縣域群體性事件的政府應(yīng)急管理

田和璧

摘 要： 縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加劇了群眾的利益沖突，群體性事件時有發(fā)生，縣域政府對群體性事件的低關(guān)注度與日益增加的群體性事件數(shù)量形成鮮明對比。甘肅永昌“12·30”事件就可以看出我國縣域群體性事件發(fā)生、爆發(fā)以及善后過程。應(yīng)結(jié)合縣域城市特點(diǎn)，從縣域群體性事件的萌芽、醞釀、爆發(fā)以及善后四個階段構(gòu)建我國縣域政府的應(yīng)急管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：縣域；群體性；政府；應(yīng)急管理

中圖分類號： D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.006

Abstract： The development of county economy exacerbates the conflicts of benefit among the masses， group incidents occur from time to time， and the low degree of attention paid by the county government to mass incidents is in sharp contrast with the increasing amount of mass incidents. Taking the “12·30” incident in Yongchang， Gansu Province as an example， this article elaborates the occurrence， outbreak and aftermath of county mass incidents， combined with the characteristics of county cities， emergency management mechanism of county government is constructed from four stages of germination， brewing， eruption and rehabilitation.

Key words： country area； group incidents； government； emergency management

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，社會結(jié)構(gòu)和群眾利益平衡打破，社會沖突逐漸升級，群體性事件時有發(fā)生。群體性事件具有突發(fā)性強(qiáng)、破壞性強(qiáng)等特點(diǎn)，對社會秩序、社會關(guān)系以及社會心理具有不可估量的負(fù)面影響。因此，如何預(yù)防和處置群體性事件是維護(hù)社會穩(wěn)定面對的重大問題之一。目前政府在群體性事件的預(yù)防和管理方面擔(dān)當(dāng)著核心角色，是處理群體性事件的中堅力量，針對近些年呈現(xiàn)不斷增長態(tài)勢的群體性事件，政府也相應(yīng)制定了一系列應(yīng)急管理策略：如“強(qiáng)制驅(qū)逐”策略，基本思想是“以暴制暴”，通過動用警力強(qiáng)制驅(qū)散聚集和鬧事的群眾，如湖北石首事件；或者“息事寧人”策略，政府為了維護(hù)社會穩(wěn)定，對鬧事者采取有求必應(yīng)的態(tài)度，通過實(shí)現(xiàn)鬧事者利益訴求從而減少事態(tài)擴(kuò)大帶來的影響，如南平醫(yī)鬧事件；還有“機(jī)會主義”策略，在事態(tài)擴(kuò)大之前，一味地采用強(qiáng)壓等手段打壓正常的利益訴求，一旦事件擴(kuò)大，又無原則地息事寧人，如貴州甕安事件；“協(xié)商解決”策略，深入了解群眾的利益訴求，通過與群眾對話、達(dá)成群眾合理利益訴求等方式避免激怒群眾，實(shí)現(xiàn)利益各方和解，最大化程度降低社會損失。當(dāng)事件顯得無從下手時，“以暴制暴”和“息事寧人”成為處理群體性事件常用的手段，結(jié)果往往適得其反。隨著我國縣域經(jīng)濟(jì)的不斷增長，縣一級群眾的利益沖突日益凸顯，如何加強(qiáng)縣級政府對群體性事件的應(yīng)急管理，建立群體性事件的預(yù)警機(jī)制，是亟待解決的問題。

甘肅永昌“12·30”事件是典型的縣域群體性事件，反映了城鎮(zhèn)化過程中縣域經(jīng)濟(jì)增長催生的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民為達(dá)到利益訴求而發(fā)生的聚眾事件。永昌政府對“12·30”事件的處理為縣域群體性事件的應(yīng)急管理提供了些許思路，但是也從側(cè)面反映了縣級政府在群體性事件處理過程中出現(xiàn)的問題[2]。筆者以甘肅永昌“12·30”事件為例，深入分析當(dāng)?shù)亍?2·30”事件的發(fā)生、發(fā)展、爆發(fā)、處理等過程，旨在以點(diǎn)及面，構(gòu)門PX事件[1]。針對群體性事件，不同的地方政府采用的策略不盡相同，處理效果也走向兩個極端，目前地市級政府在群體性事件的處理方面頗具經(jīng)驗(yàn)，但是縣一級政府對群體性事件認(rèn)識不夠深入，缺乏面對群體性事件縣域群體性事件的政府應(yīng)急管理機(jī)制。

