論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與法律問(wèn)題

王楨

摘 要：修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》在第5章設(shè)立了公眾參與制度。公眾參與制度的設(shè)立，進(jìn)一步凸顯了現(xiàn)代環(huán)境法的民主性原則。但在實(shí)踐中，公眾參與制度的實(shí)施還不到位，環(huán)境公眾參與制度還存在不足。我們應(yīng)完善環(huán)境公眾參與制度，使之符合我國(guó)的實(shí)際情況。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)，公眾參與，法律問(wèn)題

1、環(huán)境公眾參與制度概述

1.1 法律基礎(chǔ)

我國(guó)的環(huán)境公眾參與的法律基礎(chǔ)由《憲法》、環(huán)境保護(hù)類法律和訴訟法構(gòu)成?！稇椃ā芬?guī)定了人民可以管理國(guó)家事務(wù)，并且保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。新《環(huán)保法》在第五章專章規(guī)定了環(huán)境公眾參與制度，人民有獲取信息、參與以及監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定了環(huán)境公眾的參與，鼓勵(lì)專家和公眾參與到環(huán)評(píng)中來(lái)，并且闡述了程序和范圍的要求。新《民事訴訟法》還規(guī)定了民事公益訴訟來(lái)保障有關(guān)人員提起民事公益訴訟來(lái)保護(hù)環(huán)境。以上這些法律都為環(huán)境公眾參與提供了法律基礎(chǔ)，為環(huán)境公眾參與提供了強(qiáng)有力的法律支撐。

1.2民眾基礎(chǔ)

由于近年來(lái)民眾深受霧霾污染其害，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境污染事件頻發(fā)。通過(guò)這些重大環(huán)境事件以及對(duì)環(huán)境事件的恐慌，民眾的環(huán)境意識(shí)有了很大的提升，對(duì)于在周圍建造對(duì)環(huán)境不利的設(shè)施，民眾有很多的抵觸情緒，這些現(xiàn)象是環(huán)境公眾參與的民眾基礎(chǔ)。由于民眾環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒，加之新《環(huán)境保護(hù)法》的生效，民眾逐漸認(rèn)識(shí)到了輿論和社會(huì)影響對(duì)于環(huán)境保護(hù)制度的監(jiān)督管理作用，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。

2、我國(guó)環(huán)境公眾參與制度存在的問(wèn)題

2.1環(huán)境權(quán)的缺位造成公眾參與權(quán)失去上位權(quán)力

雖然《憲法》規(guī)定了人民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，但是，其并沒(méi)有將環(huán)境權(quán)列為人民生存和發(fā)展最基本的權(quán)利，也就是說(shuō)在我國(guó)環(huán)境權(quán)并沒(méi)有入憲。由于《憲法》沒(méi)有確定這一權(quán)利，新修訂的《環(huán)境法》自然也沒(méi)有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。但是要想讓環(huán)境公眾參與實(shí)至名歸，必須要落實(shí)環(huán)境權(quán)問(wèn)題。因?yàn)橐扔协h(huán)境權(quán)才能有環(huán)境公眾參與，這在一定程度上才能符合法律邏輯。我國(guó)現(xiàn)在的處境很尷尬，因?yàn)闆](méi)有環(huán)境權(quán)反而有了環(huán)境公眾參與，我國(guó)的環(huán)境權(quán)的內(nèi)容是由其他法律調(diào)整的。

2.2新修訂《環(huán)境法》公眾參與制度初構(gòu)框架缺乏可操作性

我國(guó)的幾部法律對(duì)環(huán)境公眾的規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)化，這在實(shí)踐中很容易造成落實(shí)不到位、不充分的現(xiàn)象。受環(huán)境污染事件的影響，并隨著公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的逐漸提高，公民參與環(huán)境治理的熱情越來(lái)越高，但其難以找到參與的具體途徑。環(huán)境監(jiān)督管理部門在決策執(zhí)行的時(shí)候由于沒(méi)有考慮到公眾的意見(jiàn)，制定的決策又往往背離群眾的意愿。其造成的結(jié)果就是公眾對(duì)此種決策并不滿意，然后就會(huì)發(fā)生影響惡劣的環(huán)境保護(hù)群體性事件。

2.3環(huán)境公益訴訟的主體不夠廣泛

從法理上分析，公眾環(huán)境參與是一項(xiàng)廣泛的權(quán)利，任何公民和組織都有權(quán)利獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策以及代表公民提起公益訴訟。但是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立的環(huán)境公益訴訟的主體資格限定在滿足特定條件的社會(huì)組織之中，這在一定程度上就否定了其他社會(huì)組織和公民代表公共利益提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。這一規(guī)定固然在一定程度上可以預(yù)防訴訟太多而浪費(fèi)司法資源，但為避免累訴而限制其他組織和公民的訴訟主體資格這種方法要隨著社會(huì)的發(fā)展不斷革新和完善。如果能將環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行擴(kuò)大，將會(huì)提高民眾對(duì)環(huán)境決策和監(jiān)督等的熱情，從而能夠更好地保護(hù)環(huán)境，使因環(huán)境污染而受損的權(quán)利得到有效救濟(jì)，也能使經(jīng)濟(jì)獲得良性發(fā)展。

