財政競爭、引資競爭與土地約束性指標(biāo)管控政策執(zhí)行偏差

張紹陽 劉瓊 歐名豪

摘要

約束性指標(biāo)管控是我國土地管理領(lǐng)域的一項重要公共政策，但其實際執(zhí)行過程卻偏離原定政策目標(biāo)。傳統(tǒng)“央地縱向委托代理困境”視角的解釋認(rèn)為，地方政府追求土地財政和土地引資的動機是導(dǎo)致產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差的根源，但其忽略了地方政府行為所具有的空間關(guān)聯(lián)性而存在解釋力不足的缺陷。為此，本文立足于地方政府橫向競爭的視角，分析了地方政府間的財政競爭、引資競爭對土地約束性指標(biāo)管控政策執(zhí)行的影響；在此基礎(chǔ)上，通過2010—2014年間的省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建空間杜賓模型對相應(yīng)理論假說進行了檢驗。研究發(fā)現(xiàn)：①地方政府的土地財政、土地引資行為會加劇本地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度。②地方政府間存在“相互模仿”的土地財政和土地引資競爭策略，這使其土地財政和土地引資行為會產(chǎn)生正向的空間溢出，即在加劇本地區(qū)政策執(zhí)行偏差程度的同時，還會同步加劇相鄰地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度。③土地引資的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)無論在范圍上還是強度上都要強于土地財政，這表明地方政府間的土地引資競爭是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的更重要因素。本研究的政策啟示在于，為了促進土地約束性指標(biāo)管控政策的良好執(zhí)行，不僅要通過財稅體制改革來弱化地方政府間的土地財政競爭，更要通過政府績效考核改革來遏制它們之間的土地引資競爭。

關(guān)鍵詞 土地約束性指標(biāo)；執(zhí)行偏差；土地財政競爭；土地引資競爭；空間杜賓模型

中圖分類號 F301.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）05-0123-09 DOI：10.12062/cpre.20180121

指標(biāo)管控是我國土地管理領(lǐng)域的核心政策工具。為了應(yīng)對經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展對土地資源的快速消耗，緩解由此產(chǎn)生的國家糧食安全、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型等壓力，本輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）圍繞“保護耕地、限制建設(shè)用地”的核心目標(biāo)而設(shè)立了6項約束性指標(biāo)，以期通過自上而下的規(guī)劃體系來約束地方政府的用地行為。但是，該項政策在執(zhí)行過程中卻面臨普遍的執(zhí)行偏差，如地方政府由于經(jīng)濟發(fā)展壓力而對新增建設(shè)用地指標(biāo)“寅吃卯糧”、為了通過嚴(yán)格的耕地保護責(zé)任制考核而在補充耕地上“占優(yōu)補劣”等[1]。顯然，這與“保護耕地、限制建設(shè)用地”的原定政策目標(biāo)存在較大偏離，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政策的權(quán)威性，甚至還造成中央政府不得不提前調(diào)整政策目標(biāo)，如2016年下發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）調(diào)整方案》，其中對新增建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)整幅度高達65%。