二、案例分析

甘肅永昌“12·30”事件經(jīng)歷了發(fā)生、爆發(fā)、善后處理三個階段，發(fā)生了三次群眾聚集。政府在事件發(fā)生的整個過程均做出了相應(yīng)的處理，但是事件發(fā)生到平息歷時將近4整天，永昌政府在事件處理過程中的反應(yīng)速度較慢，信息公開不及時，全過程動態(tài)應(yīng)急管理機(jī)制不完善。

（一）甘肅永昌“12·30”事件發(fā)生

“12·30”事件的誘因：2015年12月28日下午1時左右，永昌縣某中學(xué)學(xué)生趙某于當(dāng)?shù)啬吵匈徺I礦泉水時藏匿其他物品被發(fā)現(xiàn)，超市繼而通過電話將其母（進(jìn)城務(wù)工人員）喊到現(xiàn)場，趙某遭其母責(zé)罰后于當(dāng)日下午3時左右跳樓身亡?！?2·30”事件的發(fā)生：永昌縣公安局接警后介入，現(xiàn)場處理措施主要包括兩個方面：一是確定女孩的身份及死亡原因，二是維持現(xiàn)場秩序穩(wěn)定。處理過程并未對事件的原因以及可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行分析和預(yù)估，同時未對相關(guān)關(guān)系人進(jìn)行問詢以及對家屬進(jìn)行安撫。政府的初期處理措施使“12·30”事件進(jìn)入了醞釀期，家屬情緒爆發(fā)以及社會不實(shí)輿論的傳播擴(kuò)大了事態(tài)的發(fā)展，導(dǎo)致了聚眾事件的發(fā)生。

（二）甘肅永昌“12·30”事件爆發(fā)

自2015年12月29下午2時至12月30日下午2時，事發(fā)超市門口出現(xiàn)三次群眾聚集事件。第一次聚集發(fā)生在12月29日下午2時，墜亡女孩親屬到超市討要說法，有人在超市門口散播不實(shí)消息，導(dǎo)致不明真相的群眾聚集超過1千人且沖擊超市，接警后縣政府高層趕至現(xiàn)場指揮疏散群眾，安撫家屬情緒，同時成立應(yīng)急處理小組，通報事件的真實(shí)情況。第二次聚集發(fā)生在12月30日上午11時，永昌縣城微信圈及相關(guān)媒體出現(xiàn)了諸如“超市老板逼死貧困女孩”等報道，同時某村村民趙某（與死者無親屬關(guān)系）在事發(fā)超市門口擺放花圈，導(dǎo)致群眾第二次聚集圍觀，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場勸離且留有部分警力執(zhí)勤。第三次聚集發(fā)生在12月30日下午2時，部分不法分子借中午群眾休閑之際煽動群眾圍觀并沖擊超市，聚眾人數(shù)超過5千人，情況震動了金昌市委，市委主要領(lǐng)導(dǎo)班子到達(dá)現(xiàn)場，通過調(diào)動市委武警力量控制現(xiàn)場，同時通過疏散、安撫、宣傳、對話等形式與利益訴求者、不明真相群眾進(jìn)行溝通交流，于30日下午7時控制住事態(tài)。三次聚集爆發(fā)時間集中，規(guī)模龐大，對永昌縣社會治安、公共設(shè)施造成了不可挽回的損失。

（三）甘肅永昌“12·30”事件善后

以金昌市委書記吳明明為核心的政府層在事態(tài)控制的基礎(chǔ)上，對“12·30”事件可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行了研判，同時成立了4個群眾應(yīng)急分隊，配合政府應(yīng)急小組工作，聯(lián)系死者親屬及超市負(fù)責(zé)人處理善后工作，對縣城實(shí)施管制，嚴(yán)查造謠生事者，并即時通報事件進(jìn)展，引導(dǎo)正確輿論走向。至2016年1月1日下午6時，共抓獲造謠生事者46人，解除縣城管制。1月2日縣政府做了“12.30”事件的整體通報，通報發(fā)放至24477戶，入戶率達(dá)到97%。

