淺析預算法的改革

鄒梅

【摘 要】隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的逐步建立，1995年實施的預算法已經(jīng)無法滿足形勢發(fā)展的要求，而預算法作為我國的“經(jīng)濟憲法”，其改革勢在必行。本文從地方債務的含義及形成原因，新預算法對地方債務的影響以及化解地方債務風險的建議這三個方面展開。

【關(guān)鍵詞】地方債務；新預算法；地方債務風險

一、引言

我國地方政府負有償還責任的債務最早發(fā)生在1979年。此后，各地開始陸續(xù)舉債。截至2010年底，全國地方政府性債務余額達10.7萬億元【1】。地方債務在建設地方基礎(chǔ)設施，改善地方的市容市貌，發(fā)展地方經(jīng)濟等方面做出了巨大的貢獻，但是由此帶來的地方債務風險也不容小覷，尤其是近幾年來，一些國家出現(xiàn)了債務危機，進一步加強了中央對地方債務的重視。

《新預算法》于2015年1月1日起開始實施，改革亮點眾多，像充實全口徑預決算體系，完善預決算審查監(jiān)督制度以及健全地方政府債務管理制度等等，但本文旨在介紹健全地方政府債務管理制度。

二、地方債務的含義及形成原因

地方債務，可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等，除了明確的負債外常表現(xiàn)為未支付的應付支出。隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口等。由此可見，地方債務的形成原因有：（1）分稅制后，地方政府財權(quán)和事權(quán)的不平衡，在有限的資金內(nèi)要辦更多的事情，地方政府迫不得已才要舉債。（2）有些官員可能為了追求政績，對政府的預算及效用最大化過分追求，導致政府隱性債務與日俱增。（3）缺乏有效健全的債務管理機制，積存了大量隱性債務，使政府償債壓力增大。

三、新預算法對地方債務的影響

1、新預算法要求政府預算透明化，有利于社會公眾對政府部門的管理和監(jiān)督【2】。新預算法中指出在不涉及國家秘密的情況下，政府部門要把已經(jīng)批準的預算、預算調(diào)整、預算執(zhí)行情況決算等，以報表的形式公布在政府網(wǎng)站上，以便社會公眾進行查閱。因而，預算透明度越高，政府部門披露的關(guān)于預算的信息更為詳細，社會公眾對于預算的監(jiān)督也就會更為仔細、透徹，政府部門也就會更加遵守財政紀律，在一定程度上避免了政府官員為了政績而加大債務的規(guī)模。

2、新預算法嚴格限制了舉債所得資金的用途【2】。新預算法明確規(guī)定：舉債所得資金不得用于經(jīng)常性支出。這么做在很大程度上避免了部分官員為追求政績而大規(guī)模舉債的情況出現(xiàn)，有利于政府經(jīng)濟向正確健康的方向發(fā)展，讓舉債所得資金發(fā)揮其最大的效用。

3、新預算法明確規(guī)定了舉債方式【2】。除法律另有規(guī)定外，地方政府不得用發(fā)行地方政府債務之外的方式籌措資金，也不可以為任何單位和個人的債務以任何形式提供擔保。這樣做就減少了官員為謀取私利而舉債和提供擔保的現(xiàn)象，從而有利于減少貪污腐敗的現(xiàn)象。

4、新預算法控制地方政府舉債規(guī)模。地方政府債務納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。這么做避免了地方政府大規(guī)模舉債最后導致地方政府“破產(chǎn)”的情況出現(xiàn)，有利于樹立良好的地方政府形象，提高地方政府的公信力。

四、化解地方債務風險的建議

1.完善地方債務信息披露制度。本文認為隱性債務之所以存在，主要是因為地方債務信息披露制度還不夠完善，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：1）沒有明確規(guī)定政府信息披露的內(nèi)容。披露的內(nèi)容應該包括政府預算表、政府項目舉債專項資金批準使用的預算、實際使用的預算以及預算實際差額說明等等。地方政府在披露債務信息時應做到完整真實，這樣做有利于社會公眾監(jiān)督政府部門的工作，在一定程度上減少了政府官員貪污腐敗的發(fā)生和政府官員為追求政績而大規(guī)模舉債。2）建立全國聯(lián)網(wǎng)的債務信息管理系統(tǒng)。建立債務信息管理系統(tǒng)需要由縣級及以上地方政府對每筆債務的款項和資金的使用情況進行準確統(tǒng)計，及時更新，并將債務信息按照行政層級逐級上傳至上一級政府債務信息管理系統(tǒng)，達到債務信息的共享【3】。建立全國債務信息數(shù)據(jù)庫，為政府部門對舉債規(guī)模和風險的現(xiàn)狀提供了可靠的數(shù)據(jù)來源，有利于各級政府對預算進行一個合理的規(guī)劃，將舉債的資金發(fā)揮最大的效用。對債權(quán)人而言，為其是否繼續(xù)投資提供了決策支持。

2、合理界定地方政府職能邊界，科學劃分地方政府的事權(quán)與財權(quán)【4】。本文在地方債務的形成原因中也提到，由于地方政府事權(quán)和財權(quán)的不平衡，地方政府不得不舉債。對事權(quán)的劃分，政府部門應對其進行更為詳細的劃分，避免出現(xiàn)上級政府將本應承擔的責任轉(zhuǎn)移給下級政府，增加下級政府部門的負擔。對財權(quán)的劃分，要從完善分稅制入手，讓地方政府除了舉債之外還有其他的資金來源不能只靠“賣地”來還債。

3、加強中央有關(guān)部門對地方債務的監(jiān)控，建立并完善地方債務風險預警制度【5】。將地方債務納入國家的監(jiān)控，首先應該制定相應的指標來判斷地方債務是否處于危險狀態(tài)，如果處于危險狀態(tài)，就可以盡快采取措施，做到防患于未然。地方債務風險預警制有利于中央對地方債務的變動情況和構(gòu)成情況的了解，有利于中央政府控制風險，將地方債務風險控制在一個安全合理的范圍內(nèi)。

4、堅決改革政績考核體系【6】。降低GDP因素在考核官員政績中占有的比重，應考慮在原有的考核中加入類似于地方政府舉債的情況、土地質(zhì)押與售賣情況、自然資源消耗、地方環(huán)境污染、保護與治理問題、民生改善問題等較為綜合的考核標準，改變官員一味追求短暫的GDP，而不顧地方政府的長遠發(fā)展的現(xiàn)象。因此，為了避免官員追求GDP而放棄綠水青山，只知道追求金山銀山，讓其處于一個短暫的高速發(fā)展而忽視了未來的發(fā)展的情況出現(xiàn)，相關(guān)部門在提拔干部時，不能“唯GDP是從”。

五、總結(jié)

作為“經(jīng)濟憲法”的預算法改革已經(jīng)邁出了最重要的一大步—新預算法制度已經(jīng)比較成熟了，但是這并不意味著預算法改革的結(jié)束，不同的時代需要不同的預算法，我們要根據(jù)不同時代下經(jīng)濟發(fā)展的要求來制定不同時代下的預算法，讓我國經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展，早日實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的目標，實現(xiàn)中國夢，實現(xiàn)共同富裕。

【參考文獻】

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[5]于海峰 崔 迪 防范與化解地方政府債務風險問題研究{J}財政研究2010 年第 6 期

[6]李茂媛 地方政府債務風險的本源探究及防范對策{J}江西社會科學 2012年第3期