農村扶貧精準識別：問題、成因及解決路徑*①基于廣東興寧市S鎮(zhèn)的調研

盧文剛 王 川

（暨南大學 公共管理學院/應急管理學院 廣東 廣州 510632）

一、問題的提出

一直以來，世界各國和地區(qū)為了消除貧困，開展了大量工作。中國政府從20世紀80年代中期開始有組織、有計劃、大規(guī)模地開展農村扶貧開發(fā)，先后制定實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》等減貧規(guī)劃，使扶貧減貧逐漸成為全社會的共識和行動。[1]然而，由于貧困居民數(shù)據來自抽樣調查后的逐級往下分解，扶貧中的低質、低效問題普遍存在，如：貧困居民底數(shù)不清、扶貧對象常由基層干部推測估算、扶貧資金“天女散花”，以致“年年扶貧年年貧”；個別重點縣舍不得“脫貧摘帽”，數(shù)字弄虛作假，擠占浪費國家扶貧資源；人情扶貧、關系扶貧現(xiàn)象，造成應扶未扶、扶富不扶窮等社會不公，甚至滋生腐敗。

2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議召開，標志著我國扶貧開發(fā)進入新階段。新時期扶貧開發(fā)的重大意義有了新的內涵，扶貧開發(fā)戰(zhàn)略體系進一步完善。2013年11月3日，習近平總書記在湘西州花垣縣十八洞村調研扶貧工作時，號召“精準扶貧”。同年12月，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，將扶貧開發(fā)工作擺到更加重要、更為突出的位置。[2]2015年11月，習近平總書記出席中央扶貧開發(fā)工作會議并發(fā)表重要講話，強調：各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進一步理清思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫，確保貧困人口到2020年如期脫貧。[3]

“精準扶貧”是“粗放扶貧”的對稱，是新時期扶貧開發(fā)工作的核心，主要是通過“六個精準和五個一批”的治貧方式對貧困地區(qū)以及貧困人口進行扶持，解決以往存在的“粗放漫灌”，針對性不強，扶貧低質、低效問題，解決錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣等問題?！傲鶄€精準”即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。“五個一批”即發(fā)展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

“精準識別”，就是按照統(tǒng)一標準，通過規(guī)范的流程和方法，找出真正的貧困戶。要做好精準扶貧，首先就要做好貧困人口的精準識別。精準識別是精準扶貧的基礎、前提和關鍵，沒有精準識別，精準扶貧無從談起。傳統(tǒng)的粗放式扶貧方法的一大缺陷就是扶貧對象出了偏差，真正貧困的人沒有得到幫扶，寶貴的扶貧資源幫助了一些并非真正貧困的人，只有精準識別了貧困人口，了解貧困戶的貧困狀況，分析其致貧原因，摸清其幫扶需求，才能針對性開展精準扶貧工作。貧困戶經過識別后可分為三類：一般貧困戶、低保貧困戶和五保貧困戶。過往扶貧工作中由于識別不精準，一些真正的貧困人口沒有享受到扶貧政策利好，一些非貧困人口卻獲得了扶貧資金和資源，引發(fā)基層矛盾。因此，選取合適的貧困人口識別方法、強化精準識別的準確性將直接關系到精準扶貧工作的成敗。本文通過調研廣東興寧市S鎮(zhèn)精準識別過程中存在的問題，結合該地區(qū)狀況以及精準識別工作進展，分析導致問題的原因，提出針對性的解決路徑及策略建議，力求為精準識別找到更好的辦法，避免和減少精準扶貧工作可能引發(fā)的矛盾，確?；鶎愚r村社會的和諧穩(wěn)定。

二、興寧市S鎮(zhèn)精準識別工作開展現(xiàn)狀

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于新時期扶貧開發(fā)的決策部署，打贏新時期廣東省脫貧攻堅戰(zhàn)，廣東省委、省政府作出推進精準扶貧精準脫貧三年攻堅重大戰(zhàn)略部署，要求各級政府按照“村為單位、分級負責、精準識別、長期公示、動態(tài)管理”的原則，認真細致做好精準識貧工作。興寧市S鎮(zhèn)扶貧辦在綜合考慮各行政村情況后，最終將H村和X村確定為貧困村上報給上級部門。

（一）S鎮(zhèn)相對貧困村概況

H村地處興寧市S鎮(zhèn)東南側，距S鎮(zhèn)約2.5公里，轄區(qū)面積為2.8平方公里。由于H村地處山區(qū)，工商業(yè)欠發(fā)達，無村集體收入，村民收入比較單一，主要靠外出務工及在家務農為生，有部分農戶在家發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，主要養(yǎng)殖肉雞。全村共290戶1 279人，有54戶貧困戶共192人，貧困率為15.01%，其中一般貧困戶21戶共102人，低保戶28戶共85人，五保戶5戶共5人。相對貧困戶的主要致貧原因分布情況如下：因病致貧的有20戶，占37%；因殘致貧的有23戶，占43%；因學致貧的有7戶，占13%；其他原因致貧的有4戶，占7%。（見圖1）