甘肅永昌“12·30”事件從發(fā)生、爆發(fā)到善后的過程中，縣政府采取了“剛?cè)岵?jì)”的策略，嚴(yán)厲打擊犯罪，同時安撫利益訴求者，事件的發(fā)展和政府的對應(yīng)措施梳理見圖1。但是縣政府的應(yīng)急管理機(jī)制明顯滯后于事件的發(fā)展，處置措施在事件集中爆發(fā)后，由市委領(lǐng)導(dǎo)班子帶領(lǐng)鋪開，事件萌芽時未能做出事態(tài)發(fā)展的研判和事態(tài)控制的應(yīng)急機(jī)制，縣委領(lǐng)導(dǎo)層在事件爆發(fā)時的處理策略主要“強(qiáng)制驅(qū)散”，且由于警力不足導(dǎo)致現(xiàn)場控制力度薄弱，同時沒有深入了解死者家屬的利益訴求，使事件的進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)大。而死者家屬采用“拉橫幅”等形式討要說法一方面反映了縣政府在法律宣傳等方面沒有深入到“新縣城人”，另一方面反映了縣政府未開通合理的利益訴求渠道。不明真相的群眾參與聚眾事件主要發(fā)生在中午閑暇時間，說明縣城的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，群眾閑暇時間缺乏娛樂場地，因而喜歡湊熱鬧，發(fā)生聚眾行為。

三、甘肅永昌“12.30”事件的教訓(xùn)

（一）縣級政府法律宣傳力度較弱，民眾法律維權(quán)意識不強(qiáng)

我國法制建設(shè)不斷完善，依法治國理念逐步深入民心，但偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾獲取法律知識的途徑較少，更需要政府發(fā)揮作用進(jìn)行全社會的法制化宣傳教育[3]。從甘肅永昌“12·30”事件來看，受害者家屬法律意識薄弱，當(dāng)自身權(quán)益受到侵犯時，并未通過正當(dāng)法律途徑解決問題。聚眾鬧事人員也沒有意識到群體性事件的嚴(yán)重性以及鬧事后可能承擔(dān)的法律后果?？h級政府在法律宣傳教育方面存在的主要問題：一是法律法規(guī)宣傳教育力度較弱，西部縣級地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，宣傳教育資金支持較少，社會法治教育必然存在松懈和敷衍的現(xiàn)象，尤其是基層普法宣傳存在諸多障礙，基層領(lǐng)導(dǎo)的文化水平和法治意識仍處于較低水平，地方仍然把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要目標(biāo)，對人民群眾的普法宣傳更加無從談起，如針對進(jìn)城務(wù)工人員、社會無業(yè)人員和閑散青少年缺少專門的法律宣傳教育部門和引導(dǎo)管理機(jī)制；二是法律宣傳教育方式缺乏創(chuàng)新，目前政府采用的通常是發(fā)放傳單、懸掛條幅等簡單的宣傳方式，對民眾的感染性和教育力不足，缺乏與群眾的互動交流，導(dǎo)致法治宣傳教育的效果較差。

（二）縣級政府缺乏完善的群體性事件監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，各級地方政府需根據(jù)地區(qū)實(shí)際制定群體性突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系和實(shí)施機(jī)制。但部分西部地區(qū)縣級政府并未建立完善的應(yīng)急事件監(jiān)控和預(yù)警制度，缺乏明確的實(shí)施規(guī)范、責(zé)任劃分和部門配合機(jī)制，導(dǎo)致在群體性事件發(fā)生的前期階段未制定有效的預(yù)案，在事件全面爆發(fā)后才緊急采取臨時應(yīng)對措施，貽誤了化解事件矛盾的最佳時機(jī)。另外，預(yù)警機(jī)制的缺失也導(dǎo)致政府信息收集不充分，不能精確判斷群體性事件的發(fā)展趨勢，影響了采取措施的精準(zhǔn)性[4]。

在甘肅永昌“12.30”事件的前期處置中，政府對群體性事件危害的重視程度低，未及時監(jiān)控和預(yù)警事件進(jìn)一步擴(kuò)大的可能性，在事件擴(kuò)大后政府處置時間滯后，臨時應(yīng)急處置手段存在不合理地方，缺乏規(guī)范可操作的應(yīng)急預(yù)案體系，不能給現(xiàn)場事件處置執(zhí)行者提供可靠的預(yù)案支持，導(dǎo)致事件進(jìn)一步擴(kuò)大和惡化。

（三）縣級政府警力不足，缺乏固定的應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)

