檔案違法投訴舉報(bào)處理的一般方法研究
——以謝某訴杭州市檔案局行政管理一案為例

胡文苑/浙江省檔案局 毛賢廣 趙福榮/杭州市檔案局

編者按：近日，杭州市民謝某訴杭州市檔案局其他行政管理行為一案二審審理終結(jié)，杭州市中級(jí)人民法院作出終審裁定，駁回謝某上訴，維持杭州市下城區(qū)人民法院作出的“駁回謝某起訴”一審裁定。行政訴訟的發(fā)生，表明經(jīng)過(guò)檔案部門多年的普法宣傳，公民逐漸形成了以法律途徑處理檔案事務(wù)的意識(shí)，不管訴求是否合法合理，均體現(xiàn)了檔案法律法規(guī)在社會(huì)層面的影響力和重要性，標(biāo)志著司法裁判介入檔案管理事務(wù)將成為檔案事業(yè)發(fā)展新常態(tài)。因此，檔案部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，增強(qiáng)依法應(yīng)訴觀念，積極落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，加強(qiáng)與法院的聯(lián)系協(xié)調(diào)，及時(shí)研究解決行政應(yīng)訴工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，做好矛盾糾紛化解工作，優(yōu)化行政訴訟環(huán)境，促進(jìn)行政與司法良性互動(dòng)。特別要掌握檔案違法投訴舉報(bào)處理的一般方法，切實(shí)提升工作成效。本文通過(guò)對(duì)該案進(jìn)行分析，探討檔案行政機(jī)關(guān)處理檔案涂改、偽造、抽換案由時(shí)的實(shí)體判斷標(biāo)準(zhǔn)、投訴舉報(bào)適用信訪程序還是執(zhí)法程序、信訪程序與行政執(zhí)法的區(qū)別等實(shí)務(wù)問(wèn)題。

在檔案行政管理過(guò)程中，有一類投訴經(jīng)常發(fā)生，即當(dāng)事人以檔案存在涂改、偽造、抽換等違法行為為由，向檔案行政機(jī)關(guān)舉報(bào)要求查處，若處理結(jié)果達(dá)不到其目的，遂以行政不作為或未依法履職為由，向法院提起行政訴訟。根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)的檢索，可以得知該類投訴主要集中在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬檔案、征地拆遷檔案、人事檔案等領(lǐng)域，如袁某訴重慶市江津區(qū)檔案局確認(rèn)違法一案、孫某訴南通市港閘區(qū)檔案局不履行檔案行政處罰法定職責(zé)一案等。近期杭州市中級(jí)人民法院對(duì)謝某訴杭州市檔案局行政管理一案作出終審裁定，駁回上訴，維持原裁定（駁回起訴）。本文通過(guò)對(duì)該案進(jìn)行分析，探討檔案行政機(jī)關(guān)處理檔案涂改、偽造、抽換案由時(shí)的實(shí)體判斷標(biāo)準(zhǔn)、投訴舉報(bào)適用信訪程序還是執(zhí)法程序、信訪程序與行政執(zhí)法的區(qū)別等實(shí)務(wù)問(wèn)題。

案情梗概

謝某因杭州市下城區(qū)工商局對(duì)其作出的“暫緩公務(wù)員過(guò)渡”等處理行為存有異議，自2001年起通過(guò)多種途徑、渠道向多部門投訴、信訪。2008年4月向杭州市檔案局反映下城區(qū)工商局涂改其人事檔案、2010年5月向浙江省檔案局反映下城區(qū)工商局涂改其人事檔案、2014年12月向杭州市檔案局反映下城區(qū)工商局事后添加其人事處分材料、2016年10月向杭州市檔案局反映下城區(qū)工商局捏造其人事檔案、2016年12月向杭州市檔案局紀(jì)檢部門反映下城區(qū)工商局捏造其人事檔案。前述投訴、反映，相關(guān)職能部門均已盡調(diào)查職責(zé)并向謝某作出過(guò)答復(fù)，明確謝某所反映的人事檔案被涂改、捏造、添加等情形均不存在。

