及最基層的人民群眾的切身利益，處理起來難度相對更大。此外，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的界定，無論是學(xué)界還是相關(guān)政府部門都沒有形成統(tǒng)一的認識。從政府角度來看，既有財政部門的統(tǒng)計口徑，也存在審計部門的統(tǒng)計口徑。因為統(tǒng)計口徑的不同也使得所認定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的規(guī)模、種類不同。2013年8月至9月國家審計署對全國各級地方政府的債務(wù)情況進行摸底統(tǒng)計，當(dāng)時采用的是廣口徑統(tǒng)計，主要包括銀行貸款、BT、發(fā)行債券、應(yīng)付未付款項、信托融資、其他單位和個人借款、墊資施工、融資租賃、集資等10余個門類。而財政部門采用的是小口徑統(tǒng)計，統(tǒng)計口徑涉及的政府舉債項目較少，因而所統(tǒng)計出來的地方政府債務(wù)規(guī)模就相對較小。由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)缺乏清晰有效的邊界界定，所以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可能包括基層政府的收不抵支、欠款和掛賬、準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、擔(dān)保類或有債務(wù)、金融機構(gòu)貸款等”[3]。

不僅因國家職能部門統(tǒng)計口徑不同導(dǎo)致所認定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的規(guī)模不同，學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的內(nèi)涵也存在不同的認定標(biāo)準(zhǔn)和分歧。有人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是鄉(xiāng)政府、行政村以集體名義并以財政收入為擔(dān)保向銀行所舉借的貸款，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在初創(chuàng)、經(jīng)營過程中所產(chǎn)生的經(jīng)營性貸款[4]。還有觀點認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)主要對應(yīng)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的債務(wù)，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興建基礎(chǔ)設(shè)施向銀行貸款的債務(wù)，負有一定擔(dān)保責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營債務(wù)，以及為行政村建設(shè)資金籌措提供的擔(dān)保等[5]。也有觀點認為應(yīng)將政府的債務(wù)嚴格限定在政府部門中的經(jīng)濟部門，以及具有政府背景的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據(jù)市場原則在發(fā)展過程中籌集資金所產(chǎn)生的債務(wù)[6]。

實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的概念和內(nèi)涵難以界定的主要原因就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的內(nèi)涵和外延理解的差異?！皞鶆?wù)”是經(jīng)濟層面的名詞，但政府是政治主體，應(yīng)從經(jīng)濟法、財稅法和行政法的精神層面探尋對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)”的界定。因此，唯有拓展到多個法律領(lǐng)域，才能更好地解釋債務(wù)風(fēng)險與舉債權(quán)的法律約束之間的重要關(guān)聯(lián)，并有效解決相關(guān)的法律問題[7]。所以，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)界定為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其職能部門作為債務(wù)人，按照規(guī)范程序，根據(jù)契約精神，對所簽訂的借款協(xié)議或合同向債權(quán)人負有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或一定的救助責(zé)任的債務(wù)，所簽訂的借款協(xié)議或擔(dān)保協(xié)議應(yīng)在法律規(guī)范的范疇之內(nèi)，雙方應(yīng)遵循《合同法》對合同訂立雙方權(quán)利義務(wù)的約束。這一界定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)具有了較為清晰的內(nèi)涵:一是強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)必須符合規(guī)范的程序，不合規(guī)范的債務(wù)應(yīng)逐步進行清理，也為之后的債務(wù)償還明確內(nèi)涵。二是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)是在契約信用的工具運用上形成的債務(wù)，比如借款、向銀行等金融機構(gòu)的借款等。三是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)不僅包括基于信用所取得的借款，還包括基于各種合同所欠的款項，比如因“三公”支出所打的欠條等。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行公共服務(wù)職能或建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的欠款，比如農(nóng)村代課教師的費用由鄉(xiāng)財政承擔(dān)的應(yīng)付未付款項、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)付未付的款項等。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有關(guān)經(jīng)濟組織或企事業(yè)提供擔(dān)保所產(chǎn)生的負有一定擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；或這類債務(wù)所擔(dān)保的經(jīng)濟組織或企事業(yè)經(jīng)營狀況良好、能按期償還的，則不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)，需要在實際統(tǒng)計中進行辨別。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的現(xiàn)存模式