現(xiàn)有文獻主要從央地委托代理困境的視角來分析土地約束性指標(biāo)管控政策的執(zhí)行偏差問題。在公共政策執(zhí)行過程中，央地之間構(gòu)成了一種典型的委托代理關(guān)系[2]，但由于信息不對稱、利益目標(biāo)不一致，代理人并不一定有激勵完全嚴(yán)格地履行職責(zé)，而是有可能根據(jù)自身利益偏好來選擇性執(zhí)行中央政策[3]；此時如果委托人無法設(shè)立合理的激勵機制來改變對代理人的激勵，就可能導(dǎo)致產(chǎn)生政策執(zhí)行的“代理人危機”，進而造成政策執(zhí)行偏差[4]。土地約束性指標(biāo)管控政策作為一項典型的公共政策，一方面，地方政府的土地管控目標(biāo)與中央政府并不一致，中央政府重點關(guān)注耕地保護，而地方政府更關(guān)心經(jīng)濟發(fā)展的用地需求[5]。在土地市場化改革所產(chǎn)生的巨大紅利下，地方政府不僅通過商住用地的出讓來擴充財力，同時還大量、低價出讓工業(yè)用地來進行招商引資，從而帶來旺盛的用地需求[6]，當(dāng)這一需求無法通過合法的用地指標(biāo)得到滿足時，在信息不對稱下，地方政府便有選擇性執(zhí)行耕地保護、土地審批、增減掛鉤等管控政策的道德風(fēng)險[7-9]，并以此獲取制度外的用地空間，造成各項約束性指標(biāo)難以得到良好執(zhí)行。另一方面，盡管中央政府通過土地垂直管理、土地督察制度改革等手段來加強地方政策執(zhí)行行為的監(jiān)督，但地方政府在維持土地財政收益、以土地參與引資競爭的固有發(fā)展路徑依賴下，有很強的激勵通過目標(biāo)替代[10]、上下級政府合謀[11]等手段來應(yīng)對中央政府的監(jiān)督，甚至利用突破指標(biāo)的既成事實倒逼中央政府不得不為其“開口子”[12]，導(dǎo)致各項監(jiān)督措施難以發(fā)揮效力?？傊?，央地委托代理困境的解釋認(rèn)為地方政府在土地財政、土地引資的自利性動機驅(qū)使下，有足夠的動機和能力來扭曲中央各項土地管控政策，從而造成普遍的政策執(zhí)行偏差?，F(xiàn)有文獻雖然為我們提供了重要思路，但卻存在以下兩個主要缺陷：一是拘泥于地方政府行為自身的能動性，將每一個地方政府視為獨立的個體，而忽視了互為競爭對手的同級政府間可能存在的互動關(guān)系，尤其是已有研究表明地方政府間在土地財政、土地引資中存在普遍的策略互動[13-14]，這可能是造成政策執(zhí)行偏差的重要原因；二是較少有文獻從土地財政與土地引資相結(jié)合的角度來分析其對各項土地管控政策執(zhí)行的影響，從而可能造成相應(yīng)的政策建議較為片面。

中國人口·資源與環(huán)境 2018年 第5期

鑒于此，本文從財政競爭與引資競爭兩個維度，考察了地方政府間的橫向競爭對土地約束性指標(biāo)管控政策執(zhí)行的影響，以期進一步揭示政策執(zhí)行偏差的機理并尋求有效治理策略。

1 理論分析

1.1 土地約束性指標(biāo)管控政策的地方執(zhí)行

我國各級政府的土地利用管理行為是以土地利用總體規(guī)劃為基本依據(jù)的，而規(guī)劃指標(biāo)又是土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容[15]。面對20世紀(jì)90年代以來建設(shè)用地的急劇擴張及耕地總量持續(xù)下降，上一輪全國土地利用總體規(guī)劃（1997—2010年）圍繞耕地保有量、新增建設(shè)用地量、補充耕地量等幾項指標(biāo)而建立起初步的指標(biāo)管控體系，但由于指標(biāo)體系不完善以及約束力不強等因素，該項政策并未能有效限制地方政府的建設(shè)用地擴張沖動[16]。為此，本輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）進一步細(xì)化了指標(biāo)體系，并首次將所有指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩大類，前者為指導(dǎo)性的預(yù)期要實現(xiàn)的目標(biāo)，后者則是指令性的必須實現(xiàn)或不得突破的目標(biāo)。其中，耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地等6項指標(biāo)被確定為約束性指標(biāo)，以期通過設(shè)立這種帶有“剛性”性質(zhì)的管控指標(biāo)來實現(xiàn)“保護耕地、限制建設(shè)用地”的核心政策意圖。

盡管從政策制定上來看6項約束性指標(biāo)形成了較為完善的管控措施，但對于地方政府來說，在發(fā)展經(jīng)濟的激勵下，它們更關(guān)心可用建設(shè)用地空間的多少，而將耕地保護任務(wù)視為一種負(fù)擔(dān)，因為過多的耕地保護任務(wù)是以犧牲可用建設(shè)用地空間為代價的。更重要的是，由于僅有耕地保有量及基本農(nóng)田保護面積的指標(biāo)納入了政府“一把手”責(zé)任制考核，而對其他幾項指標(biāo)的執(zhí)行仍然缺乏有效約束手段，因此，在政策執(zhí)行中，地方政府就有動機違反土地利用規(guī)劃和計劃來獲取超額建設(shè)用地空間，造成建設(shè)用地指標(biāo)使用進度過快，同時在面臨建設(shè)用地過快擴張帶來的耕地保護指標(biāo)執(zhí)行壓力時，則會以“占優(yōu)補劣”、甚至虛報數(shù)據(jù)等方式來應(yīng)對上級的耕地保護責(zé)任制考核[7，10]。可見，地方政府的執(zhí)行偏差行為主要體現(xiàn)在過快使用建設(shè)用地指標(biāo)、而消極完成耕地保護指標(biāo)上。