X村位于興寧市S鎮(zhèn)東北片，距S鎮(zhèn)約0.5公里，轄區(qū)面積約3平方公里。X村地理位置位于S鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心，擁有圩市一座，商業(yè)經濟較為發(fā)達。全村共292戶1 456人，有34戶貧困戶共124人，貧困率為8.52%，其中一般貧困戶13戶共66人，低保戶16戶共52人，五保戶5戶共6人。相對貧困戶的主要致貧原因分布情況如下：因病致貧的有19戶，占56%；因殘致貧的有9戶，占26%；因學致貧的有3戶，占9%；其他原因致貧的有3戶，占9%。（見圖2）

圖1 H村相對貧困戶主要致貧原因統(tǒng)計圖

圖 2 XX村相對貧困戶主要致貧原因統(tǒng)計圖

（二）S鎮(zhèn)精準識別貧困戶流程

貧困戶的精準識別流程可歸納為四個環(huán)節(jié)，如圖3所示，分別為申報環(huán)節(jié)、初步審核環(huán)節(jié)、入戶核查環(huán)節(jié)、再次審核環(huán)節(jié)。

（三）貧困對象的“識別者”

1.村干部和村民代表。作為基層干部，村干部往往要身兼數(shù)職，除了村委會的各項工作外，還要負責計劃生育、森林防火、環(huán)境衛(wèi)生、土地確權、調節(jié)村民糾紛等各項事務。在精準識別工作中，村干部一方面要對提出申請的農戶家庭居住條件、收入和家庭成員健康狀況進行初步核實；另一方面，在駐村工作隊對貧困戶進行核查時，村干部要協(xié)助開展入戶工作，提供貧困戶家庭信息。

村民代表負責向村委會直接反映村民們的意見和建議，參加村民代表大會并共同商議村中發(fā)生的大事和需要村委會解決的一些村內重大問題。在精準識別工作中，村民代表負責貧困戶的提名以及評議。

圖 3 貧困戶精準識別流程圖

2.駐村工作隊。駐村工作隊由駐村隊長和駐村第一書記組成。由對口幫扶單位選派1名科級干部，到定點幫扶村駐村，擔任駐村工作隊隊長；由當?shù)厥兄睓C關事業(yè)單位選派1名科級干部到定點幫扶村駐村，擔任幫扶村第一書記，兼駐村工作隊副隊長。駐村工作隊成員和第一書記由派駐地區(qū)組織、扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理，任期一般為3年，原則上中途不輪換。駐村工作隊長和駐村第一書記必須全脫產駐村。[4]在精準識別工作中，駐村工作隊是具體落實者，需要進村逐戶登門核查，核清農戶家庭資產、收入支出、家庭人口數(shù)量等情況，并詳細記錄，判斷農戶是否能被列為貧困戶。

3.S鎮(zhèn)扶貧辦。S鎮(zhèn)扶貧辦在扶貧工作中主要承擔上傳下達的工作，負責傳達落實上級扶貧部門關于扶貧工作的精神和指示，評選出貧困村，統(tǒng)籌管理扶貧資金的使用，與駐村工作隊進行工作對接，對駐村工作隊和村委開展精準扶貧工作予以指導。在精準識別工作中，鎮(zhèn)扶貧辦一方面要對各村提出的貧困戶申報名單進行初步審核，作為評選貧困村的依據；另一方面在駐村工作隊入戶核查時，S鎮(zhèn)扶貧辦負責指導駐村工作隊和村委開展精準識別工作，對各貧困村上報的貧困戶名單進行確認審核。

三、精準識別工作存在的問題

在S鎮(zhèn)扶貧辦的指導下以及各貧困村村委的協(xié)助下，駐村工作隊逐一對申報貧困戶的農戶進行核查，剔除一些不符合貧困戶條件的農戶，也新增了符合貧困戶條件但在貧困戶申報名單之外的農戶，并經村民代表評議后確定了最終的貧困戶名單。然而這份名單也并非完全精準，一些臨界貧困家庭被列為貧困戶，一些真正貧困人口被排除在外，個別貧困人口在識別過程中被遺漏，還有一些農戶家庭缺乏證明材料未被列入。

（一）臨界貧困家庭被列為貧困戶

貧困的識別是一個主觀的判斷過程，由于每個人對于貧困定義的理解不同，在貧困戶的識別過程中，往往容易產生不同的判斷標準。廣東省的貧困標準是人年均收入低于4 000元才算貧困，如果僅僅依據收入標準來判斷農戶是否貧困，整個S鎮(zhèn)沒有一戶貧困戶，因為即便是從字面意義看來最為貧困的“五保戶”，每個月都能領取到六百元左右的五保金，遠遠超過貧困線標準，因此，扶貧部門認為，除了看收入外，還要綜合考慮“三保障”和家庭支出等實際情況進行評議，并提出根據“四看”“五優(yōu)先”“六進”的工作要求。然而筆者發(fā)現(xiàn)，“四看”“五優(yōu)先”“六進”內容過于彈性，僅僅只是給識別人員提供了一個貧困識別參考方向，而不是一個明晰的貧困標準，這使得精準識別在一定程度上存在很大的彈性和操作空間。