盡管《預(yù)算法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得舉借債務(wù)，財政預(yù)算不列赤字，更不允許發(fā)行地方政府債務(wù)金融融資，但事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)除有利于財政和審計的監(jiān)督之外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至需要依靠舉債才能運行下去。

從2013年審計署對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的統(tǒng)計來看，呈現(xiàn)出以下特點:一是債務(wù)普遍存在，債務(wù)總量較大。從國家審計署統(tǒng)計地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)來看，不論是東部發(fā)達省份還是中西部欠發(fā)達省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在一定的債務(wù)，且政府負有償還責(zé)任的債務(wù)占據(jù)比例最大，債務(wù)總體負擔(dān)較重，3600多億元的債務(wù)規(guī)模即使平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要五六百萬。如果再加上無法具體統(tǒng)計出來的隱性債務(wù)，如鄉(xiāng)村政府的欠債白條等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的規(guī)模還會增加。進入經(jīng)濟新常態(tài)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的償還壓力逐漸增大，其已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較大的負擔(dān)。

表2013年6月底全國30個省(自治區(qū)、直轄市)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況表

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)透明度較低，隱蔽性較強。修訂前的《預(yù)算法》和現(xiàn)行《預(yù)算法》均明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得舉債，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均不敢明目張膽地舉借，各種欠款大多以民事主體的身份拖欠，在政府年度預(yù)算中不能列支，所造成的隱形赤字部分一方面需要通過別的項目的經(jīng)費償還，另一方面則不得不長久性的拖欠，比如工程款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支付的有關(guān)工作人員的工資等。同時，政府信息披露機制的不完善和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)統(tǒng)計口徑與指標(biāo)體系的不統(tǒng)一也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)不能得到有效的披露。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散龐雜，歷史遺留債務(wù)繁重?！额A(yù)算法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有舉債權(quán)限使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有合法合理的資金籌集渠道，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，既有各種名義的銀行借款，也有向非金融機構(gòu)的借款，更有向上級政府的借款以及向本級政府工作人員的借款等。同時，還有相當(dāng)一部分債務(wù)是拖欠基層干部的工資、農(nóng)村代課教師的工資以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程款等。更為嚴重的是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)很多是歷史遺留下來的，舊債未嘗又添新債，既有早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不利產(chǎn)生的債務(wù)，又有不斷新添的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)，而近幾年開始的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)更使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)償還“雪上加霜”，解決起來難度更大。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還難度大，且呈現(xiàn)增長的趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總量規(guī)模較大導(dǎo)致了承擔(dān)的利息較多，自取消農(nóng)業(yè)稅、稅收減少后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往陷入“拆東墻補西墻”的惡性循環(huán)中。況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過舉債籌集的資金大多用于非生產(chǎn)性項目，如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村教育等，資金配置的贏利能力較弱。即使投資于贏利性項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟發(fā)展能力也相對較弱，不能產(chǎn)生最大化的經(jīng)濟效益。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債難度越來越大，債務(wù)的舉借猶如“滾雪球”般體積和規(guī)模不斷膨脹。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的演變及成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是在1983年國家決定設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府之時開始累積的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的歷史脈絡(luò)，是與國家的財政經(jīng)濟政策和稅收體制的演變分不開的。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的歷史形成

第一階段是1983年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立至1994年分稅制改革時期。這段時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剛剛設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度和預(yù)算管理制度的建立要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政明確列支。因處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過渡階段，相對來說計劃經(jīng)濟成分還占比較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖有一定的財政自主權(quán)，但當(dāng)時的財政政策全國比較統(tǒng)一，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上由縣級政府管理，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依附于縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的舉債行為受到嚴格限制，基本上沒有債務(wù)。

第二階段是1994年分稅制實施至2000年。1994年分稅制實施后，地方普遍調(diào)整各自的財政和稅收政策，按照分稅制劃分稅種，在財政和稅收政策的指引下核定收支。在分稅制的財政政策下，建立了一套完整的財政體系，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限職能和財政收入來源與范圍，并按照《預(yù)算法》的規(guī)定建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級的預(yù)算管理體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有一定的財政自主權(quán)。雖然財政收入的劃分相對清晰，但缺乏政府間支出責(zé)任的正式劃分。我國央地之間在公共物品供給上的分工存在著過于向地方政府傾斜的問題，從中央開始，每一個上級政府總是盡可能地占有更大比重的財政收入，而將財政支出責(zé)任推給下級政府[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政收入機制不健全、不能有效滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行、財政預(yù)算內(nèi)的資金不能有效滿足需求的情況下，一方面開始通過不同名目的收費籌集資金，另一方面則開始借錢舉債。1996年中央政府開始全面清理預(yù)算外資金后，較多的收費項目被清理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就開始通過大量的舉借債務(wù)來發(fā)展經(jīng)濟。這一時期是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)開始逐步累計增加的時段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題受到關(guān)注。