1.2 土地財政、土地引資競爭及其影響政策執(zhí)行的機理

地方政府的政策執(zhí)行偏差行為，其動機主要在于實施“以地生財”和“以地引資”的發(fā)展模式，前者為其積蓄了大量財力來進行各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后者則能夠吸引流動性的資本、勞動力、技術(shù)等要素，二者共同推動著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展[17]。但是，在一個“為增長而競爭”的中國式分權(quán)體制下，地方政府的經(jīng)濟行為并非獨立決策的，它們會密切關(guān)注著競爭對手的經(jīng)濟績效，以避免在“晉升錦標(biāo)賽”中落后于對手[18]。因此，當(dāng)土地成為推動地方經(jīng)濟增長的重要因素時，地方政府間就不可避免地圍繞著土地財政與土地引資而展開激烈競爭。

在具體的競爭策略上，地方政府間往往表現(xiàn)出兩種不同的形式，一是“相互模仿”的策略，即本地區(qū)會隨著相鄰地區(qū)的行為變化而做出與其相同的策略選擇；二是“差異化”的策略，即本地區(qū)會隨著相鄰地區(qū)的行為變化而做出與其相反的策略選擇。就土地財政競爭而言，地方政府間可能存在相互模仿的策略，也可能存在差異化的策略。一方面，商住用地的出讓或抵押收入是地方政府進行城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要來源[19]，因此，如果相鄰地區(qū)擴大土地財政規(guī)模，就相當(dāng)于擁有了更大財力來推動轄區(qū)經(jīng)濟增長；而本地區(qū)為了避免在競爭中落后，往往也會參考競爭對手的水平，做出不斷擴大土地財政規(guī)模的選擇，從而引起同級政府間產(chǎn)生“相互模仿”的土地財政競爭。另一方面，隨著房地產(chǎn)業(yè)多年來的持續(xù)高速發(fā)展，部分地區(qū)受區(qū)位條件較差、人口集聚程度不高等因素影響，會出現(xiàn)商品房庫存量過高、商住用地供應(yīng)過剩等影響地方經(jīng)濟健康發(fā)展的狀況[20]，此時，出于消化房地產(chǎn)庫存、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等考慮，本地政府可能在相鄰地區(qū)擴大土地財政規(guī)模的同時，相反減少商住用地供應(yīng)、縮小土地財政規(guī)模，從而與相鄰地區(qū)形成“差異化”的土地財政競爭。就土地引資競爭而言，地方政府間同樣既可能存在相互模仿的策略，也可能存在差異化的策略。一方面，我國經(jīng)濟增長具有投資驅(qū)動的典型特征，而現(xiàn)實中招商引資的機會又是相對稀缺的[14]，如果相鄰地區(qū)采取提供大量、廉價工業(yè)用地的方式來吸引企業(yè)入駐，那么本地區(qū)為了在引資競爭中勝出，往往也會加大土地引資力度，即為企業(yè)提供更大規(guī)模、更低價格的土地，從而引起同級政府間產(chǎn)生“相互模仿”的土地引資競爭。另一方面，部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進入特定階段后，隨著土地后備資源匱乏、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等矛盾的加劇，可能傾向于將一些用地粗放的產(chǎn)業(yè)或項目排除在外，而是通過提高企業(yè)用地門檻的方式來實現(xiàn)集約用地、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級等目的[21]，此時地方政府便會改變大規(guī)模、低價出讓工業(yè)用地的做法，從而與其他地區(qū)形成“差異化”的土地引資競爭。