3、環(huán)境公眾參與制度的完善

3.1將公民環(huán)境權(quán)納入法律

之所以會(huì)提出環(huán)境權(quán)這一概念是因?yàn)樽匀画h(huán)境不斷惡化，侵犯了公眾呼吸清潔空氣、飲用干凈水源的權(quán)利，從而需要一種權(quán)利來(lái)保障公眾的這種訴求，環(huán)境權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境權(quán)能夠使公眾更好地保障自己擁有宜居環(huán)境的權(quán)利，可以在環(huán)境受到污染時(shí)得到最直接的救濟(jì)，這在世界的環(huán)境發(fā)展中無(wú)疑具有巨大進(jìn)步意義。我國(guó)的立法在一定程度上有意回避環(huán)境權(quán)，而將一些相關(guān)的權(quán)利散見(jiàn)于其他法律之中，這在很大程度上損害了公眾利益，不利于公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)。法律應(yīng)為社會(huì)實(shí)踐服務(wù)。實(shí)踐中由于環(huán)境的污染問(wèn)題，大眾急需環(huán)境權(quán)來(lái)救濟(jì)，有關(guān)部門應(yīng)該重視這種訴求，及時(shí)將環(huán)境權(quán)寫入《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》之中，從而更好地落實(shí)環(huán)境公眾參與。筆者認(rèn)為，狹義的環(huán)境權(quán)包括安靜權(quán)、采光權(quán)和清潔權(quán)；廣義的環(huán)境權(quán)包括知情權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這兩大類環(huán)境權(quán)都是公眾不能缺少的權(quán)利，以便其能更好地保護(hù)自己的環(huán)境不受侵害?，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)將環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護(hù)法》之中，待時(shí)機(jī)成熟再將其入憲，從而使我國(guó)的法律更加健全。

3.2環(huán)境公眾參與具體法律制度的構(gòu)建

為了落實(shí)新《環(huán)保法》的公眾參與制度，有必要對(duì)這一制度進(jìn)行細(xì)化。換言之，就是要建立聽(tīng)證制度、參與環(huán)評(píng)、有獎(jiǎng)舉報(bào)來(lái)落實(shí)環(huán)境公眾參與制度。有人曾一度認(rèn)為在社會(huì)主義初級(jí)階段人民的素質(zhì)還沒(méi)有到達(dá)一定的高度，對(duì)公眾利益密切相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行聽(tīng)證的方法效率不高。在從政府主導(dǎo)型向服務(wù)社會(huì)型的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，這種思想的存在無(wú)疑是錯(cuò)誤的，對(duì)社會(huì)主義的民主化進(jìn)程極為不利。我們應(yīng)落實(shí)環(huán)境決策聽(tīng)證制度來(lái)保證公民的環(huán)境參與權(quán)。具體構(gòu)建上由媒體網(wǎng)絡(luò)向民眾發(fā)布聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，邀請(qǐng)民眾前來(lái)參加充分發(fā)表自己的看法，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答辯，有關(guān)部門應(yīng)充分聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)多是由環(huán)保部門審查批準(zhǔn)的，公眾的參與度不夠。雖然規(guī)定了環(huán)評(píng)的公眾參與，但是制度的落實(shí)不到位，并沒(méi)有具體化。具體制度構(gòu)建上，由于環(huán)評(píng)工作的專業(yè)性較強(qiáng)，可以規(guī)定公眾參與環(huán)評(píng)時(shí)專家應(yīng)占一定的法定人數(shù)，其余由普通公眾組成。

3.3環(huán)境公益訴訟的完善

環(huán)境公益訴訟能夠更好地保障民眾因環(huán)境污染而獲得救濟(jì)的權(quán)利，所以各國(guó)對(duì)此都有規(guī)定。我國(guó)也不例外，只是我國(guó)的起步相對(duì)較晚。2014年新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定并完善了這一制度，當(dāng)時(shí)規(guī)定這一制度時(shí)為了防止訴訟爆炸而限制了提起公益訴訟的主體資格，這種做法無(wú)法充分滿足我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的需求，要加以完善。我們要規(guī)定任何公民和組織都可以代表公眾提起環(huán)境公益訴訟，但是為了防止濫訴出現(xiàn)，在程序上應(yīng)設(shè)定“訴前通知”的強(qiáng)制性規(guī)定，即任何環(huán)境公益訴訟的原告都要在提起訴訟的70日前向環(huán)保主管部門和違法行為人發(fā)出通知，如果在該段時(shí)間行為人改正了違法行為，或者環(huán)境保護(hù)主管部門采取措施制止了違法行為，就不能再繼續(xù)訴訟。

3.4公眾參與手段的多樣化

目前環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與有環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度、通過(guò)12369熱線的投訴舉報(bào)等。公眾參與的主要手段為發(fā)放公眾參與調(diào)查表、開(kāi)展座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、接聽(tīng)熱線、網(wǎng)上公示等。參與手段較為單一和落后，在科技日益發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，應(yīng)積極發(fā)展以網(wǎng)絡(luò)為主、可以交流互動(dòng)的公眾參與手段，最大限度的調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，用更加透明的方式告知公眾周邊環(huán)境的動(dòng)態(tài)，讓公眾參與落到實(shí)處。

4、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的管理監(jiān)督都是由行政主管部門主管，雖然部分法律規(guī)定了公眾參與制度，但是公眾參與的積極性還是不高。這與法律只是結(jié)構(gòu)性的規(guī)定，對(duì)于公眾參與規(guī)定的程序不夠細(xì)致有關(guān)。所以，筆者從這一角度出發(fā)，探究了如何完善環(huán)境公眾參與制度，以期能夠更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展保駕護(hù)航。

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