第三階段是2000年至今。進入2000年以后，中央開始了農(nóng)村稅費改革試點。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支矛盾進一步突出，財政入不敷出成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍問題。尤其是“一些以農(nóng)業(yè)稅為主要稅種的中西部欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少，本已負債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府瀕臨‘破產(chǎn)’的邊緣”[9]。此時，被債務(wù)纏身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的運轉(zhuǎn)開始舉步維艱，而多年累積的舊債和隱性債務(wù)也逐漸到了償還時期，致使債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施和推進，更使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了加快完成城鎮(zhèn)化目標(biāo)，借錢進行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舊房拆遷補償金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要支出。而財政預(yù)算內(nèi)資金并不能承擔(dān)這項支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以財政收入為保證借助融資平臺融資或提供擔(dān)保進行融資成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)補償拆遷的行為，不斷地借錢和融資使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)規(guī)模更加不斷膨脹。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生和累積是多種因素共同作用的結(jié)果，既有財政稅收體制的因素，也與行政體制即中央和地方事權(quán)劃分不科學(xué)有關(guān)，同時也與當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工程和領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核機制相關(guān)。

1.財政稅收體制層面

從全國整體上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的最主要原因是現(xiàn)有財政稅收體制存在缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預(yù)算自20世紀80年代初形成以來，雖經(jīng)歷了幾次變革，但始終沒能很好地理順中央和地方在稅收收入分配和事權(quán)分配上的關(guān)系。

一是中央和地方稅收收入分配不合理。1994年開始實施的分稅制改革的后果就是中央上收了大部分財力，中央財力的集中程度和收入顯著提高，而地方則只留較小部分的稅收收入。以增值稅為例，75%上交中央，剩下的25%省市縣鄉(xiāng)共同分享，一般省一級政府會占據(jù)12.5%，市縣鄉(xiāng)層級政府分享最后剩下的12.5%，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政稅收收入就更少。

二是財政轉(zhuǎn)移支付制度的資金較少，并以項目為基礎(chǔ)進行轉(zhuǎn)移。財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制的重要補充，但目前轉(zhuǎn)移支付制度還不夠完善，財政轉(zhuǎn)移支付的資金較少，難以有效覆蓋政府的財政支出；同時，財政轉(zhuǎn)移支付往往以項目制的方式進行轉(zhuǎn)移支付，大多是配套性轉(zhuǎn)移支付，地方政府在沒有項目或項目較少的情況下，獲得的轉(zhuǎn)移支付也較少。而為了獲得較多的轉(zhuǎn)移支付、爭取項目，很多地方政府則開始盲目借錢搞項目投資，產(chǎn)生的嚴重后果就是爭取轉(zhuǎn)移支付資金越多，項目建設(shè)越多，政府性債務(wù)賒欠的也就越多。另外，當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付過程、轉(zhuǎn)移支付額度等還不透明，轉(zhuǎn)移支付的計算方法、分配方式、補助資金量等缺乏明確的法律和事權(quán)依據(jù)，隨意調(diào)撥和轉(zhuǎn)移支付的空間較大。

三是農(nóng)村稅費改革從某種程度上加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政稅收壓力。2000年以來開始的農(nóng)村稅費改革進一步規(guī)范了農(nóng)村稅費收入，尤其是2006年取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)民帶來利益的同時，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入和支出更加捉襟見肘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還也產(chǎn)生了更大的壓力。在長三角等經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重較少，取消農(nóng)業(yè)稅影響不大；但對于中西部等經(jīng)濟發(fā)展落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅費收入占其財政稅收收入的比重較多，取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入影響較大。城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)都需要大量的支出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少的情況下，只能走舉債之路。