當(dāng)?shù)胤秸g采取“相互模仿”的土地財政或土地引資競爭策略時，它們就需要不斷擴大可供出讓的建設(shè)用地規(guī)模，以滿足其參與經(jīng)濟競爭的需要。而由于城市存量土地的交易費用高昂且后備空間不足，地方政府作為轄區(qū)土地的實際支配者，自然傾向于通過快速的建設(shè)用地擴張來進行土地儲備、建設(shè)工業(yè)園區(qū)等。隨著經(jīng)濟競爭的加劇，當(dāng)部分地區(qū)的建設(shè)用地擴張速度過快時，必然會與土地約束性指標(biāo)管控政策存在嚴(yán)重沖突，而在無法決定指標(biāo)分配的情況下，地方政府便有動機利用上下級政府間的信息不對稱及監(jiān)管漏洞，通過各種策略性手段，如直接違法用地、故意放松企業(yè)用地行為的規(guī)制[22]、歪曲“試點權(quán)”等特殊政策的適用范圍等手段[9]，來違反土地利用規(guī)劃和計劃而獲取超額建設(shè)用地空間，往往導(dǎo)致產(chǎn)生較嚴(yán)重的政策執(zhí)行偏差。而當(dāng)?shù)胤秸g采取“差異化”的土地財政或土地引資競爭策略時，隨著經(jīng)濟競爭的加劇，部分地區(qū)會相應(yīng)地壓縮土地供應(yīng)規(guī)模，這使其喪失了獲取超額建設(shè)用地空間的動力，從而僅產(chǎn)生較小的政策執(zhí)行偏差甚至未產(chǎn)生執(zhí)行偏差。

可見，地方政府間的土地財政及土地引資競爭會扭曲其在政策執(zhí)行上的態(tài)度，從而可能造成政策的執(zhí)行偏差?；诖?，在接下來的實證部分，我們將重點對以下命題進行檢驗：地方政府間存在何種策略的土地財政與土地引資競爭，以及這種競爭是否對政策執(zhí)行偏差存在影響。

2 模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說明

2.1 模型設(shè)定

根據(jù)前文所構(gòu)建的理論框架，地方政府間在土地財政和土地引資上存在著競爭性策略互動，進而會對其政策執(zhí)行偏差程度存在影響。為了對相應(yīng)理論進行檢驗，傳統(tǒng)的計量模型由于未考慮不同地區(qū)間的空間相關(guān)性而不再適用，需要構(gòu)建空間面板模型。為此，我們構(gòu)建如下空間杜賓模型：

Devit=α+β1Finit+β2Invit+θ1WFinjt+θ2WInvjt+ρWDevjt+μXit+εit

（1）

其中，Devit表示地區(qū)i在第t期的政策執(zhí)行偏差程度，F(xiàn)init和Invit分別表示地區(qū)i在第t期的土地財政規(guī)模和土地引資力度，β1和β2分別衡量了本地區(qū)的土地財政規(guī)模、土地引資力度對本地區(qū)政策執(zhí)行偏差程度的影響，θ1和θ2則衡量了相鄰地區(qū)的土地財政規(guī)模、土地引資力度對本地區(qū)政策執(zhí)行偏差程度的影響，Xit為一組控制變量，εit為不可觀測的誤差項；空間權(quán)重矩陣W刻畫了地區(qū)間的相互關(guān)系，當(dāng)W中的元素wij≠0時，便表明地區(qū)i與地區(qū)j之間存在空間關(guān)聯(lián)性。

結(jié)合研究命題，我們重點關(guān)注估計系數(shù)β1、β2、θ1、θ2的值，并通過它們的符號識別出地方政府間在土地財政、土地引資上的競爭策略及其對政策執(zhí)行偏差程度的影響（見表1）。

表1 核心變量估計系數(shù)的含義

Tab.1 Meaning of key variables estimated coefficients

注：變量估計系數(shù)β2、θ2的含義與此類似。

2.2 空間權(quán)重矩陣設(shè)定

空間權(quán)重矩陣W的設(shè)定是空間計量模型的關(guān)鍵，它體現(xiàn)了不同地區(qū)之間發(fā)生空間互動效應(yīng)的權(quán)重因素，文獻中一般基于地理因素、經(jīng)濟因素等來進行設(shè)定。據(jù)此，本文分別設(shè)定如下地理權(quán)重、經(jīng)濟權(quán)重、經(jīng)濟-地理嵌套空間權(quán)重矩陣，以增強模型估計結(jié)果的穩(wěn)健性。

（1）地理空間權(quán)重矩陣WG。以地區(qū)i和地區(qū)j在地理上是否相鄰為判斷標(biāo)準(zhǔn)，若相鄰則將矩陣WG中的元素wij賦值為1，不相鄰則賦值為0。