在入戶核查環(huán)節(jié)，主要由駐村工作隊來對農戶進行精準識別，但農戶是否貧困不能僅憑駐村工作隊的意見，聽取村干部和村民代表的意見也是十分必要的。有些時候，駐村工作隊發(fā)現(xiàn)農戶家庭情況在某些方面已經超出貧困線標準，例如家庭收入過高或者是勞動力較多，不建議將其列為貧困戶，但村干部和村民代表往往會從其他方面說明該戶符合貧困標準，例如家庭開支較大或是家庭成員中有享受低保人員，據理力爭將其列為貧困戶。對于這些存在較大爭議且最終被列為貧困戶的家庭，本文統(tǒng)一稱其為臨界貧困家庭。

（二）真貧困人口卻無法列為貧困戶

與根據“四看”“五優(yōu)先”“六進”寬松的判斷標準不同，“七不進”的標準可謂精準識別的底線，農戶家庭但凡有符合“七不進”中任意一項情形的，一律不得被列為貧困戶，之所以設定這一類標準主要是為了體現(xiàn)精準扶貧的公正性，具有其合理性。例如《中華人民共和國憲法》規(guī)定，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務?！吨腥A人民共和國婚姻法》也規(guī)定：父母對子女有撫養(yǎng)教育的義務；子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā分幸灿邢嚓P規(guī)定：贍養(yǎng)人應當履行對老年人經濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要。對于不贍養(yǎng)老人的，要追究相應的法律責任。如果子女有贍養(yǎng)能力但不履行贍養(yǎng)義務的農戶被列為貧困戶，一方面會助長子女不贍養(yǎng)父母的不良風氣；另一方面也會加重國家財政負擔。如此，一些真正貧困的家庭由于其特殊的家庭情況，無法獲得政府的扶持。

例如：H村村民陳天祥，家庭戶口上有3口人，陳本人80歲，肢體四級殘疾。妻子77歲，也是肢體四級殘疾。陳的大兒子56歲，到S鎮(zhèn)O村做了上門女婿，常住O村。小兒子也早已分家，在興寧打工，租房居住。陳與妻子2人現(xiàn)住老房子，年久失修，房屋漏雨情況嚴重，墻面布滿青苔，老人多次找村委反映情況，但由于屬于“子女有贍養(yǎng)能力但不履行贍養(yǎng)義務的農戶不能進”這一情形，無法被列為貧困戶。

（三）被遺漏的貧困人口

由于有的貧困人口長期在外，久而久之，甚至本村村民都不知道村里還有這一戶人家，而貧困人口本身缺乏對精準扶貧工作的關注以及缺少了解精準扶貧政策的途徑，是導致其在精準識別過程中被遺漏的重要原因。

例如：X村村民王佳燕，13歲，與弟弟和妹妹一同在S鎮(zhèn)D村居住。其父親原為X村村民，因病過世后，王的母親便改嫁到D村，另生有一子，王在X村的房屋早已倒塌，姐弟三人由外公統(tǒng)一照顧。王佳燕姐弟三人為事實孤兒，符合貧困戶的標準，可是在貧困戶識別過程中沒有任何人反映其家庭情況，因此，在貧困戶名單中遺漏了王佳燕家庭，駐村工作隊也是半年之后通過其他渠道了解到相關情況，才將王佳燕一戶添加至貧困戶名單。

（四）缺乏判斷是否貧困的依據

為確保調查了解到的農戶家庭情況的真實性，駐村工作隊入戶核查時需要農戶提供身份證、戶口本、殘疾證、低保證或五保證、在校證明、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險憑據、農村養(yǎng)老保險繳費憑據、銀行存折、疾病證明等一系列證明材料，主要用于證明其家庭困難情況，并作為之后認定其為貧困戶并發(fā)放幫扶補助金的依據，但一些農戶提供不了相關證明材料，使得駐村工作隊無法將其列為貧困戶。

例如：H村村民何文華，現(xiàn)年60歲，其妻子49歲，在家務農和帶孫女。何的兒子、兒媳和女兒均在外務工。在入戶時，何的妻子表示何文華患有肺癌，吃藥看病開銷很大，每月花費近兩千多元，生活難以為繼。但其出示的疾病診斷書上僅寫明何文華于2015年3月被確診為肺積水，根據何的妻子提供的藥品，駐村工作隊通過上網查詢該藥品價格并根據病人用藥量進行計算后得出何文華每月藥費開銷僅約200元，因此并未將其家庭列為貧困戶。