2.行政體制層面

從行政體制方面來看，地方政府財權(quán)和事權(quán)不相匹配、官員考核機制缺陷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員龐雜也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)增長起著潛移默化的影響。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)嚴重不匹配，承擔(dān)了過多的職能。在“一級政府一級預(yù)算”的財政體制下，雖然中央和地方在稅收的分配上都占有一定的比例，但很多中央下放給省級政府的事權(quán)又被省一級政府層層下放給下一級政府，而相應(yīng)的財權(quán)卻沒有進行分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治、鄉(xiāng)村脫貧致富、計劃生育、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育投入等，事情繁多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政很難應(yīng)付，雖有專項轉(zhuǎn)移支付資金支撐，仍然難以應(yīng)付。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員考核機制存在缺陷，考核指標(biāo)的經(jīng)濟績效導(dǎo)向進一步激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員“靠發(fā)展經(jīng)濟出政績”的熱情。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的考核大多側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展，當(dāng)上級政府確定經(jīng)濟增長指標(biāo)后，為了獲取職務(wù)晉升的“船票”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往會想盡辦法來發(fā)展經(jīng)濟，在消費和出口受限的地方，依靠投資拉動經(jīng)濟增長成為實現(xiàn)“政績”目標(biāo)的重要途徑。在財政預(yù)算受財政體制束縛的情況下，靠借錢投資項目發(fā)展經(jīng)濟已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員晉升的重要途徑。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員膨脹龐雜。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員身份龐雜，有大量臨時用工和編制外用工，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政供養(yǎng)的人員大大超過財政預(yù)算內(nèi)的額度。僅不斷增長的工資支出就占據(jù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的很大部分，上級政府撥款有限，本級政府財政舉步維艱，進一步擠占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的比例。

3.新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化以及新農(nóng)村建設(shè)層面

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)雖然從20世紀80年代就已提出并在逐步實施，但大規(guī)模的推進是在黨的十七屆三中全會明確要加快推進農(nóng)村改革形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度、形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制后。自此鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民住房改善工程等，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限及轉(zhuǎn)移支付不到位的前提下，舉借債務(wù)搞建設(shè)成為發(fā)展的必然路徑。在城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)中，國家強調(diào)要把民生工程建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)推進，大多采取的是中央政府與地方各級政府共同出資的方式來推進項目建設(shè)，而大多數(shù)項目需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行資金配套和支持。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了爭取項目和完成上級政府確定的發(fā)展指標(biāo)，在自身財力有限并且難以達到配套要求時，往往會通過舉債來推進，從而加重了債務(wù)的累積。

三、嚴控鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險防范的路徑選擇

從目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)既有歷史累積，也有新債。隨著經(jīng)濟形勢變化，中央和地方政府應(yīng)該實時調(diào)整地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控舉措。在體制和制度因素處理難度較大的情形下，應(yīng)積極采取技術(shù)性措施，使地方政府債務(wù)管理向著“法治化、民主化、市場化、科學(xué)性”的方向邁進，在體制和制度的完善進程中加以解決?！胺ㄖ位睆娬{(diào)政府債務(wù)的舉借、舉借規(guī)模、舉借程序要在《預(yù)算法》及國務(wù)院法規(guī)的規(guī)制下開展。法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進，以科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正私法、全民守法引領(lǐng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展[10]?！懊裰骰睆娬{(diào)政府的債務(wù)行為要公開透明，積極吸納民眾參與監(jiān)督政府的債務(wù)運用和管理。“市場化”強調(diào)政府借助的融資平臺要符合市場的債務(wù)利率水準(zhǔn)，不能暗箱操作，價格更應(yīng)符合市場的定價規(guī)則和規(guī)律。“科學(xué)性”強調(diào)政府債務(wù)的規(guī)模、期限、還貸方式、借款合同等要科學(xué)設(shè)置，盡可能保障政府債務(wù)的成本處于低水平，以減少政府債務(wù)的利息。

(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)的界限，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍。應(yīng)在核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能比重的前提下，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界限和邊界。合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)界限是劃分財權(quán)的重要基礎(chǔ)，而事權(quán)的界限則需以財政的收入能力為前提。可考慮加重縣級政府職能部門的權(quán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門主要起配合和協(xié)調(diào)作用，從而有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)規(guī)模和增長速度。在“一級政府一級財政”的原則下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入與支出應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)相匹配，在縣級政府職能加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化的情況下，財政收入分配比例應(yīng)適當(dāng)向縣級政府傾斜。只有適當(dāng)協(xié)調(diào)地方分權(quán)和中央集權(quán)的關(guān)系，才能最大限度地提高社會治理效率[11]。在分稅制稅收體制下，中央和地方稅收收入的合理分配也至關(guān)重要。在當(dāng)前地方政府承擔(dān)過重的事權(quán)的情況下，應(yīng)加大增值稅和營業(yè)稅等大稅種的共享程度，使地方稅收能有所擴大；同時，還可加大一些零星的稅種在市級、縣級政府的分配比重，這樣既能保障中央政府的調(diào)控力度，又能使地方各級政府的稅收收入有所保障，從而有效化解地方政府債務(wù)的危機。在財政支出方面，縣級政府職權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)要在財政預(yù)算中予以明確，使各級政府的事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)。