（2）經(jīng)濟空間權(quán)重矩陣WE。地理因素并不是決定空間相關(guān)性的唯一因素，經(jīng)濟發(fā)展水平相近但地理間隔較遠(yuǎn)的地區(qū)之間也可能存在空間互動關(guān)系，因此以地區(qū)i和地區(qū)j人均GDP差值的倒數(shù)來對WE中的元素wij進行賦值，即

wij=1/（gdpi-gdpj），gdpi

為地區(qū)i在樣本期內(nèi)歷年人均GDP的均值。顯然，兩個地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距越小，其被賦予的權(quán)重就越大。

（3）“地理-經(jīng)濟”嵌套空間權(quán)重矩陣WGE。為了同時體現(xiàn)地理、經(jīng)濟兩方面的權(quán)重因素，借鑒文獻中做法構(gòu)建“地理-經(jīng)濟”嵌套空間權(quán)重矩陣[23-24]，即WGE=（1-）WG+WE，其中，∈（0，1）。越接近于0，表示空間權(quán)重矩陣越是與地理相鄰有密切關(guān)系；越接近于1，表示空間權(quán)重矩陣越是與經(jīng)濟相鄰有密切關(guān)系。

2.3 變量選取及數(shù)據(jù)說明

本文采用2010—2014年間中國30個省、區(qū)、市（不包括西藏及港、澳、臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)來進行實證分析。在樣本時間跨度上，由于2009年全國第二次土地調(diào)查完成后，各類土地面積的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與基于第一次土地調(diào)查逐年變更得到的數(shù)據(jù)存在一定偏差，為了避免數(shù)據(jù)的銜接問題，樣本時間跨度以2010年為起始年份。各項指標(biāo)及其計算所用到的數(shù)據(jù)分別來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城鄉(xiāng)建設(shè)年鑒》《中國國土資源年鑒》《國家土地督察公告》及《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）》，且各項指標(biāo)均按照相應(yīng)的平減指數(shù)調(diào)整為2010年不變價。模型中所用到變量說明如下：

（1）被解釋變量：政策執(zhí)行偏差程度（Dev）。地方政府的執(zhí)行偏差行為主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行進度上，若其違反土地利用規(guī)劃和計劃用地而導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行進度過快，就會帶來較大的耕地保護及建設(shè)用地管控壓力，進而導(dǎo)致各項約束性指標(biāo)難以得到嚴(yán)格執(zhí)行；反之，若嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃和計劃的進度安排來用地，則不會造成政策執(zhí)行偏差?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，我們主要選取“城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?！边@項指標(biāo)進行分析。以本輪規(guī)劃期內(nèi)（2006—2020年），地區(qū)i第t年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?！皩嶋H增量/規(guī)劃確定的總增量”來計算指標(biāo)執(zhí)行進度Devit；其中“規(guī)劃確定的總增量”指按照本輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年），地區(qū)i在整個規(guī)劃期內(nèi)可以新增的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。變量Devit的值越大，表明該地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行進度越快，從而導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差程度可能越嚴(yán)重；反之，則政策執(zhí)行偏差程度越小甚至不存在執(zhí)行偏差。從圖1可以看出，在本輪規(guī)劃期內(nèi)（2006—2020年），截止2014年末全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的實際值已經(jīng)超出規(guī)劃末期目標(biāo)值，從而意味著總體上來看地方政府存在著較嚴(yán)重的執(zhí)行偏差行為。

圖1 本輪規(guī)劃期內(nèi)全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)執(zhí)行進度

Fig.1 Implementation of rural-urban

construction land index in this planning period

（2）核心解釋變量：土地財政規(guī)模（Fin）、土地引資力度（Inv）。在土地財政規(guī)模的衡量上，現(xiàn)有文獻大多以土地出讓金收入來表示，但實際上，自2008年以來土地抵押融資收入已在地方財政收入中占據(jù)相當(dāng)大的比例，部分地區(qū)甚至超過了土地出讓金收入[25]。基于此，本文以地方政府的土地出讓金收入與土地抵押融資收入之和來表征土地財政規(guī)模。由于土地抵押融資收入的數(shù)據(jù)無法直接獲取，我們參考已有文獻的做法，以城市和縣城當(dāng)年市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，資金來源為國內(nèi)貸款和債券這兩項數(shù)據(jù)的加總來估算，其理由在于地方政府的土地抵押融資收入主要便是用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[19]。在土地引資力度的衡量上，借鑒楊其靜等[14]學(xué)者的思路，一個地區(qū)引來的企業(yè)投資越少、供應(yīng)的工業(yè)用地卻越多，就意味著該地區(qū)傾向于為企業(yè)提供更大的土地優(yōu)惠，從而反映了該地區(qū)的土地引資力度越大。因此，以工業(yè)用地供應(yīng)量與工業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模之比來衡量土地引資力度，該指標(biāo)值越大，表明地方政府的土地引資力度越大。