四、S鎮(zhèn)精準識別存在問題成因分析

為何精準識別會有不精準的情況出現(xiàn)？村干部和村民代表、駐村工作隊、S鎮(zhèn)扶貧辦在識別過程中判斷農戶是否貧困的依據和出發(fā)點是什么？下文分別對這三個不同的群體進行分析。

（一）村干部和村民代表：最熟悉農戶情況的群體

作為當?shù)厝耍甯刹亢痛迕翊碜匀皇亲钍煜ご迕袂闆r的群體，理論上應該最有能力做好識別工作，然而村干部和村民代表在精準識別過程中考慮的重點并不只是誰真正貧困，還有其他因素。

1.申報貧困村并非為了幫扶貧困戶。筆者調查了解，S鎮(zhèn)的三個貧困村之所以申請貧困村，其主要目的并不是為了幫扶村里的貧困戶，而是為了申請扶貧資金來修建村基礎設施，從而改善村容村貌。

H村的村長2年前上任，在任期間，通過努力，從一家企業(yè)爭取到了48萬元的幫扶資金，為村里修建了文化廣場，而H村的村道有60%還未實現(xiàn)水泥硬底化，村內也沒有通自來水，村里的農田水利、路燈、衛(wèi)生站由于缺乏資金也一直沒有建設，村民意見很大，認為村長不干實事。筆者在扶貧初期向H村村長了解村里關于扶貧期間的發(fā)展規(guī)劃時，村長提供了一份清單，從內容上看幾乎全都是基礎設施建設項目或普惠項目。村長表示，隔壁村在上一輪“雙到”扶貧期間，在幫扶單位的幫助下，興建了大量的基礎設施，村容村貌得到很大改善，因此H村才申請成為貧困村，想為村民謀福利。村長還表示，只要幫扶單位能把基礎設施建設好，到時候貧困戶的脫貧工作由他們負責完成。

X村的村長同樣也是2年前上任，作為新任村長，也想干一點實事。想干實事就必須要有資金，成為貧困村就有幫扶資金，而成為貧困村的條件之一是“相對貧困人口占該村戶籍總人口5%以上”。在筆者調查看來，X村地理位置優(yōu)越，人員集中，經濟較為發(fā)達，不但算不上是貧困村，甚至可以說是S鎮(zhèn)上的富裕村，村里沒有那么多真正貧困人口，因此只能依靠臨界貧困家庭來充數(shù)。

2.不注重精準識別。貧困戶的名單由各貧困村上報給S鎮(zhèn)扶貧辦，駐村工作隊再根據S鎮(zhèn)扶貧辦初步審核過的名單進行入戶核查。只要農戶家庭情況符合“四看”“五優(yōu)先”“六進”中所提到的情況之一，村里就將其作為貧困戶上報，而不會再綜合該農戶家庭整體情況來進行精準識別。為何村干部和村民代表不注重精準識別，在對村干部進行訪談后，筆者認為，首先，對于村干部和村民代表來說，村民成為貧困戶后，就可以獲取扶貧資金，享受幫扶政策，有助于改善生活狀況，幫助村民拿到貧困戶指標是做“善事”，因此村民只要有機會被評為貧困戶，村里都會盡量幫他們爭取；其次，扶貧資金都是由上級扶貧部門和幫扶單位提供，一個村的貧困戶的數(shù)量越多，越能體現(xiàn)這個村是貧困村，能拿到的幫扶資金也就越多，而村里卻不會因為貧困戶的增加而產生任何負擔，所以貧困戶當然是多多益善；再次，在精準識別過程中，村干部和村民代表才是最清楚村民情況的人，只要有證據能將村民與“貧困”聯(lián)系起來，作為外來人的駐村工作隊由于了解真實情況不夠，很難提出反對意見，而且，村民為了能被評上貧困戶，也樂意配合村委串通好說辭；最后，即便最終農戶被發(fā)現(xiàn)不符合“貧困戶”條件，在情節(jié)不嚴重的情況下，一般也就是將農戶從貧困戶名單中移除，村干部和村民代表并不用承擔多少責任。因此，在貧困戶名單中存在臨界貧困戶也就不足為奇了。

