關(guān)于中國(guó)對(duì)外直接投資管理模式的思考

張弛 程君佳

（中國(guó)人民銀行成都分行 四川成都 610041 四川省商務(wù)廳 四川成都 610081）

一、文獻(xiàn)綜述

（一）傳統(tǒng)的對(duì)外直接投資理論

第二次世界大戰(zhàn)之后，全球?qū)ν庵苯油顿Y活動(dòng)蓬勃發(fā)展，引發(fā)了眾多學(xué)者的關(guān)注和研究，并形成了傳統(tǒng)的對(duì)外直接投資理論，主要包括壟斷優(yōu)勢(shì)理論、內(nèi)部化理論、邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張理論和國(guó)際生產(chǎn)折衷理論等。這些理論均以發(fā)達(dá)國(guó)家為研究對(duì)象，從不同角度對(duì)當(dāng)時(shí)的對(duì)外投資行為進(jìn)行了解釋。

壟斷優(yōu)勢(shì)理論由海默（Hymer，1960）最先提出，他認(rèn)為在不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資的前提條件是具備壟斷優(yōu)勢(shì)，包括資本規(guī)模、成本優(yōu)勢(shì)、技術(shù)專(zhuān)利和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等。海默的壟斷優(yōu)勢(shì)理論以美國(guó)跨國(guó)公司為研究樣本，較好地解釋了美國(guó)企業(yè)境外投資的動(dòng)因及路徑演進(jìn)過(guò)程。其后，經(jīng)其導(dǎo)師金德?tīng)柌瘢↘indleberger，1969、1975）、約翰遜（Johnson，1977）等學(xué)者補(bǔ)充和完善，壟斷優(yōu)勢(shì)理論發(fā)展成為指導(dǎo)和解釋發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外直接投資的開(kāi)創(chuàng)性理論之一。

繼壟斷優(yōu)勢(shì)理論之后，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯（Coase，1937）將內(nèi)部化概念引入國(guó)際直接投資，提出了內(nèi)部化理論。他認(rèn)為，企業(yè)對(duì)外直接投資是為了設(shè)立跨境的內(nèi)部市場(chǎng)來(lái)替代外部市場(chǎng)交易，降低交易費(fèi)用。對(duì)于企業(yè)內(nèi)部化項(xiàng)目，拉格曼（Rugman，1981）補(bǔ)充了外部市場(chǎng)交易成本過(guò)高、外部市場(chǎng)失效和資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)程度較高三點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)內(nèi)部化理論進(jìn)行了完善。

20世紀(jì)60年代，日本對(duì)外直接投資發(fā)展迅速，小島清教授（Kojima，1978）以當(dāng)時(shí)日本對(duì)外直接投資以轉(zhuǎn)移本國(guó)劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)為主的特征為研究對(duì)象，深入比較了美、日對(duì)外投資的異同，提出了邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張理論，指出通過(guò)轉(zhuǎn)移本國(guó)邊際產(chǎn)業(yè)的投資方式可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

以上理論雖然從不同的角度對(duì)對(duì)外直接投資進(jìn)行了闡述和解釋?zhuān)即嬖谝恍┎煌陚涞牡胤健?0世紀(jì)70年代，鄧寧（Dunning，1977、1981）集前人之所長(zhǎng)提出了國(guó)際生產(chǎn)折衷理論，指出企業(yè)開(kāi)展對(duì)外直接投資需同時(shí)具備所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)，即OLI模式。通過(guò)所有權(quán)優(yōu)勢(shì)（Ownership）、區(qū)位優(yōu)勢(shì)（Location）、內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)（Internalization）三種優(yōu)勢(shì)的不同組合，國(guó)際生產(chǎn)折衷理論較為全面有效地解釋了企業(yè)開(kāi)展對(duì)外直接投資的動(dòng)機(jī)和行為特征，成為目前最具影響力和解釋力的對(duì)外直接投資理論。

（二）發(fā)展中國(guó)家的對(duì)外直接投資理論

20世紀(jì)80年代，發(fā)展中國(guó)家對(duì)外直接投資開(kāi)始起步，在部分新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的發(fā)展尤為迅速，但傳統(tǒng)的對(duì)外直接投資理論難以解釋尚不具備所有權(quán)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家的對(duì)外投資現(xiàn)象。對(duì)此，一些學(xué)者針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的具體情況展開(kāi)了分析研究，并形成了一系列發(fā)展中國(guó)家的對(duì)外直接投資理論，其主要成果包括小規(guī)模生產(chǎn)技術(shù)理論、技術(shù)地方化理論、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級(jí)理論以及投資發(fā)展階段理論等。