2017年6月1日，謝某再次向杭州市檔案局反映下城區(qū)工商局（現(xiàn)為杭州市下城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局）存在捏造其人事檔案等行為，要求杭州市檔案局依法進(jìn)行查處。杭州市檔案局接到投訴后及時(shí)展開工作，于2017年6月5日派執(zhí)法人員前往下城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局進(jìn)行調(diào)查，詢問(wèn)了相關(guān)人員，查閱了謝某個(gè)人檔案，調(diào)取了謝某1999及2000年度的考核登記表、謝某寫給局領(lǐng)導(dǎo)的情況說(shuō)明、杭工商下人〔2001〕12號(hào)關(guān)于謝某降職處理的決定、杭工商下人〔2001〕123號(hào)關(guān)于謝某申訴的處理決定書。2017年6月7日，杭州市檔案局作出《關(guān)于謝某投訴市工商局下城分局捏造檔案行為的復(fù)函》，認(rèn)為謝某所訴稱的市工商局下城分局捏造其人事檔案的事實(shí)不成立。謝某不服，提起行政訴訟。

另查明，謝某就其降職處理、1999及2000年度考核意見(jiàn)等人事處理決定，先后多次向杭州市市長(zhǎng)12345公開電話、杭州市人事局（現(xiàn)杭州市人力資源和社會(huì)保障局）、浙江省人事廳（現(xiàn)浙江省人力資源和社會(huì)保障廳）、浙江省檔案局、杭州市檔案局等有關(guān)部門投訴反映，各有關(guān)部門均進(jìn)行復(fù)查并已答復(fù)謝某。

檔案涂改、偽造、抽換審查要點(diǎn)

審查檔案是否涂改、偽造、抽換，關(guān)鍵點(diǎn)在于對(duì)文書筆跡、墨色、印章、印文、制作方式、制作工具、形成時(shí)間、頁(yè)面編碼、文義連貫性、紙張材質(zhì)及新舊程度等要素進(jìn)行比對(duì)、分析、鑒別，從而確認(rèn)內(nèi)容是否被涂改、添寫或偽造。對(duì)于干部任免表、年度考核表這樣具有重要意義且加蓋印記的材料，判斷其真?zhèn)螘r(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注印章的鑒別，可以提取同批次形成的檔案材料予以比對(duì)，重點(diǎn)核對(duì)印章規(guī)制、印文內(nèi)容、印文缺省處或防偽標(biāo)記、印泥自然變色及發(fā)散程度等，另一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)就是檔案記載內(nèi)容是否邏輯自洽。若案情重大或存在疑難的地方，可通過(guò)司法鑒定解決。

對(duì)檔案涂改、偽造、抽換等案由案件的調(diào)查，重點(diǎn)根據(jù)當(dāng)事人指稱情節(jié)，有針對(duì)性地予以核實(shí)，對(duì)檔案材料中當(dāng)事人已簽字確認(rèn)的內(nèi)容、構(gòu)成自認(rèn)的，不論對(duì)其有利與否，根據(jù)“禁止反言”原則應(yīng)予以確認(rèn)。

檔案反映的是歷史原貌、體現(xiàn)的是社會(huì)關(guān)系。在具體案件中，審查檔案是否真實(shí)可靠，需要審查記錄的信息是否與基本事實(shí)一致，單份記錄與連續(xù)記錄是否邏輯連貫、互不矛盾、相互印證；還要看外在形式表現(xiàn)，如印鑒、載體、頁(yè)碼等；再次審查檔案記錄與基礎(chǔ)事實(shí)邏輯自洽、相互印證。在該案中訟爭(zhēng)檔案記錄與上級(jí)部門人事處理認(rèn)定結(jié)果相吻合，這是檔案行政機(jī)關(guān)認(rèn)定檔案真實(shí)可靠、不存在謝某指稱的偽造等情節(jié)的第一個(gè)理由。