3.以當?shù)胤绞竭M行識別。雖然一些村干部和村民代表不注重精準識別工作，但實際上，在貧困戶的識別過程中，為了確保貧困戶識別工作順利開展，村里也有自己的工作原則。以H村為例，H村在識別本村的貧困戶時，首先遵循的是相對貧困原則，與駐村工作隊根據年人均收入和“四看”“五優(yōu)先”“六進”“七不進”來識別貧困戶不同，H村在評選貧困戶時，是將申報貧困戶的農戶家庭情況進行對比來評選貧困戶，最終確認的貧困戶可以說都是村里的相對貧困戶，但這些相對貧困戶中，有很大一部分屬于臨界貧困家庭。其次遵循的是公平性原則，一方面是宗族利益的公平，H村有陳、王、何三個大姓，而村委會有三個村干部名額，在村民選舉時，各個宗族都會推選自己宗族的人，來保障自己宗族的利益，村民代表人選也是如此，基本上三個宗族的人員各占三分之一。因此，H村最初的貧困戶申報名單中，三個宗族的人員也各占三分之一，具體如表1所示。另一方面是待遇的公平，如果條件相同，就應該受到相同的待遇，村里戶與戶的差異并不十分明顯，假設A戶因為家庭中有人身患殘疾被評為貧困戶，如果B戶家中也有殘疾人，那么B戶也應該被評為貧困戶。

表 1 SS鎮(zhèn) HH村村干部、村民代表、貧困戶人員情況

（二）駐村工作隊：最想精準識別的群體

1.信息采集和核實難。駐村工作隊在入戶調查過程中，主要通過與農戶訪談以及現(xiàn)場查看來了解農戶生活狀況，很多時候還需要農戶協(xié)助提供相關信息或是佐證材料，核查中遇到了很多問題。一是收入數(shù)據難以精確。有的農戶在工廠務工，其工資收入根據工作時長變化，如果加班時間足夠長，其加班工資能達到保底工資的2～3倍；有的農戶靠做雜工為生，工作時有時無，收入極不穩(wěn)定；在務農收入方面，農產品價格隨著市場行情變化，存在波動，收入具有隨機性和不確定性。二是證明材料收集難。在核查過程中，很多農戶不能提供證明材料，有的農戶的家庭成員外出務工或求學，長期見不到本人，個人資料也難以在短時間內收集齊全；患有大病的農戶有的之前為了領取城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險報銷，當時提交了所有材料原件，未留有備份，而有的則在家庭成員因病過世后，依照當?shù)氐娘L俗，將疾病證明與消費憑據與遺體一起火化，無法提供相關證明材料。

除了農戶信息采集難以外，在核查過程中，農戶有意或無意隱瞞信息也為精準識別帶來不少阻力。有的農戶不了解外出家庭成員的具體情況，無法提供真實信息。個別患有智力、精神疾病或聾啞的農戶，因存在溝通障礙，無法獲取其個人真實情況。

2.缺乏有效的判斷標準。一是判斷標準與脫離實際。駐村工作隊在判斷農戶家庭的貧困程度時，要根據上級扶貧部門的標準來執(zhí)行識別工作。判斷農戶是否貧困首先要看農戶的家庭收入。根據廣東省的貧困標準，農戶年人均可支配收入低于4 000元可以視為貧困，而根據S鎮(zhèn)當?shù)氐奈飪r，在鎮(zhèn)上吃一份早餐需要6元，年收入4 200元的人員相較于年收入3 800元的人員，多出來的錢平均到每天還不夠吃早餐，如果說年收入4 200元的人員不算貧困人口，而年收入3 800元的人員算貧困人口，顯然不太合適。二是缺乏量化的判斷標準。扶貧部門認為，在識別貧困戶時，除了看收入外，還要綜合考慮“三保障”和家庭支出等實際情況進行評議，例如在查看農戶房屋情況時，要看農戶是否有房，如果有房，房屋是否為危房，但事實上，很多農戶的房子都是兄弟幾個共同出資合建的，有的農戶表面上住在一百多平方的房子里，實際上屬于農戶本人的僅僅只有一個房間，這種情況是算有房還是無房？此外，判斷農戶是否貧困要看其家庭支出，支出超過收入多少才算貧困？“七不進”中規(guī)定“有勞動能力但好吃懶做、打牌賭博導致貧困的農戶不能進”，好吃到什么程度，懶到什么程度才算“好吃懶做”？由于缺乏量化的判斷標準，駐村工作隊缺乏足夠依據去判斷農戶是否真正貧困。三是農戶開支大的原因多種多樣。由于每個農戶的思想觀念和消費習慣不同，使得他們對于物質生活條件的基本需要也不一樣，駐村工作隊很難從農戶表面的生活狀況來判斷其家庭是否真的貧困。以食品為例，農戶究竟吃多少食品、吃什么樣的食品、每天花多少錢來吃飯，在很大程度上取決于他們的飲食習慣以及對于食物品質的要求，如果農戶收入中的大部分都用于滿足食物需求，便沒有多少資金能用于其他方面來改善生活條件。

3.考慮后續(xù)工作開展。精準扶貧工作并不是僅將貧困戶精準識別出來就結束了，在后續(xù)的精準扶貧工作中，工作隊還需要結合每個貧困戶的家庭實際情況開展具體幫扶工作，在這個過程中，自然會需要村干部的協(xié)助，而且年度考核中，村里對駐村工作隊的工作表現(xiàn)的評分占很大比重。另外貧困戶的家庭情況也不是一成不變的，一些貧困戶的家庭會脫離貧困，一些臨界貧困家庭可能因為突發(fā)性事件變得真正貧困，駐村工作隊在之后的工作中可以根據實際情況來作出相應調整，考慮到這些因素，工作隊不愿意與村里的關系弄得太緊張，對于村里評議通過的貧困戶，只要其家庭的情況不是太離譜，村里又有比較合理的解釋，工作隊一般都不會深究。