小規(guī)模生產(chǎn)技術(shù)理論由美國(guó)學(xué)者威爾斯（Wells，1983）提出，他認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)雖然不具備發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)和規(guī)模生產(chǎn)能力，但由于發(fā)展中國(guó)家相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，其本身市場(chǎng)需求規(guī)模較小，因此，某些已經(jīng)具備小規(guī)模制造技術(shù)的發(fā)展中國(guó)家也具備了對(duì)外直接投資的優(yōu)勢(shì)。該理論是研究發(fā)展中國(guó)家對(duì)外直接投資的開(kāi)創(chuàng)性理論。

技術(shù)地方化理論是英國(guó)學(xué)者勞爾（Lall，1983）研究印度對(duì)外直接投資的成果，主要強(qiáng)調(diào)了本地企業(yè)在地方化過(guò)程中的主動(dòng)性。勞爾指出，發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)會(huì)依據(jù)當(dāng)?shù)氐男枨蠛颓闆r對(duì)引進(jìn)的國(guó)外技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新改良，而改良后的技術(shù)就轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜仄髽I(yè)下一步對(duì)外直接投資的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級(jí)理論由坎特威爾和托蘭惕諾（Cantwell 、Tolentino，1989）提出，對(duì)20世紀(jì)后期發(fā)展中國(guó)家的對(duì)外直接投資行為具有較強(qiáng)的解釋力。該理論強(qiáng)調(diào)了技術(shù)創(chuàng)新在企業(yè)壯大和一國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中的重要作用，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)吸納發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)并進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新獲得投資優(yōu)勢(shì)，技術(shù)創(chuàng)新的水平和方向直接決定了發(fā)展中國(guó)家對(duì)外直接投資的產(chǎn)業(yè)特征和區(qū)位特征。

鄧寧（Dunning，1981）對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，一國(guó)的直接投資流量與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有密切關(guān)系。他提出的動(dòng)態(tài)化投資發(fā)展階段理論根據(jù)人均GNP水平的高低將一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為四個(gè)階段，分析了在不同階段不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下企業(yè)所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的變化，以及一國(guó)經(jīng)濟(jì)體直接投資項(xiàng)下資金流動(dòng)的規(guī)模變化。其中，第一階段人均GNP低于 400美元，該階段的國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有對(duì)外直接投資；第二階段人均GNP在400～1500美元之間，該階段國(guó)家的對(duì)外直接投資開(kāi)始起步，直接投資項(xiàng)下以凈流入為主；第三階段人均GNP在2000～4750美元之間，企業(yè)所有權(quán)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)逐漸增強(qiáng)，對(duì)外直接投資規(guī)模穩(wěn)步上升，直接投資項(xiàng)下雖然仍為凈流入，但絕對(duì)值減??；第四階段人均GNP超過(guò)5000美元，企業(yè)具有強(qiáng)大的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)，一國(guó)對(duì)外直接投資迅速增長(zhǎng)，直接投資項(xiàng)下呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢(shì)并日趨增長(zhǎng)。

（三）關(guān)于中國(guó)的對(duì)外直接投資理論

中國(guó)對(duì)外直接投資起步較晚，但在國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略思想提出后，對(duì)外直接投資規(guī)模發(fā)展迅速，并呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性等一些獨(dú)有的特征，吸引了大量學(xué)者對(duì)其展開(kāi)研究，并形成了一些具有指導(dǎo)意義的理論。

關(guān)于中國(guó)對(duì)外直接投資快速發(fā)展的原因，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)就是一種對(duì)外直接投資的綜合優(yōu)勢(shì)（孫建忠，2000），同時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)兼具“轉(zhuǎn)型”和“多元”特征，這些特征也是優(yōu)勢(shì)，反映在對(duì)外直接投資領(lǐng)域則是投資動(dòng)機(jī)、主體、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位的多元特征（歐陽(yáng)峣，2006）。還有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)外直接投資和人民幣匯率會(huì)相互影響，對(duì)外直接投資可以緩解儲(chǔ)備壓力和本幣升值壓力，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的外部平衡和國(guó)際收支均衡（毛中根，2005），人民幣升值又會(huì)刺激對(duì)外直接投資增加（周紅梅、曹瑩瑩，2011；宋杰修，2011）。從投資目的來(lái)看，對(duì)外投資的大型項(xiàng)目重在獲取自然資源、市場(chǎng)和技術(shù)，小型項(xiàng)目則主要是為了獲取市場(chǎng)（王碧珺，2013）。此外，對(duì)外直接投資的逆向技術(shù)溢出效益還可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)技術(shù)進(jìn)步（衣長(zhǎng)軍等，2015），提高企業(yè)生產(chǎn)率（蔣冠宏等，2013）。