按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，地方政府應(yīng)建立應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與事件主體進(jìn)行談判和協(xié)商，安撫事件主體的情緒。然而當(dāng)前縣級政府缺少專門的處置機(jī)構(gòu)，一般將事件沖突推給公安機(jī)關(guān)解決。但地方公安機(jī)關(guān)僅管轄已造成社會治安危害的事件，在群體性事件尚未造成危害的前期階段無法行使管轄權(quán)，因此不能在事件發(fā)生的萌芽階段解決問題，后期事件的擴(kuò)大也給警力不足的公安部門帶來壓力[5]。2015年永昌縣全縣總?cè)丝?6萬，但公安干警只有266人，其中包括25名交警，僅占全縣總?cè)丝诘娜f分之十，遠(yuǎn)低于世界平均水平，警力配備嚴(yán)重不足，一旦發(fā)生突發(fā)事件，無法及時采取處置措施。

同時，在群體性事件處理過程中，缺乏專門的應(yīng)急管理隊伍和處置預(yù)案，往往是在事件擴(kuò)大后臨時任命領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)場指導(dǎo)，缺乏專業(yè)性和應(yīng)急操作規(guī)范，導(dǎo)致處置事件滯后、現(xiàn)場處置過程混亂等問題，更加激化群體性事件主體的反抗情緒。在永昌“12·30”事件中，參與人數(shù)眾多，人員成分復(fù)雜，市長在未摸清事件過程的情況下盲目指揮，加劇暴力沖突事件的發(fā)生。

四、縣域政府應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建

甘肅永昌“12·30”事件的處置暴露了縣域政府應(yīng)急管理方面的一系列問題。在政府層面，縣域政府對群體性事件的重視程度不夠、警備力量不足使得群體性事件在萌芽時難以被察覺，群體性事件發(fā)生時，由于缺乏完備的應(yīng)急處理機(jī)制，導(dǎo)致面對突發(fā)性群體性事件的處置顯得力不從心，處置措施鋼化，缺乏柔性，無法顧及到各方的利益訴求；從群眾層面，縣域經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，此時人口流動性增大，城市基礎(chǔ)設(shè)施需求增加，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法完全滿足群眾需求，一旦出現(xiàn)沖突事件，群眾容易出現(xiàn)“看熱鬧”心理，為群體性事件的發(fā)生提供了條件。因此，縣域群體性事件在社會發(fā)展的現(xiàn)階段有其獨(dú)特性，政府應(yīng)急管理機(jī)制缺失與易發(fā)生群體性事件的社會條件形成鮮明對比，建立縣域政府應(yīng)急管理機(jī)制，是縣域政府從容面對突發(fā)事件、合理處理群體性事件的關(guān)鍵。

根據(jù)甘肅永昌“12·30”事件的發(fā)生過程，縣域群體性事件也基本經(jīng)歷發(fā)生、爆發(fā)以及善后三個過程，發(fā)生階段一般有一個明確的誘因，且政府機(jī)關(guān)對于誘因的重視度不夠，進(jìn)而出現(xiàn)大面積爆發(fā)，因此發(fā)生階段可以分為萌芽和醞釀兩個方面。結(jié)合“12·30”事件案例分析，本文認(rèn)為縣域政府容易忽視群體性事件的萌芽和醞釀，需要從群體性事件的萌芽、醞釀、爆發(fā)和善后四個方面構(gòu)建應(yīng)急管理機(jī)制。

（一）萌芽階段建立利益訴求通道

縣域政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施無法一步到位的情況下，應(yīng)定期做好城市人口登記，了解城市人口流動情況，進(jìn)行充分的法律和城市管理宣傳，可以設(shè)立專門的法制頻道，進(jìn)行法律和城市管理?xiàng)l例的普及，同時通過定期通告的方式實(shí)現(xiàn)法制到戶，讓每家每戶都了解城市的基本管理辦法和相關(guān)的法律條文。同時建立充分的群眾利益訴求通道（如居委會矛盾協(xié)調(diào)辦、民眾利益訴求表達(dá)機(jī)制和信訪機(jī)制），通過法制宣傳同時到戶，讓群眾利益受損時能夠有完善的通道進(jìn)行維權(quán)。萌芽階段應(yīng)急管理的立足點(diǎn)是“未雨綢繆”，通過平常的宣傳積累使得一旦出現(xiàn)群體性事件誘因時，群眾能夠快速通過通道實(shí)現(xiàn)利益訴求，并通過合法途徑維權(quán)。