任何違法行為需要付出違法成本，所以當(dāng)事人涂改、偽造檔案一般應(yīng)有違法動(dòng)機(jī)，要有法律上的利害關(guān)系，特別是存在主觀惡意的違法行為。這是審查檔案是否存在偽造、涂改、銷毀等違法行為，需要著重考慮的第二個(gè)方面。具體到本案，謝某所在單位有充分的理由且有充分的權(quán)限，對(duì)謝某進(jìn)行正常的人事考核，沒(méi)有必要通過(guò)篡改、偽造、銷毀等非法手段，改變正常人事考核形成的結(jié)果；且按照人事管理規(guī)定，年度考核結(jié)果須與本人見(jiàn)面，從證據(jù)來(lái)看，歷次考核結(jié)果謝某均已知悉，如單位要擅自篡改檔案、銷毀記錄從而達(dá)到改變考核結(jié)果的目的，既無(wú)必要、也無(wú)可能。謝某指稱的內(nèi)容，無(wú)基礎(chǔ)事實(shí)支撐；原告單位檔案記錄，客觀準(zhǔn)確、相互印證，按照行政證據(jù)規(guī)則，足以采信。

對(duì)于檔案違法投訴，檔案行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)法定職權(quán)、依照法定程序，對(duì)當(dāng)事人訴求進(jìn)行充分調(diào)查，并將處理結(jié)果在法定期限內(nèi)予以告知，在實(shí)體上、程序上充分保障當(dāng)事人權(quán)利。對(duì)無(wú)新事實(shí)和理由的重復(fù)投訴，可根據(jù)新行政訴訟法解釋及本案裁定指引，不予受理。

信訪程序、執(zhí)法程序的選擇

對(duì)于投訴人事檔案造假、丟失等，檔案行政機(jī)關(guān)常遇的情景為：當(dāng)事人先以檔案造假、丟失為由，通過(guò)投訴、舉報(bào)、信訪方式，要求檔案部門予以查處。一旦訴求無(wú)法滿足時(shí)，往往提請(qǐng)行政訴訟，以行政不作為或者未依法履職為由起訴檔案部門。如何區(qū)分信訪程序與執(zhí)法程序邊界，特別是檔案投訴大多涉及歷史性問(wèn)題，往往當(dāng)事人均是以其他理由、在其他部門用各種途徑舉報(bào)、投訴、信訪無(wú)果后，轉(zhuǎn)而以檔案違法為由繼續(xù)投訴。把握信訪程序、執(zhí)法程序等救濟(jì)渠道不同，再依照正確的受理程序受理，既不錯(cuò)將應(yīng)該信訪的案件當(dāng)作執(zhí)法案件辦理，又避免錯(cuò)將執(zhí)法案件按信訪件辦理，尤其是后者在當(dāng)前對(duì)于檔案部門而言顯得尤為重要。

（一）“法定途徑優(yōu)先”

《信訪條例》第十四條第二款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。”信訪部門也指出要在信訪工作中落實(shí)“法定途徑優(yōu)先”的原則，要求明確信訪與訴訟、仲裁、行政復(fù)議、行政執(zhí)法的邊界，只有無(wú)法通過(guò)法定途徑進(jìn)行訴訟、仲裁、行政復(fù)議、行政執(zhí)法等的信訪事項(xiàng)，才可以按照《信訪條例》規(guī)定啟動(dòng)辦理、復(fù)查、復(fù)核程序，防止用信訪終結(jié)替代司法終結(jié)、行政執(zhí)法程序。因此，在處理信訪與行政執(zhí)法的交叉和銜接問(wèn)題上，首先要樹立“法定途徑優(yōu)先”的理念，劃清行政執(zhí)法和信訪的邊界。對(duì)于能夠通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議、行政執(zhí)法等法定途徑解決的事項(xiàng)，信訪途徑是排斥的；基于同樣理由，對(duì)于信訪工作機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的行為、不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)的行為，或者行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，行政復(fù)議和訴訟途徑亦是排斥的，有關(guān)規(guī)定詳見(jiàn)最高院《行政訴訟法司法解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）“第一條（九）行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為”。

