新時(shí)代下精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境與路徑探索

賈經(jīng)緯 萬紅煒 陳曉芙 周美琪 黨志存 楊晶

摘 要】生態(tài)扶貧是將生態(tài)建設(shè)和扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合的一種新的扶貧方式，也是近年來學(xué)者研究的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。丹江口市位于生態(tài)保護(hù)核心區(qū)，更屬于國家秦巴山區(qū)集中連片特困地區(qū)，實(shí)踐隊(duì)伍針對(duì)庫區(qū)內(nèi)武當(dāng)山特區(qū)太極湖邊部分村落，進(jìn)行了結(jié)構(gòu)式訪談和入戶調(diào)查。對(duì)南水北調(diào)中線水源區(qū)進(jìn)行調(diào)研，提出完善中線水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的問題和建議，對(duì)完善精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)扶貧政策和促進(jìn)湖北省乃至整個(gè)水庫庫區(qū)的生態(tài)扶貧和精準(zhǔn)扶貧做出貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；生態(tài)扶貧；實(shí)地調(diào)研

引言

自20世紀(jì)末實(shí)施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略以來，對(duì)于生態(tài)的研究日益增多，許多學(xué)者從不同的研究視角探究“生態(tài)扶貧”這一概念。最早有楊文舉提出，生態(tài)扶貧即在既定資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，提高貧困人口生態(tài)環(huán)保意識(shí)，在進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的同時(shí)發(fā)展當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，使貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致。但這個(gè)定義太過籠統(tǒng)，生態(tài)扶貧的“生態(tài)”定義局限于生態(tài)建設(shè)，沒有引出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與扶貧開發(fā)之間的作用機(jī)制。查驗(yàn)等補(bǔ)充生態(tài)扶貧概念，生態(tài)扶貧指從改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境入手，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活環(huán)境，提高貧困地區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能。劉慧[1]將生態(tài)扶貧設(shè)計(jì)分為原地和離地生態(tài)扶貧兩種模式，重點(diǎn)指出生態(tài)移民戰(zhàn)略在生態(tài)扶貧中的重要地位。蔡典雄從生態(tài)人類視角定義生態(tài)扶貧，即協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)和與貧困之間的關(guān)系，充分利用生態(tài)系統(tǒng)各項(xiàng)服務(wù)功能與價(jià)值，保證生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的前提下追求扶貧效益的最大化。黃金梓[2]提出了新的研究思路，將精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)扶貧有機(jī)結(jié)合，提出了精準(zhǔn)生態(tài)扶貧的概念。本文通過實(shí)地的問卷調(diào)查和政府工作人員訪談兩種方式，對(duì)當(dāng)?shù)氐姆鲐殸顩r和生態(tài)保護(hù)狀況進(jìn)行了了解，并對(duì)生態(tài)扶貧這一道路提出了詳盡的政策建議以及方案，以及提出自己的一點(diǎn)思考。

一、研究背景：生態(tài)扶貧的研究現(xiàn)狀與政策演變

（一）生態(tài)扶貧的研究現(xiàn)狀

國外目前對(duì)生態(tài)和扶貧關(guān)系的研究可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行探討：一是對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者的影響，二是對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)使用者的影響，三是對(duì)未參與貧困者的影響。到目前為止，國外有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償與貧困問題的文獻(xiàn)資料中，大多局限于第一個(gè)問題相關(guān)案例的定性綜合描述階段，現(xiàn)有定量化的是實(shí)證研究。

國內(nèi)外文獻(xiàn)就生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的理論基礎(chǔ)、功能、機(jī)理、效果等做了若干研究，為生態(tài)扶貧的政策制定和實(shí)施做出了貢獻(xiàn)，但也存在一些局限性。一是扶貧和精準(zhǔn)扶貧中，生態(tài)扶貧的研究相對(duì)不足。二是以理論性研究為主，實(shí)證研究和個(gè)案研究不夠。三是總體宏觀概括研究較多，地域性爭(zhēng)對(duì)不強(qiáng)。

（二）生態(tài)扶貧政策演變

自1978 年以來，中國農(nóng)村30多年的開發(fā)式扶貧先后實(shí)施《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等國家計(jì)劃，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧時(shí)期。生態(tài)扶貧概念隨著扶貧開發(fā)過程已出現(xiàn)多年，生態(tài)扶貧在扶貧政策中的地位也愈發(fā)突出。1994年3月，國務(wù)院通過的《中國21世紀(jì)議程》，讓貧困地區(qū)從青少年開始普及生態(tài)環(huán)保意識(shí)，培養(yǎng)其節(jié)約資源、清潔生產(chǎn)、綠色消費(fèi)意識(shí)，為推行生態(tài)扶貧奠定思想基礎(chǔ)。2001年6月，黨中央、國務(wù)院制定并頒布實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，明確指明扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。2011年12月，黨中央、國務(wù)院頒布實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，提出應(yīng)該在貧困地區(qū)繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并且重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜，加大重點(diǎn)生態(tài)功能生態(tài)補(bǔ)償力度。2013年11月，召開的十八屆三中全會(huì)中提出要完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2015年12月，習(xí)主席在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議的講話中提出扶貧開發(fā)“5個(gè)一批”工程，通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，異地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批，全方位解決貧困問題。2018兩會(huì)報(bào)告中提到打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)環(huán)境問題也備受黨中央重視，會(huì)議要求，要保證現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧質(zhì)量，既不降低標(biāo)準(zhǔn)也不吊高胃口，向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力。

