塔里木河流域水權(quán)管理現(xiàn)狀及對(duì)策探析

(新疆塔里木河流域水政監(jiān)察分隊(duì)，新疆 庫爾勒 841000)

1 塔里木河流域“四源一干”水資源概況

塔里木河流域是包括九大水系在內(nèi)144條河流的總稱，來水主要是靠冰川融雪匯入河道，多年平均天然徑流量398.3億 m3。在西部邊陲氣候干旱，降雨稀少的惡劣環(huán)境下，形成了天然的綠洲，成為了阻擋沙漠和風(fēng)沙的侵襲、保護(hù)人類賴以生存的綠色天然屏障。流域內(nèi)的“四源一干”是指阿克蘇河、葉爾羌河、和田河、開都—孔雀河以及塔里木河干流。“四源流”多年平均天然徑流量分別為95.33億 m3、75.61億 m3、45.04億 m3和40.75億 m3。合計(jì)256.73億 m3，占流域年徑流總量的58.9%。塔里木河干流的來水量是由“四源流”匯入形成。另外，地下水資源與河川徑流不重復(fù)量約為18.15億 m3，分別為11.36億 m3、2.64億 m3、2.34億 m3和1.81億 m3。見表1。

表1 四源流水資源總量統(tǒng)計(jì)表 億 m3

2 流域水權(quán)管理現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)

塔里木河流域多為游蕩性河道，兩岸開挖及引水口較多，耗水量較大。多年來，由于取用水單位或個(gè)人為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想淡薄，流域內(nèi)邊節(jié)水、邊開荒擴(kuò)大耕地面積的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擠占生態(tài)環(huán)境用水發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象還十分普遍。在這種情況下，對(duì)水資源進(jìn)行合理配置和優(yōu)化顯得尤為重要。從2001年開始，塔里木河流域開始探索、嘗試著對(duì)水量進(jìn)行分配，實(shí)行水量統(tǒng)一調(diào)度，并付諸于實(shí)踐。認(rèn)真貫徹執(zhí)行《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案等方案》，通過在不同保證率來水的情況下，分配“四源一干”來水與泄水控制斷面區(qū)間耗水量和各用水單位的區(qū)間耗用水量，以此來確定關(guān)鍵控制斷面下泄水量。每年，各地(州)、師與塔里木河水利委員會(huì)簽訂用水協(xié)議，將限額用水指標(biāo)納入考核目標(biāo)，通過水量統(tǒng)一調(diào)度的實(shí)施，來實(shí)現(xiàn)各區(qū)域及生態(tài)耗用水量的合理分配，從而在流域內(nèi)實(shí)現(xiàn)用水總量控制。流域不同保證率年份的水量分配方案表2所示。

為了對(duì)水資源進(jìn)行科學(xué)調(diào)度、合理配置，塔里木河流域按照批準(zhǔn)的水量分配方案，編制了年度水量調(diào)度方案、汛期水量調(diào)度預(yù)案，結(jié)合每年來水多少，按照多退少補(bǔ)、滾動(dòng)修正的原則，按旬、月對(duì)水量實(shí)時(shí)科學(xué)調(diào)度、合理分配，在汛期6-9月，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)河道來水的有效控制，時(shí)時(shí)調(diào)整計(jì)劃，下達(dá)調(diào)度指令。對(duì)各地(州)、師的耗用水進(jìn)行逐旬結(jié)算，上旬超出的用水量在下月進(jìn)行扣除，未超的結(jié)余在下月補(bǔ)足。同時(shí)，還建立了水調(diào)例會(huì)制度，對(duì)流域水調(diào)工作及時(shí)研究、部署；成立了各級(jí)水調(diào)組織機(jī)構(gòu)，對(duì)灌區(qū)用水情況進(jìn)行監(jiān)督，采取駐點(diǎn)督查、巡回督查、突擊檢查等方式，強(qiáng)化水量調(diào)度指令落到實(shí)處，以確保限額用水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但流域內(nèi)主要依靠傳統(tǒng)的行政、水量調(diào)度作為管理手段，手段較為單一，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等管理措施相對(duì)還比較滯后，“四源一干”不按規(guī)劃擴(kuò)大灌溉面積增加用水，超限額用水還沒有得到完全遏制，水資源承載力不足、為了自身利益搶占、擠占生態(tài)水等現(xiàn)象依然存在，現(xiàn)有的水資源量越來越不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。經(jīng)統(tǒng)計(jì)整理相關(guān)資料,具體結(jié)果如表3所示。