（二）履行法定職責(zé)請(qǐng)求應(yīng)適用行政執(zhí)法程序

應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政許可、行政確認(rèn)、行政裁決、行政給付、行政調(diào)解、行政救助、行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政處罰、信息公開等行政程序處理的，當(dāng)事人以信訪方式提出的，檔案行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或在規(guī)定期限內(nèi)將該信訪事項(xiàng)導(dǎo)入內(nèi)部行政程序，書面分流給本行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理的業(yè)務(wù)部門，依照相應(yīng)行政程序和時(shí)限進(jìn)行處理。同時(shí)向信訪人出具《信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送告知書》，告知其通過(guò)相應(yīng)的法定途徑由相關(guān)部門依法處理。有權(quán)處理的業(yè)務(wù)部門應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的規(guī)定及程序做出行政處理，并反饋信訪人。辦結(jié)后將辦理情況和結(jié)果書面反饋同級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)。

具體投訴舉報(bào)案件處理過(guò)程中，各級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)照本機(jī)關(guān)權(quán)力清單，將屬于行政處罰、政務(wù)處分類的要求履行法定職責(zé)的投訴舉報(bào)事項(xiàng)納入到行政執(zhí)法范疇，并啟動(dòng)行政執(zhí)法程序（程序啟動(dòng)、調(diào)查、證據(jù)、決定），切不可將檔案違法舉報(bào)輕易歸并到信訪程序予以處置，但涉眾、歷史違法行為投訴除外，目前主流觀點(diǎn)或者實(shí)務(wù)操作做法是，涉眾或歷史遺留問(wèn)題可以納入到信訪渠道處理。

（三）內(nèi)部監(jiān)督或?qū)蛹?jí)監(jiān)督請(qǐng)求應(yīng)適用信訪程序

此類案件的處理，核心在于甄別投訴舉報(bào)的性質(zhì)是屬于履行法定職責(zé)的請(qǐng)求，還是要求行政機(jī)關(guān)開展內(nèi)部監(jiān)督或者層級(jí)監(jiān)督的請(qǐng)求，前者一般適用行政執(zhí)法程序，后者應(yīng)適用信訪程序。后者具體可分兩種情況進(jìn)行處理。

1.申請(qǐng)人不滿具體行政行為，向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴舉報(bào)。這類情況屬于《信訪條例》第二條第一款規(guī)定的“提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”行為，本質(zhì)上屬于信訪行為。上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及具體行政行為的投訴舉報(bào)進(jìn)行處理，屬于履行行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)或者層級(jí)監(jiān)督職責(zé)行為，不屬于履行對(duì)外行政管理職責(zé)，因其未外部化，根據(jù)最高院《行政訴訟法司法解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）“第一條（五）行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”，一般不屬于行政訴訟受理范圍。

2.申請(qǐng)人不滿具體行政行為，向作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴舉報(bào)。這類情況一般屬于要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，屬于信訪行為。但涉及履行法定職責(zé)尤其是針對(duì)不作為的投訴舉報(bào)，可能構(gòu)成要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的請(qǐng)求。此類情況宜作區(qū)分處理，其中如果屬于多次、重復(fù)提出履行法定職責(zé)請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出過(guò)處理或者已經(jīng)經(jīng)過(guò)復(fù)議、訴訟程序的，則該投訴舉報(bào)本質(zhì)應(yīng)屬于信訪行為，不應(yīng)啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，應(yīng)依照信訪相關(guān)程序辦理。但行政機(jī)關(guān)未作處理的，對(duì)行政不作為的舉報(bào)，舉報(bào)涉及內(nèi)容如不屬于歷史遺留問(wèn)題或涉眾的，則應(yīng)啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，審查是否存在違法行為的初步證據(jù)，從而決定是否予以立案查處。