(二)實現(xiàn)《預(yù)算法》的法治旨歸

預(yù)算制度作為現(xiàn)代國家財政體系的核心，其功能和本質(zhì)在于對政府財政行為進行民主化、法治化的監(jiān)控[12]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)累積的重要原因是《預(yù)算法》落實不到位，并且當(dāng)前全國尚無因違反《預(yù)算法》而被問責(zé)的案例，這一定程度上也說明了《預(yù)算法》執(zhí)行、落實和監(jiān)督的不力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)有效管理的方向是推行綜合預(yù)算，強化公共財政預(yù)算的監(jiān)督和管理。作為基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也必須按照《預(yù)算法》的規(guī)定來加強預(yù)算收入支出，以確保財政收入能保持均衡。在預(yù)算年度的編制端口，應(yīng)堅持積極穩(wěn)妥的編制原則，確保預(yù)算編制年度收支的可控和符合經(jīng)濟發(fā)展需求。在預(yù)算執(zhí)行過程中，堅持法定原則，不得隨意更改預(yù)算編制計劃，確保稅收收入依法入庫。在財政預(yù)算的支出端，切實強化財政支出的規(guī)范化管理，加強財政預(yù)算的硬約束。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要與法治中國、法治政府構(gòu)建結(jié)合在一起[13]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資項目運作的過程中，應(yīng)加強項目預(yù)算收入和支出的公開程度，使項目預(yù)算編制和執(zhí)行過程更加透明化，迫使基層政府項目運作的公開化、合法化，讓項目運作接受群眾的監(jiān)督。同時還可考慮將項目預(yù)算編制納入政府財政預(yù)算體系內(nèi)，從而強化政府公共財政的強預(yù)算體系建設(shè)。

(三)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度立法

建立和健全轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)注重加強縣級政府在轉(zhuǎn)移支付中的銜接作用。當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的資金主要分配到縣級政府，這就需要加強縣級政府對轉(zhuǎn)移支付資金的分配能力，使有限的轉(zhuǎn)移支付資金能更好地發(fā)揮作用。

縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項補助相結(jié)合的模式，應(yīng)在實踐的基礎(chǔ)上成為有效的轉(zhuǎn)移支付模式。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事項支出規(guī)模、財政稅收收入等因素的基礎(chǔ)上客觀確定，使一般性轉(zhuǎn)移支付能保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。而專項補助則側(cè)重于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際項目的發(fā)展，從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的發(fā)展，改善人民群眾的生活水平。對轉(zhuǎn)移支付辦法和規(guī)模的核定，應(yīng)根據(jù)各地的實際動態(tài)考量。比如，東部外來人口較多的縣鄉(xiāng)教育、公共服務(wù)等事項支出責(zé)任更重，可考慮采取外來人口成本負擔(dān)核算法來核算每年轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，對外來人口多的縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付資金適當(dāng)增加，對人口減少的縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付資金可考慮適當(dāng)減少，使轉(zhuǎn)移的專項?？钯Y金根據(jù)實際需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力情況加以確定。

此外，須盡快完善財政轉(zhuǎn)移支付制度立法。目前并沒有專門的法律對財政資金的轉(zhuǎn)移支付進行規(guī)范，只在《預(yù)算法》和國務(wù)院及地方政府的行政法規(guī)中有所描述，對于財政轉(zhuǎn)移支付的形式、核算方法、對象、規(guī)模均沒有明確的法律依據(jù)。轉(zhuǎn)移支付制度影響面廣、政策性較強且影響因素較多，因此，必須要完善轉(zhuǎn)移支付制度的立法，在各級財政部門內(nèi)設(shè)置負責(zé)轉(zhuǎn)移支付的主體部門，專職負責(zé)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、資金用途、轉(zhuǎn)移方式方法的審查和監(jiān)督。只有依靠法律的形式加以明確和規(guī)范，才能減少財政轉(zhuǎn)移支付的隨意性，增強轉(zhuǎn)移支付的透明性和公正性。