（二）醞釀階段完善預(yù)警機(jī)制

一旦誘發(fā)群體性事件的誘因出現(xiàn)且得不到合理的解決時，極容易進(jìn)入群體性事件的醞釀期，甘肅永昌“12·30”事件民警第一次接警后未解決各方矛盾沖突從而導(dǎo)致群眾聚集就是在醞釀階段沒有處理好群眾的利益訴求。縣域政府對群體性事件關(guān)注和意識不強(qiáng)，缺乏完善的監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，群體性事件的誘因出現(xiàn)且無法實(shí)現(xiàn)利益訴求時，縣域政府難以做出研判，通常采用“強(qiáng)制驅(qū)散”等方式暴力解決問題，從而擴(kuò)大沖突。從這個層面上看，我國縣域政府應(yīng)該設(shè)立社會沖突事件應(yīng)急管理小組，與警備力量結(jié)合，從利益協(xié)調(diào)的角度解決群眾問題，應(yīng)急管理小組需制定群體性事件的完整預(yù)警方案，同時從警備力量中抽調(diào)出一批人員組建應(yīng)急管理隊伍。應(yīng)急管理小組負(fù)責(zé)對社會沖突事件發(fā)生時不同工作人員的分工以及即時信息共享，防止社會沖突進(jìn)一步擴(kuò)大為群體性事件。

（三）爆發(fā)階段實(shí)現(xiàn)隔離控制

當(dāng)社會沖突短時間爆發(fā)成為群體性事件時，政府首先要做的是控制事態(tài)。我國縣域政府缺乏處理群體性事件的經(jīng)驗(yàn)，面對大規(guī)模聚集時，一般采用“以暴制暴”的方式，當(dāng)事態(tài)超出政府可控范圍內(nèi)時，又采取“息事寧人”的方式，缺乏完整的群體性事件處理流程。事態(tài)控制是群體性事件爆發(fā)時防止事態(tài)擴(kuò)大的主要手段，縣域政府應(yīng)該在短時間內(nèi)通過警備力量將聚集群眾控制在一定的范圍內(nèi)，進(jìn)而與利益訴求方協(xié)商談判，了解利益訴求方的要求，從而針對性地制定應(yīng)對策略，同時需要對危機(jī)做好研判，確定危機(jī)發(fā)生的概率以及發(fā)生時的應(yīng)急方案。由于縣域群體性事件在目前社會發(fā)展階段有其獨(dú)特性，縣域政府在群體性事件爆發(fā)時需要充分關(guān)注事件群體，充分了解群體的利益訴求，這是實(shí)現(xiàn)事件隔離控制的關(guān)鍵點(diǎn)。

（四）善后階段做好危機(jī)轉(zhuǎn)化

甘肅永昌“12·30”事件發(fā)生三次聚集，最終影響到市委甚至省委，解決方案也是由市委領(lǐng)導(dǎo)針對性的制定并完成，永昌政府已經(jīng)無力控制事態(tài)發(fā)展，主要原因是第一次聚集后的善后工作未能合理處置，人群驅(qū)散后基本不了了之，未解決利益訴求者的需求。因此，善后階段一旦處理不好，容易出現(xiàn)事件反復(fù)。對縣域政府而言，應(yīng)結(jié)合群體性事件發(fā)生的特點(diǎn)，從輿論、群眾、法制、信息四個方面平息沖突，避免不良輿論導(dǎo)向以及信息閉塞導(dǎo)致的二次沖突。在輿論層面，縣域政府需要正確引導(dǎo)輿論，防止造謠者煽風(fēng)點(diǎn)火；在群眾層面，縣域政府應(yīng)避免將群眾問題當(dāng)成敵我矛盾進(jìn)行處理，應(yīng)該采取協(xié)商以及安撫的態(tài)度，平等地與群眾進(jìn)行面對面溝通；在法制層面，縣域政府應(yīng)當(dāng)指出觸犯相關(guān)法律的嚴(yán)重后果，通過法制宣傳在犯罪分子面前樹威；在信息層面，縣域政府應(yīng)當(dāng)毫無保留地通報群體性事件的前因后果以及處置方式，使真實(shí)信息保持順暢流通，避免信息不對稱導(dǎo)致群眾的反感情緒。

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