3 流域水權(quán)管理存在的主要問題

3.1 水權(quán)概念的法律界定不明確

目前，人們對(duì)水權(quán)的理解和觀點(diǎn)還沒有統(tǒng)一。一種認(rèn)為是指水資源的使用權(quán)、收益權(quán)。另一種認(rèn)為是水資源所有權(quán)，究竟如何理解水權(quán)，如何通過水權(quán)理論來加強(qiáng)水資源的科學(xué)管理，現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)尚缺乏明確的界定，甚至在整部《水法》中沒有出現(xiàn)水權(quán)的概念。水資源屬于國家所有，但對(duì)于水資源的其他權(quán)能和完整的水權(quán)概念缺乏目前沒有明確的界定，影響了水資源權(quán)屬管理工作的開展。

3.2 水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善

塔里木河流域作為自治區(qū)水行政主管部門派出機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段，是通過行政手段進(jìn)行調(diào)控，對(duì)水資源進(jìn)行合理、優(yōu)化配置。流域內(nèi)初始水權(quán)界定不明晰，水權(quán)轉(zhuǎn)換指標(biāo)流轉(zhuǎn)工作尚未開展，跨地(州)、縣(市)及兵團(tuán)區(qū)域等流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有建立，水量分配主要依靠行政手段，管理方法和措施還比較單一。造成未轉(zhuǎn)換或者原本屬于生態(tài)水的水權(quán)指標(biāo)被擠占、搶占，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

3.3 水資源補(bǔ)償機(jī)制尚未形成

塔里木河流域水資源擔(dān)負(fù)著農(nóng)業(yè)、工業(yè)及生態(tài)環(huán)境等任務(wù)，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓不僅僅涉及到轉(zhuǎn)讓方和受讓方，而且有可能影響到該部分水體其他原有功能的影響。目前，還沒有把塔里木河流域生態(tài)作為一個(gè)重要的用水戶公平發(fā)對(duì)待，長期以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)擠占生態(tài)系統(tǒng)用水的現(xiàn)象仍舊存在。從而損害第三方生態(tài)環(huán)境的利益。所以不僅要明確清晰的界定各方初始水權(quán)，還要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。建立水資源有償使用和水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，以及水資源補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)水資源開發(fā)利用和水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的受損方給予補(bǔ)償。

表2 不同保證率年份水量分配方案 億m3

表3 2001-2010年塔里木河流域“四源流一干”超限額用水量統(tǒng)計(jì)表 億m3

3.4 水價(jià)形成機(jī)制不健全

水價(jià)不合理，水價(jià)形成機(jī)制不健全，也是影響水權(quán)制度改革的一個(gè)重要因素?，F(xiàn)階段，塔里木河流域水價(jià)僅中只有工程水價(jià)，沒有考慮到資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國家所規(guī)定的成本水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，得不到水價(jià)應(yīng)有的合理補(bǔ)償，與當(dāng)前水資源的稀缺程度極不適應(yīng)。造成資金投入不足、水利工程設(shè)施薄弱、工程老化等問題，制約著流域生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.5 地下水資源還沒實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和配置

塔里木河流域內(nèi)地下水按照歸屬地原則，是由各地、州、師自行管理，由于地下水沒有開發(fā)利用水指標(biāo)限制，未納入用水總量控制。加之，目前只能對(duì)河道管理范圍以外1公里以內(nèi)河道進(jìn)行監(jiān)管，使得流域內(nèi)地下水資源開發(fā)利用嚴(yán)重不平衡，出現(xiàn)地下水超采地表水被掠奪式強(qiáng)迫補(bǔ)及地下水的現(xiàn)狀，造成了地表水限額指標(biāo)用不完，地下水嚴(yán)重超采的矛盾，影響了水量分配和水資源管理。

4 流域水權(quán)管理對(duì)策及建議

4.1 建立水權(quán)管理機(jī)制

充分發(fā)揮塔里木河流域水利委員會(huì)的作用，以塔里木河流域水利委員會(huì)為主導(dǎo)，各地州、兵團(tuán)師共同參與研究，依據(jù)流域規(guī)劃、實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理確定的總量控制、定額管理指標(biāo)體系，結(jié)合每年塔里木河流域水量分配方案明晰水權(quán)，對(duì)水權(quán)進(jìn)行初始分配。分配時(shí)，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域、河道上下游等各方利益。在水權(quán)、水量交易轉(zhuǎn)讓時(shí)，雙方要以自愿為前提，民主協(xié)商，合理分配水資源，確保公平、公開、公正的交易水權(quán)。同時(shí)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓是權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)移，受讓方在取得權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。