（3）控制變量：根據(jù)理論分析及已有研究，經(jīng)濟、社會、中央監(jiān)管等因素也會對地方政府的政策執(zhí)行行為產(chǎn)生影響，因此引入如下一組控制變量：GDP增速（GDP）、城市人口密度（Pop）、財政分權(quán)程度（FD）、土地督察壓力（Sup）、滯后一期的土地違法規(guī)模（LI）。其中，財政分權(quán)程度參考一般文獻的做法，以“人均省本級預(yù)算內(nèi)財政支出/人均全國預(yù)算內(nèi)財政支出”來衡量。土地督察壓力參考已有文獻的做法，以土地例行督察覆蓋度來衡量，即某省份受督察區(qū)域的行政轄區(qū)面積/該省的行政轄區(qū)總面積；土地例行督察是由中央政府派駐各地的土地督察局，在每一年度集中對若干地區(qū)的土地利用管理情況進行的全面監(jiān)督和檢查，其覆蓋區(qū)域越大就會對地方政府產(chǎn)生越大的監(jiān)管壓力[26-27]。引入滯后一期土地違法規(guī)模的理由在于，地方政府普遍會拿出部分用地指標(biāo)來解決以往年份的土地違法問題，這可能會擠壓本年度的用地空間進而加劇政策執(zhí)行偏差程度；土地違法規(guī)模以違法案件涉及土地面積來衡量。

在回歸分析中，所有變量除了以百分比表示的之外，其他均取自然對數(shù)，這可以有效降低異方差并使數(shù)據(jù)變得平穩(wěn)。各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。

3 實證結(jié)果

表3給出了三類空間權(quán)重矩陣下的模型估計結(jié)果。在進行回歸分析之前我們首先對模型設(shè)定的合理性進行了檢驗，在不同空間矩陣權(quán)重下，LR-Lag檢驗值和LR-Err檢驗值均至少在10%的顯著性水平下拒絕了原假設(shè)，表明空間Durbin模型的選擇是合理的。為了處理存在被解釋變量空間滯后項所產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，采用MLE方法來進行估計。所有回歸均采用空間固定效應(yīng)模型，因為本文的樣本局限于特定個體，且不需要通過特定個體的性質(zhì)來推斷總體性質(zhì)。

（1）模型估計結(jié)果分析。就我們關(guān)注的兩個核心解釋變量來看，土地財政Fin及其空間滯后項W·Fin的系數(shù)在地理權(quán)重下顯著為正，根據(jù)表1可以判斷，地理位置相鄰的地區(qū)之間存在相互模仿的土地財政競爭策略，且本地區(qū)的土地財政行為對相鄰地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度存在著正向的空間溢出，即當(dāng)本地區(qū)擴大土地財政規(guī)模時，會刺激相鄰地區(qū)也擴大土地財政規(guī)模，從而不僅加劇了本地區(qū)自身的政策執(zhí)行偏差程度，同時還會加劇相鄰地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度。土地引資Inv及其空間滯后項W·Inv無論在何種空間權(quán)重矩陣下都顯著為正，表明無論是地理位置相鄰地區(qū)還是經(jīng)濟發(fā)展水平相近地區(qū)，它們之間也都存在著相互模仿的土地引資競爭策略，且本地區(qū)的土地引資行為對相鄰地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度存在著正向的空間溢出，即本地區(qū)土地引資力度的加大，不僅會加劇自身的政策執(zhí)行偏差程度，還會同步加劇相鄰地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度。此外，地方政府間未出現(xiàn)差異化的土地財政或土地引資競爭策略，說明各地區(qū)仍普遍熱衷于土地粗放擴張的經(jīng)濟發(fā)展模式。

對不同空間權(quán)重下的模型估計結(jié)果進行比較可以發(fā)現(xiàn)，土地財政競爭僅在“地理意義”相鄰的地區(qū)之間存在，而土地引資競爭不僅在“地理意義”相鄰的地區(qū)間存在，在“經(jīng)濟意義”相鄰的地區(qū)也存在。這意味著，相比于土地財政，土地引資的空間溢出范圍要更廣，從而會在更大范圍內(nèi)加劇政策的執(zhí)行偏差程度。