(四)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資項目的審查和債務(wù)監(jiān)控機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資項目的運作應(yīng)在嚴格的項目決策和融資決策責(zé)任機制下開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可考慮設(shè)立政府投資項目的審查領(lǐng)導(dǎo)小組，專職審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目建設(shè)，資金的籌措方式、方法和途徑的科學(xué)性，尤其是融資平臺和融資方式是否符合市場經(jīng)濟原則，盡可能避免投資決策失誤給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來損失。嚴格審查投融資平臺的資質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往無專業(yè)的投融資平臺，要借助縣級或市級國有融資公司來充當(dāng)投融資平臺，這就需要慎重地綜合考量和充分發(fā)揮其擅長的融資模式和方式，長短期債務(wù)應(yīng)充分考慮利率的浮動趨勢，進一步攤平債務(wù)成本。同時，在財政資金有結(jié)余的條件下，可以適當(dāng)考慮通過年度預(yù)算安排一定比例的財政償債資金，逐步償還原有的債務(wù)。還應(yīng)嚴格規(guī)范和健全政府擔(dān)保機制。對于市場經(jīng)營性項目和競爭性項目，應(yīng)讓直接投資公司或單位同貸款機構(gòu)直接洽談，通過市場化的機制來實現(xiàn)融資；對于確需政府財政擔(dān)保的融資項目，如公益性項目或技術(shù)性項目，一定要在衡量自身實際財政償還能力和財政承受能力的前提下進行融資，以減輕債務(wù)擔(dān)保和償還的風(fēng)險。另外，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，一定要充分運用市場化的機制，對于拆遷安置、土地置換都要全面衡量經(jīng)濟效益和成本，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中的債務(wù)壓力。

四、結(jié) 語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的風(fēng)險防范和化解是一個長期的過程，當(dāng)前的迫切任務(wù)是如何有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的增量和風(fēng)險防范。在經(jīng)濟增長進入新常態(tài)的情形下，地方政府保增長的任務(wù)和考核要求必然進一步加強政府的投資，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在實施的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)也都需要政府資金的投入，在財政稅收有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靠投資項目拉動經(jīng)濟增長必然會舉借債務(wù)，這為如何有效控制地方各級政府的新增債務(wù)增加了難度。防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的根本還在于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革和財稅體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能與職責(zé)是什么？其有沒有能力、能不能直接去辦企業(yè)、建市場，參與市場競爭？當(dāng)前為應(yīng)對存量債務(wù)到期償還問題，中央政府所采取的是債務(wù)置換，而置換債務(wù)到期后如何償還則又是另外一個需要深思的問題。

[1] 楊海濤:《“鄉(xiāng)財縣管”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理中存在的問題及對策》，《中國審計報》2014年11月3日。

[2] 熊偉:《地方債與國家治理:基于法治財政的分析路徑》，《法學(xué)評論》2014年第2期。

[3] 林江、徐世長:《從財政管理與社會管理視角探討建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代財政體制》，《財政監(jiān)督》2014年第17期。

[4] 郭德君:《西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾研究——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因及化解為視角》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第2期；呼顯崗:《地方政府債務(wù)風(fēng)險的特點、成因和對策》，《財政研究》2004年第8期。

[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與債務(wù)研究課題組:《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與債務(wù)研究報告》，《經(jīng)濟研究參考》2002年第78期。

[6] 張秀英、劉金玲:《中國西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題研究》，北京:人民出版社2004年版，第47頁。

[7] 張守文:《債務(wù)風(fēng)險與舉債權(quán)的法律約束》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2016年第3期。

[8] 黃韜:《央地關(guān)系視角下我國地方債務(wù)的法治化變革》，《法學(xué)》2015年第4期。

[9] 賈晉:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)研究》，成都:西南財經(jīng)大學(xué)出版社2014年版，第3頁。

[10] 唐皇鳳:《有效推進我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2016年第2期。

[11] 朱未易:《對中國地方縱橫向關(guān)系法治化的研究》，《政治與法律》2016年第11期。

[12] 劉劍文:《財稅法治的破局與立勢》，《清華法學(xué)》2013年第5期。

[13] 高全喜:《轉(zhuǎn)型時期國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)》，《學(xué)?！?016年第5期。