二、實(shí)證考察

調(diào)研隊(duì)伍對(duì)武當(dāng)山特區(qū)金花樹村、青灰鋪村進(jìn)行了入戶調(diào)查。問卷的主要內(nèi)容是村民的收入狀況、貧困原因以及對(duì)扶貧政策的態(tài)度.同時(shí)也進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。

2017我國年貧困線標(biāo)準(zhǔn)為2300元，人均年純收入低于2300元的家庭為貧困戶。表2顯示，調(diào)研對(duì)象中人均年純收入小于1000元的絕對(duì)貧困戶占調(diào)查總數(shù)的16.7%，大于1000元小于2000元的貧困戶占調(diào)查總數(shù)的23.3%，大于2000元小于3000元的相對(duì)貧困戶占調(diào)查總數(shù)的50%，大于3000元的溫飽戶占調(diào)查總數(shù)的10%。絕對(duì)貧困戶和貧困戶所占比例達(dá)40%，說明當(dāng)?shù)孛撠毿蝿?shì)依舊嚴(yán)峻，同時(shí)也要防止相對(duì)貧困戶返回到絕對(duì)貧困戶行列。

家庭收入結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)見表2。受訪村民家庭收入來源主要是外出務(wù)工和種植業(yè)，所占個(gè)案百分比分別為60%、43.3%。這說明農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，農(nóng)民更傾向于外出打工來增加家庭收入，主要收入來源已由傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獬鰟?wù)工，收入來源相對(duì)多元化。但是整體收入水平仍較低，說明外出打工人員大多屬于低水平就業(yè)，對(duì)家庭收入貢獻(xiàn)有限。

表3反映了村民對(duì)貧困原因的認(rèn)識(shí)。貧困的主要因素包括家庭成員患重病或殘疾、家庭支出負(fù)擔(dān)重、自然條件差等。另外，勞動(dòng)力缺乏和除農(nóng)業(yè)外無其他收入的個(gè)案百分比也分別占到了30%和26.7%，村民的收入結(jié)構(gòu)較為單一，表示靠簡(jiǎn)單地出賣勞動(dòng)力很難帶領(lǐng)家庭脫貧。

三、武當(dāng)山特區(qū)生態(tài)扶貧存在的問題

調(diào)查表明，當(dāng)?shù)卣匾暰珳?zhǔn)扶貧，根據(jù)村落分布劃分了八大攻堅(jiān)扶貧作戰(zhàn)區(qū)，結(jié)合本地實(shí)際開展扶貧工作。但是在重視生態(tài)扶貧的同時(shí)，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和生態(tài)扶貧上依然存在一些問題。

一是生態(tài)保護(hù)區(qū)限制生產(chǎn)發(fā)展。丹江口市位于丹江口水庫庫區(qū)中心，武當(dāng)山太極湖屬于南水北調(diào)核心水源地，屬于生態(tài)保護(hù)核心區(qū)，基于對(duì)生態(tài)的保護(hù)，工農(nóng)業(yè)在此發(fā)展受到限制，對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)活動(dòng)和收入有著較大的影響，因此，當(dāng)?shù)胤鲐氈饕陨鷳B(tài)補(bǔ)償為主。

二是部分地區(qū)生態(tài)脆弱以及自然資源匱乏。武當(dāng)山特區(qū)部分村落位于山區(qū)偏遠(yuǎn)地帶，石漠化十分嚴(yán)重，土地貧瘠，嚴(yán)重缺水缺土，水土治理任務(wù)十分艱巨，離人平一畝當(dāng)家地和一畝高效經(jīng)濟(jì)林的目標(biāo)仍有較大距離。仍有許多村民生活在山高坡陡溝深的地方，耕地面積小，地塊小，土層薄，加之行路難，飲水難，惡劣的自然條件直接導(dǎo)致了自然資源的匱乏，無法維持生活需要。

三是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。部分村子里行路難、飲水難、用電難、通信難依然不同程度存在，個(gè)別偏遠(yuǎn)村子問題還很突出。受基礎(chǔ)設(shè)施的限制，許多村子的特色資源都難以開發(fā)，即使有非常優(yōu)勢(shì)的資源，但苦于“三通”的問題（通路、通水、通電）望而卻步，諸多扶貧產(chǎn)業(yè)收效甚微。