4.2 建立責(zé)任考核制和配套制度

在流域內(nèi)對(duì)用水總量進(jìn)行控制，區(qū)域用水管理實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，建立行政首長責(zé)任追究制度，將流域水量分配方案和水權(quán)分配工作落實(shí)情況納入各級(jí)行政首長責(zé)任考核。同時(shí)，建立和完善《水權(quán)、水量和水市場建設(shè)實(shí)施方案》、《水權(quán)、水量交易管理辦法》、《水權(quán)、水量交易資金管理辦法》等相關(guān)配套政策和制度。

4.3 明確水權(quán)，引進(jìn)新約束機(jī)制

流域各地州的水權(quán)、水量需合法取得和保護(hù)。通過各控制節(jié)點(diǎn)，每個(gè)用水戶限引規(guī)定水量，其余下泄生態(tài)用水，這樣不僅有助于生態(tài)環(huán)境的改善和恢復(fù)，而且每個(gè)用水戶都受到用水的約束。分配初始水權(quán)后，各區(qū)域水權(quán)不宜新增。對(duì)超出規(guī)劃灌溉面積指標(biāo)的部分不予分配水量，流域內(nèi)水資源緊張的需水方可以通過引進(jìn)高新技術(shù)節(jié)水或從已有水權(quán)的用戶手中轉(zhuǎn)讓得到。這樣不僅可以激勵(lì)各用水戶節(jié)約用水、提高用水效率，還有利于生態(tài)水權(quán)的穩(wěn)定。

4.4 利用水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿，積極培育水市場

建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓審定及轉(zhuǎn)讓的程序及審批、公告、利益補(bǔ)償機(jī)制、水市場的監(jiān)管等制度和運(yùn)行規(guī)則。嘗試建立水權(quán)、水量交易平臺(tái)，充分發(fā)揮水權(quán)，水量流轉(zhuǎn)交易市場功能，實(shí)行一站式服務(wù)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用水單位和個(gè)人將所節(jié)出的水權(quán)、水量以市場交易的方式向新增的第二、三產(chǎn)業(yè)用水交易。同時(shí)，政府可以和有資本的公司合作成立供水公司，嘗試著在建設(shè)水權(quán)轉(zhuǎn)換過程發(fā)揮市場主體和社會(huì)資本，提高政府的投融資能力和管理能力。

4.5 實(shí)施水票制(現(xiàn)水現(xiàn)價(jià)制)

水票制是通過用水戶按照配水定額和新的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)先提前購買水票，憑水票供水。其目的是提高用水戶的水商品意識(shí)和限額用水、計(jì)劃用水、節(jié)約用水意識(shí)，在現(xiàn)有水資源基礎(chǔ)上謀求發(fā)展，保障水資源配置方案的落實(shí)。塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理起步較晚，需大膽探索，開拓創(chuàng)新?？上仍谒锬竞痈闪鲊L試推行水票制，塔里木河干流可先從土地經(jīng)營大戶及大的用水單位試行，然后逐步推廣實(shí)施，最后在全流域?qū)嵭兴敝啤?/p>

4.6 科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化地下水管理

把握好水資源開發(fā)利用的總體布局，進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，研究地表水和地下水聯(lián)合配置方案，制定地下水超采區(qū)控制指標(biāo)和治理任務(wù)，從控制地表水過渡到對(duì)水資源的總量控制。同時(shí)，按照“優(yōu)先利用地表水，嚴(yán)格限制開采地下水”的原則，劃定地下水限采和禁采區(qū)域，嚴(yán)格限制禁采區(qū)的地下新增取用水，逐步消減在超采區(qū)已有的取水井?dāng)?shù)量和規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理和合理配置。

5 結(jié)語

目前，塔里木河流域水權(quán)水市場建設(shè)還處于探索階段，存在初始水權(quán)界定不明晰、法律制度不健全、水資源監(jiān)控能力不足等困難和問題。建設(shè)水權(quán)水市場，雖然必要和緊迫，但也要結(jié)合實(shí)際，考慮流域內(nèi)實(shí)施的可行性和復(fù)雜性。因此，必須正確把握和處理好政府作用與市場機(jī)制的關(guān)系、效率與保障公平的關(guān)系，做好頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系。在實(shí)踐中大膽探索和試點(diǎn)，通過水權(quán)交易推動(dòng)水資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格和市場競爭，合理配置水資源，改變現(xiàn)有的擠占生態(tài)用水狀況，實(shí)現(xiàn)水資源效益最大化和效率最優(yōu)化。