（三）S鎮(zhèn)扶貧辦：精準識別中的夾心層

S鎮(zhèn)扶貧辦在精準扶貧工作中的主要職責：一是負責貧困村、貧困戶建檔立卡工作及貧困村、貧困戶脫貧工作；二是負責扶貧項目的申報、實施、審驗；三是負責扶貧資金的辦理、發(fā)放、監(jiān)管。由于其所處的工作位置，使得S鎮(zhèn)扶貧辦在精準識別過程中難以起到關鍵作用。

1.停留在數(shù)據層面的精準識別。與村委還有駐村工作隊不同，扶貧辦在精準識別工作中并不需要參與入戶核查環(huán)節(jié)，其具體工作主要有以下三項：一是看貧困村是否有按規(guī)定程序開展貧困戶的精準識別工作，即入戶核查、村民代表評議和公示；二是審核各貧困村上報的貧困戶信息，重點檢查貧困戶家庭年人均收入是否低于4 000元，是否為危房戶、家中勞動力、大病患者、殘疾人、在校生等各項情況，根據駐村工作隊和村里上報的數(shù)據來判斷農戶是否符合貧困標準；三是將審核通過的貧困戶數(shù)據統(tǒng)計匯總后，上報給上級部門，上級部門會對貧困戶的情況進行審計，審計不通過的貧困戶退回給扶貧辦作進一步核實，最終根據上報的貧困戶情況獲得相應的扶貧資金和脫貧任務。由于其本身并不直接參與入戶，對農戶的具體家庭情況的了解程度往往不如駐村工作隊。

2.迫于維穩(wěn)的壓力。國家出臺精準扶貧的相關政策是希望真正改善居民生活、促進貧困人口減少、實現(xiàn)全民共享的小康社會，然而，由于精準扶貧時期，政府給貧困家庭的幫扶力度之大前所未有，巨大的利益使得農戶的心態(tài)也隨之改變，往往會盡可能為自己爭取精準扶貧的“資源輸入”，而在維穩(wěn)的壓力下，擔心農戶上訪或者鬧事，S鎮(zhèn)扶貧辦很多時候即便知道該農戶并非真正貧困，也只能“睜一只眼閉一只眼”。

3.以通過考核為工作導向。對S鎮(zhèn)扶貧辦來說，精準扶貧是一項系統(tǒng)工作，精準識別只是扶貧工作的起步，接下來還需要考慮扶貧資金的安排和使用，要確保扶貧資金使用精準，讓扶貧工作看到成效，如果最終有貧困戶脫不了貧，將影響S鎮(zhèn)的整個考核結果。因此，扶貧辦對于臨界貧困家庭納入貧困戶倒不是特別排斥，因為臨界貧困家庭很容易脫貧，有助于完成工作任務，反而是一些真正貧困人口的脫貧任務讓扶貧辦感到棘手。

五、精準識別存在問題解決路徑建議

（一）構建科學完善的精準識別體系

識別方法是影響識別質量的重要因素，目前精準識別的方法大多是通過入戶核查時對貧困戶進行觀察和詢問，該方法所獲得的信息過于模糊和碎片化，其信息的真實性在一定程度上也有待考量，不利于識別真正的貧困人口。因此有必要構建一個科學完善的精準識別體系，其具體要求如下：

一是要符合當?shù)貙嶋H情況。當?shù)胤鲐毑块T可以會同各相關部門，與高校或研究機構等進行合作，以省一級的貧困標準為參考，在充分調研的基礎上，確定符合當?shù)貙嶋H情況的貧困標準。例如在設定貧困線標準時，不但要考慮溫飽需求，還需要考慮到教育、醫(yī)療、住房、交通等其他公共服務需求，同時還應結合當?shù)氐膶嶋H物價進行動態(tài)調整。二是要精細化識別指標體系。如果貧困戶的識別指標體系過于粗放，在識別過程中就需要進行主觀選擇和判斷，這就容易導致識別結果的不精準。因此在構建識別指標體系時，應盡量做到精細化。例如明確未辦理精神殘疾證的人口是否應該認定為殘疾人。在一些家庭無法提供大病醫(yī)療費用單據時，參考最低工資標準，設定一個相關疾病的最低醫(yī)療費用標準作為支出依據等，將模糊的判斷標準明晰化，將難以取證的數(shù)據設定一個參考值作為評判依據。三是要注重時效性。精準識別工作并非一勞永逸，貧困戶的信息并不是一成不變的，任何時刻都有可能發(fā)生變化，這就要求精準識別一定要具備動態(tài)化管理功能。一方面，扶貧辦、駐村工作隊和村委應該實時了解農戶的實際狀況，進行動態(tài)監(jiān)測掌握；另一方面，農戶也有義務配合扶貧辦、駐村工作隊和村委做好精準識別工作，及時上報更新最新信息。