就被解釋變量的空間滯后項W·Dev來看，其估計系數(shù)至少在10%的水平下顯著大于零，說明地區(qū)間的政策執(zhí)行偏差行為具有顯著的正向空間相關(guān)性，也印證了在回歸分析中引入空間計量模型的必要性。就其他控制變量而言，GDP增速與政策執(zhí)行偏差程度之間存在顯著的正向相關(guān)關(guān)系，說明地方政府仍熱衷于通過土地要素的粗放投入來推動轄區(qū)經(jīng)濟增長；財政分權(quán)程度的影響顯著為正，其原因在于分稅制下“財權(quán)上收、事權(quán)留置”導(dǎo)致地方政府面臨巨大財政缺口，在城市土地價值急劇凸顯的背景下，地方政府面臨的財政壓力越大，便越有激勵以過快使

表2 變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果

Tab.2 Descriptive statistics of variables

用指標(biāo)、甚至突破指標(biāo)的方式來獲得更大用地空間，從而加劇政策執(zhí)行偏差程度；城市人口密度的估計系數(shù)不顯著，說明人口集聚等客觀因素的影響并不明顯，地方政府的執(zhí)行偏差行為更可能是受經(jīng)濟增長動機的驅(qū)使而主動為之；土地督察壓力的影響顯著為負(fù)，說明中央政府強有力的監(jiān)管措施有利于減弱政策執(zhí)行偏差程度；滯后一期土地違法規(guī)模的估計系數(shù)顯著為正，證實了以往年份的土地違法問題越嚴(yán)重，地方政府可能就需要拿出更多用地指標(biāo)來解決此問題，從而驅(qū)使其在當(dāng)期用地指標(biāo)不足的情況下產(chǎn)生執(zhí)行偏差行為。

（2）核心解釋變量的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)與總效應(yīng)。與傳統(tǒng)計量模型不同，空間計量模型由于引入了空間滯后項，其估計系數(shù)的大小并不具有直接的解釋力，因為既包含了解釋變量的變動對本地區(qū)因變量的影響（直接效應(yīng)），又包含了對相鄰地區(qū)因變量的影響（間接效應(yīng)）。為了分析地方政府的土地財政、土地引資行為對政策執(zhí)行影響的空間效應(yīng)，需要分解直接效應(yīng)、間接效應(yīng)及總效應(yīng)。鑒于表3中模型1的估計系數(shù)顯著性較好、擬合優(yōu)度也最高，我們重點對模型1中兩個核心解釋變量的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)與總效應(yīng)進行分析，估計結(jié)果見表4。

表3 模型估計結(jié)果

Tab.3 Estimation results of the model

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著。

表4 核心解釋變量的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)與總效應(yīng)

Tab.4 Direct effects， indirect effects and

total effects of the key explanatory variables

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著。

就土地財政變量Fin的空間溢出效應(yīng)來看，如果本地區(qū)的土地財政規(guī)模增加1%，會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差程度總體上增加0.069 9%，其中本地區(qū)增加0.007 5%、相鄰地區(qū)增加0.064 2%；間接效應(yīng)的估計系數(shù)明顯大于直接效應(yīng)，約是后者的7～8倍，說明土地財政對政策執(zhí)行偏差的影響在空間上具有較強的“乘數(shù)效應(yīng)”，即本地區(qū)擴大財政規(guī)模，會導(dǎo)致相鄰地區(qū)產(chǎn)生數(shù)倍于本地區(qū)的政策執(zhí)行偏差后果。與此類似，土地引資變量Inv的空間溢出效應(yīng)表明，如果本地區(qū)的土地引資力度增加1%，會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差程度總體上增加0.349 7%，其中本地區(qū)增加0.072 7%、相鄰地區(qū)增加0.274%；且其間接效應(yīng)約是直接效應(yīng)的3～4倍，表明地方政府的土地引資行為亦存在較強的空間溢出。

對土地財政與土地引資的空間效應(yīng)進行比較可以發(fā)現(xiàn)，無論是直接效應(yīng)、間接效應(yīng)還是總效應(yīng)，后者的估計系數(shù)均遠(yuǎn)大于前者。這說明相比于土地財政競爭，土地引資競爭對整體的政策執(zhí)行偏差程度影響要更強。