四、推進(jìn)生態(tài)扶貧的政策建議

一是理清生態(tài)與扶貧的關(guān)系。武當(dāng)山太極湖屬于南水北調(diào)中線源頭，且武當(dāng)山本身作為著名風(fēng)景區(qū)，包含國家地質(zhì)公園和森林公園，是生態(tài)核心保護(hù)區(qū)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是毋庸置疑的。生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，影響力大，這就要求當(dāng)?shù)貜膽?zhàn)略高度認(rèn)識(shí)這一區(qū)域生態(tài)問題的重要性，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)擺在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，以適度開發(fā)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和重視生態(tài)文化等策略，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與扶貧開發(fā)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須突出重點(diǎn)，強(qiáng)化措施，循序漸進(jìn)。

二是科學(xué)規(guī)劃扶貧措施，實(shí)事求是。先是因地制宜。農(nóng)村情況錯(cuò)綜復(fù)雜，基礎(chǔ)條件差異大，在制定扶貧規(guī)劃過程中，要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況開展扶貧；其次是深謀遠(yuǎn)慮。要完成和完善村級(jí)道路、供水、通電的規(guī)劃與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村園林綠化、環(huán)境美化和衛(wèi)生達(dá)標(biāo)建設(shè)等公共資源。循序漸進(jìn)開展生態(tài)文明村建設(shè)與旅游扶貧的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，在規(guī)劃與建設(shè)中增加鄉(xiāng)村休閑功能、配套建設(shè)服務(wù)設(shè)施和增加項(xiàng)目建設(shè)。

三是開展多元化生態(tài)扶貧。以農(nóng)民增收為核心，不斷創(chuàng)新生態(tài)扶貧機(jī)制，做優(yōu)做強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)，變“綠色”為“金色”，大力發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)貧困戶精準(zhǔn)脫貧作用，走出精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧的新路子。要實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，由政府為當(dāng)?shù)卮迕裱a(bǔ)貼引進(jìn)適合當(dāng)?shù)貧夂颉⑿б骘@著的特色農(nóng)產(chǎn)品，如花菇、木耳等，并建設(shè)觀光類蔬果養(yǎng)殖所，以及太極養(yǎng)生基地，并扶持村民開辦農(nóng)家樂，從多方面幫助村民增收脫貧。

五、生態(tài)扶貧如何從理論到實(shí)際

根據(jù)參考文獻(xiàn)綜述掌握的國內(nèi)外目前精準(zhǔn)扶貧當(dāng)中生態(tài)扶貧的現(xiàn)狀，上訪武當(dāng)山特區(qū)政府扶貧辦和環(huán)保局，以及實(shí)地走訪金花樹村等村民家中所了解到的以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與國家生態(tài)扶貧相關(guān)政策所作出的具體生態(tài)扶貧措施，我們了解到，生態(tài)扶貧項(xiàng)目目前處于推進(jìn)的初級(jí)階段，它依舊是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程。

（一）根據(jù)國家政策因地制宜

國家制定的扶貧政策是通過一系列實(shí)地考察和綜合分析之后，結(jié)合生態(tài)扶貧理論制定出來的，是具有普遍性和適泛性的，它起到的是指導(dǎo)方針的作用。在這個(gè)大的方針之下，如果不知變通，不切合實(shí)際的話，扶貧工作將難以開展。生態(tài)扶貧工程還在探索階段，當(dāng)?shù)卣獙艺吲c當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，將生態(tài)扶貧工作由初始的普遍性，適泛性轉(zhuǎn)化為針對(duì)性，戳中生態(tài)扶貧工作當(dāng)中難點(diǎn)的“要害”，那么很多扶貧問題將迎刃而解。

（二）扶貧工作落到實(shí)處

在我們實(shí)地走訪之后發(fā)現(xiàn)，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的原則，一些村民應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)上得到政府的相應(yīng)補(bǔ)貼，可是據(jù)我們實(shí)際了解到的情況來看，這些村民并沒有切切實(shí)實(shí)地感受到來自政府的任何補(bǔ)助措施。所以政府應(yīng)該加強(qiáng)扶貧工作監(jiān)管，使工作能更加有效地落實(shí)到位，讓那些真正應(yīng)該享受到扶貧補(bǔ)助的貧困戶得到實(shí)實(shí)在在的幫助。

（三）做好生態(tài)扶貧工程的舵主

在五個(gè)一批的基礎(chǔ)之上，加上生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付一批，形成六個(gè)一批的更加完善的扶貧體系，是打好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的關(guān)鍵一步，是翻開社會(huì)主義新篇章，邁出經(jīng)濟(jì)改革堅(jiān)實(shí)步伐的重要舉措。我們要嚴(yán)格按照黨的發(fā)展路線和指導(dǎo)方針，在習(xí)近平總書記的帶領(lǐng)下團(tuán)結(jié)一致，共同建設(shè)一個(gè)健康發(fā)展，和諧富裕的社會(huì)。

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