（二）健全精準識別工作相關機制

“機制”一詞在社會學中的內涵可以表述為“在正視事物各個部分的存在的前提下，協(xié)調各個部分之間關系以更好地發(fā)揮作用的具體運行方式。”貧困戶的識別是一項復雜而系統(tǒng)的工作，通過建立健全相應工作機制，有利于更好地對貧困人口進行精準識別。

一是要完善入戶核查機制。入戶核查是精準識別的關鍵環(huán)節(jié)，要深入調查，真正摸清楚農戶家庭狀況才能在識別上做到精準。因此在入戶核查時，要盡量做到細致全面，不能將入戶核查作為一次性工作，不但要了解農戶的家庭發(fā)展歷史，了解農戶生產和生活的現(xiàn)階段狀況，更要實時跟進農戶家庭的最新情況，有利于在之后有針對性地對農戶進行幫扶。此外，不僅要進農戶家了解情況，還應該走訪農戶周邊的鄰居，問問他們對于將農戶列入貧困戶的看法，畢竟農戶是否真正貧困，是否應該被幫扶，與農戶生活在同一區(qū)域的居民更為清楚，他們的意見對于精準識別非常有幫助。二是要健全精準識別工作反饋機制。建立精準識別工作反饋機制是確保落實精準識別工作的有效途徑。村委、駐村工作隊、扶貧辦和農戶之間不是簡單的上下級關系，不存在命令與服從，有的只是相對平等的互動關系。建立精準識別工作的反饋機制，通過把村委、駐村工作隊、扶貧辦和農戶組成一個反饋環(huán)路，使識別工作從開始自頂部到底部貫通，提高農戶參與的積極性，增強其對精準識別工作的認同感，有助于精準識別工作的全面推動。三是要建立精準識別工作容錯機制?！叭朔鞘ベt，孰能無過”，在精準識別工作中，個別工作人員由于本身缺乏工作經驗，尤其是缺乏農村工作經驗，只能邊干邊摸索，而一旦他們在實踐過程中出現(xiàn)了失誤，不小心犯了錯，就會引起一些人的質疑，甚至有可能被一些別有用心的人大做文章，引發(fā)矛盾。如果沒有相應的機制保護，工作人員的積極性就會受到打壓。因此，必須在精準識別工作中建立起有效的容錯機制，堅持依法依規(guī)、實事求是和寬嚴相濟原則，區(qū)別對待工作失誤和違紀行為，以此來保護工作人員的積極性。

（三）加強基層扶貧工作隊伍建設

要做好精準識別工作，需要一支優(yōu)秀的扶貧工作隊伍。目前基層扶貧工作隊伍面臨人手嚴重不足以及專業(yè)性人才缺乏等問題，應從以下方面改進。

一是要制定科學系統(tǒng)的人才培養(yǎng)規(guī)劃。精準扶貧工作是一項長久工作，當?shù)卣畱獙⒎鲐毴瞬排囵B(yǎng)作為鎮(zhèn)、村人才工作的重要內容，把人才培養(yǎng)納入到鎮(zhèn)、村人才工作的總體規(guī)劃之中，使之成為鎮(zhèn)、村發(fā)展規(guī)劃的一部分。要在因地制宜的基礎上，進行合理的統(tǒng)籌協(xié)調和安排，可以在市或鎮(zhèn)的層面設立專門的人才培養(yǎng)和管理小組或辦公室，負責精準扶貧工作實用人才的開發(fā)和培養(yǎng)，保障人才培養(yǎng)工作的落實。[5]（PP92～94）二是要加強扶貧工作隊的崗位培訓。精準識別要求工作人員，一方面要有較強的業(yè)務能力，不但要熟悉精準識別工作程序和操作要求，還要具備過硬的基層工作經驗以及地方性知識，能夠適應精準識別工作的實際需要；另一方面要具備相應職業(yè)道德、法律意識以及綜合素養(yǎng)，能在精準識別工作中秉承公平、公正的原則，做到不徇私、不偏袒。任何一項條件不能滿足，在很大程度上都會影響精準識別工作的順利開展。[6]三是要建立扶貧人才流失預警制約機制。扶貧人才的培養(yǎng)本來就投入大、見效慢，扶貧人才的流失加劇了扶貧人才管理的復雜性，因此必須采取措施留住扶貧人才。扶貧人才大量流失不僅對扶貧工作不利，更對扶貧人才的傳、幫、帶作用發(fā)揮造成直接影響。要在扶貧工作中發(fā)現(xiàn)并及時對關鍵扶貧人才的流失進行預警和約束，做到利用扶貧制度吸引扶貧人才、營造扶貧環(huán)境改變扶貧人才心理、善用扶貧成果激勵扶貧人才。