4 結(jié)論與政策建議

土地約束性指標(biāo)管控政策是我國堅守耕地保護紅線、推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型的一項重要公共政策，但是，由于現(xiàn)階段地方政府間存在著以土地為政策工具的激烈經(jīng)濟競爭，這使得它們會競相擴張建設(shè)用地規(guī)模來最大化財政收益及引資利益，從而導(dǎo)致了該項政策的執(zhí)行偏差。本文從地方政府橫向競爭的視角出發(fā)，分析了地方政府間的土地財政、土地引資競爭對政策執(zhí)行的影響，進而選取2010—2014年間的省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建空間杜賓模型對相應(yīng)理論假說進行了檢驗。本文的主要結(jié)論如下：①地方政府的土地財政和土地引資行為會加劇本地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度；②地方政府間存在“相互模仿”的土地財政和土地引資競爭策略，這使得它們的土地財政和土地引資行為會產(chǎn)生正向的空間溢出，即在加劇本地區(qū)政策執(zhí)行偏差程度的同時，還會同步加劇相鄰地區(qū)的政策執(zhí)行偏差程度；③土地引資的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)無論在范圍上還是強度上都要強于土地財政，這表明地方政府間的土地引資競爭是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的更重要的因素。

上述結(jié)論意味著，地方政府間的土地財政和土地引資競爭是導(dǎo)致土地約束性指標(biāo)出現(xiàn)執(zhí)行偏差的重要原因，尤其是土地引資競爭的作用要更為強烈。因此，為了促進土地約束性指標(biāo)管控政策的良好執(zhí)行，不僅要通過財稅體制改革來弱化地方政府的土地財政競爭，更要通過政府績效考核改革來弱化它們之間的土地引資競爭。具體的政策建議包括：①調(diào)整地方財政收入的結(jié)構(gòu)，打破地方財政對土地出讓及土地抵押收入的高度依賴。應(yīng)通過財稅體制改革來調(diào)整稅收分成比例，加快構(gòu)建不動產(chǎn)稅等地方主體稅種，使地方政府能夠通過合理、穩(wěn)定的渠道來新辟財源，以滿足其進行城市建設(shè)、公共服務(wù)支出等需要，從而弱化其參與土地財政競爭的激勵。②加強對地方引資質(zhì)量的考核，改變單純注重引資規(guī)模的傾向。應(yīng)將地均固定資產(chǎn)投資、地均經(jīng)濟產(chǎn)出等指標(biāo)納入招商引資目標(biāo)的考核，使地方政府有激勵來引導(dǎo)企業(yè)集約用地，或是主動排除掉一些用地粗放的項目，從而促使各地區(qū)走出“以土地要素?fù)Q資本要素”的粗放式引資競爭。

（編輯：王愛萍）

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Financial competition， investment-attraction competition and

implementation deviation of land binding index control policy

ZHANG Shao-yang LIU Qiong OU Ming-hao

（College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）

Abstract The binding index control is an important public policy in the field of land management， but in practice， it is deviating from the original policy target. From the traditional explanation of ‘principal-agency predicament between the central and local governments， it shows that the implementation deviation of policy is caused by local governments motivation of seeking land finance and land-orientation investment， but it ignores the spatial correlation of local governments behavior， so there is the defect of inadequate explanation. Therefore， from the perspective of competition among local governments， this paper analyzes the influence of local governments land finance and land-orientation investment competition on land binding index control policy implementation， and then using the inter-provincial panel data from 2010 to 2014， it establishes spatial Durbin model to test theoretical hypothesis. The research reveals that： ①Local governments behavior on land finance and land-orientation investment will aggravate local areas implementation deviations of policy； ②a mutual imitation strategy of land finance and land-orientation investment competition exists between local governments， and as a result， local governments land finance and land-orientation investment behavior cause a forward space spill-over. As a result， it not only exacerbates local areas policy implementation deviation， but also exacerbates adjacent areas policy implementation deviation； ③the direct effect and indirect effect of land-orientation investment are stronger than land finance both in range and intensity， and this indicates that land-orientation investment competition between local governments is a more important factor for causing the policy implementation deviation. In conclusion， to promote a better implementation of land binding index control policy， the reform of fiscal and taxation systems shall be taken to weaken the land financial competition between local governments， and more importantly， the performance appraisal system should be reformed to contain the land-orientation investment competition among local governments.

Key words land binding index； implementation deviation； land financial competition； land-orientation investment competition； spatial Durbin model