（四）強化精準識別宣傳教育力度

扶貧必須“先扶志氣再立志向，先強信心再鼓干勁，先富思想再富生活”。由于思想保守觀念落后，一些農戶只想著憑借“貧困戶”這頂帽子來接受國家扶貧政策援助，在一定程度存在著依賴思想，正是由于思想貧困和精神貧困，導致其干事創(chuàng)業(yè)動力不足，一門心思等著政府救濟。因此，在精準識別宣傳教育工作中，需要做到以下幾點。

一是要加強思想道德宣傳。加強精神層面建設，樹立精準扶貧“榮辱觀”，對因好逸惡勞、好吃懶做、不守誠信以及沾染不良嗜好等原因致貧的農戶進行道德意識培育，幫助他們樹立理想道德信念，培養(yǎng)道德品質，從而減少道德風險對貧困人口識別效果的潛在沖擊。二是要擴大信息宣傳渠道。很多農戶由于缺少精準識別政策信息了解渠道，無法參與精準識別。為此，應加大精準識別工作宣傳力度，可以通過橫幅、海報、傳單、微信等各種方式進行宣傳，將精準識別的政策宣傳到每一位農戶，一方面讓廣大人民群眾享有充分的知情權，避免真正貧困人口在精準識別工作中被遺漏；另一方面則為了最大程度地調動人民群眾廣泛參與精準識別工作。三是加強精準識別工作內容的宣傳。著力做好相關政策宣傳解釋工作，讓廣大群眾充分了解貧困戶的識別判斷標準和識別流程，讓精準識別的運行過程更加公開透明，減少一些不必要的猜疑，同時也可以發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，讓精準識別更加精準真實。

六、結論與討論

通過對S鎮(zhèn)的精準識別工作進行調研分析，發(fā)現(xiàn)造成精準識別難以精準的原因主要來自于村委和村民代表出于村莊發(fā)展考慮以及為了平衡村里各方利益，不注重精準識別；駐村工作隊由于貧困人口的識別本身存在技術性困境，難以做到精準識別，而且考慮到后續(xù)扶貧工作開展，不得不進行妥協(xié)；而S鎮(zhèn)扶貧辦由于本身不直接參與入戶核查，缺乏精準識別依據，另外出于維穩(wěn)和完成考核任務的原因，即便知道識別中存在不精準的現(xiàn)象，也往往只能“睜一只眼閉一只眼”。針對以上精準識別工作存在的主要問題及原因，提出農村扶貧工作要做到精準識別必須要構建科學完善的精準識別體系，建立健全精準識別工作相關機制，加強基層扶貧工作隊伍建設，強化精準識別宣傳教育。

精準扶貧工作并不是識別出貧困戶就結束了，在識別出貧困戶之后，還需充分結合貧困戶的自身條件以及家庭情況，進行精準幫扶。實施“一戶一法、一戶多法”“靶向療法”，逐戶制定針對性的幫扶措施規(guī)劃和年度計劃，提高扶貧成效，實現(xiàn)精準扶貧的突破。對有勞動能力的貧困人口，通過實施產業(yè)扶貧、加大培訓和轉移就業(yè)力度等，促進貧困人口加快增收；對因災、因病、因學、因殘等致貧的人口以及喪失勞動能力的貧困人口，重點通過完善基本公共服務及社會保障制度促進穩(wěn)定脫貧。

目前，精準扶貧工作處于政策銜接、機制轉軌階段，運行機制還不夠成熟，各項環(huán)節(jié)都是邊干邊完善。我國是世界最大的發(fā)展中國家，在今后相當長的一段時期內，調整農村產業(yè)結構、轉變生產方式，改善貧困人口狀況，增加貧困人群的造血功能，特別是防止脫貧之后的返貧，是一項長期而復雜艱巨的任務。絕對貧困可以消除，相對貧困永遠存在，從這個意義上來說扶貧工作永遠不會結束，各級黨委政府必須做好打持久戰(zhàn)的思想準備和戰(zhàn)略規(guī)劃，牢記扶貧工作的根本宗旨，通過體制機制等制度化創(chuàng)新建設加以固化，使扶貧工作成為政府的一項常態(tài)化工作。

[參考文獻]

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[3]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國農村扶貧開發(fā)的新進展[N].人民日報，2011-11-17.

[4]關于做好新時期精準扶貧精準脫貧三年攻堅駐村工作隊和第一書記選派管理工作的意見[EB/OL].http://www.gdfp.gov.cn/zcfg/sfpb/201609/t20160926_795645.htm，2016-09-26.

[5]盧文剛.公共部門人力資源管理與開發(fā)[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[6]盧文剛.如何加強和改進公務員培訓探討[J].經濟前沿，2005（07）.