也有部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)理論對(duì)中國(guó)的對(duì)外直接投資現(xiàn)象解釋力度不夠，例如投資階段和企業(yè)的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)及內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)不匹配、東道國(guó)的選取不完全符合區(qū)位優(yōu)勢(shì)等。因此，制度作為一個(gè)重要的變量被納入研究視野。張潔穎（2007）認(rèn)為對(duì)外直接投政策可分為三類(lèi)：核準(zhǔn)政策、鼓勵(lì)政策和監(jiān)督與服務(wù)政策。熊偉、熊英（2008）將制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)引入國(guó)際生產(chǎn)折衷理論，全面論證了制度因素通過(guò)OLI作用于對(duì)外直接投資的機(jī)制，認(rèn)為制度是影響對(duì)外直接投資的根本性因素，即“制度啟動(dòng)國(guó)際投資”，指出中國(guó)要高度重視投資領(lǐng)域的制度建設(shè)、完善政策支持和促進(jìn)體系，以促進(jìn)對(duì)外直接投資的發(fā)展。姜亞鵬（2011）對(duì)中國(guó)直接投資制度體系的構(gòu)成和變遷進(jìn)行了研究，從制度影響的視角解釋了中國(guó)對(duì)外直接投資的特征，認(rèn)為中國(guó)政府主導(dǎo)型的對(duì)外直接投資是一種階段性制度安排，建立企業(yè)主導(dǎo)的對(duì)外直接投資制度仍須努力。李述晟（2013）以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)對(duì)外直接投資的現(xiàn)狀為觀察樣本，討論了制度因素對(duì)中國(guó)對(duì)外直接投資的重要意義，指出制度是影響中國(guó)對(duì)外投資的內(nèi)生變量，并系統(tǒng)性地構(gòu)建了具有頂層設(shè)計(jì)意義的對(duì)外直接投資發(fā)展路徑以及與之相配套的三大促進(jìn)體系。

此外，境內(nèi)外學(xué)者還對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了大量研究。對(duì)外直接投資的風(fēng)險(xiǎn)研究始于國(guó)外，資本開(kāi)放程度、區(qū)域差異性、經(jīng)濟(jì)水平、政治風(fēng)險(xiǎn)都是影響對(duì)外直接投資的重要因素。近年來(lái)的研究主要集中在政策風(fēng)險(xiǎn)（Jakobsen，2010）和金融因素風(fēng)險(xiǎn)，尤其是會(huì)對(duì)投資收益產(chǎn)生重大作用的匯率風(fēng)險(xiǎn)（Choi & Jeon，2007）。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)對(duì)外直接投資面臨政治、金融、經(jīng)營(yíng)、技術(shù)、文化、管理以及道德等多重風(fēng)險(xiǎn)（孔令龍，2010；謝春芳，2011；姜華欣，2013）。關(guān)于如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，很多學(xué)者都提出要構(gòu)建對(duì)外直接投資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。企業(yè)開(kāi)展對(duì)外直接投資之前做好項(xiàng)目可行性研究（謝春芳，2011）；在投資過(guò)程中依靠風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警系統(tǒng)及時(shí)防范緩解風(fēng)險(xiǎn)（閆雪，2012）。還有學(xué)者提出，政府應(yīng)在投資過(guò)程中發(fā)揮更多的作用（劉澄、王大鵬，2011），強(qiáng)化企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)（王鳳麗，2009），建立完善的多、雙邊合作機(jī)制，在外交、法律、金融、信息、技術(shù)和人才等方面為投資企業(yè)提供更多支持（謝春芳，2011）。

二、美日韓對(duì)外投資的經(jīng)驗(yàn)介紹

（一）美國(guó)

美國(guó)對(duì)外直接投資萌芽于第一次世界大戰(zhàn)之前，快速發(fā)展于兩次世界大戰(zhàn)期間，投資行業(yè)從初期的能源行業(yè)逐步向制造業(yè)轉(zhuǎn)移。二戰(zhàn)之后，美國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，期間培育了一大批優(yōu)秀的跨國(guó)公司，借助其技術(shù)、資金等優(yōu)勢(shì)在世界范圍內(nèi)迅速擴(kuò)張，成為世界第一大資本輸出國(guó)，并保持至今。美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）公布的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)2016年對(duì)外直接投資總額為2806.81億美元，同比增長(zhǎng)6.9%。隨著時(shí)代變化和企業(yè)發(fā)展，美國(guó)對(duì)外直接投資結(jié)構(gòu)有了較大變化：服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)，成為美國(guó)對(duì)外直接投資的最大產(chǎn)業(yè)，跨國(guó)并購(gòu)成為其對(duì)外直接投資的主要方式。此外，美國(guó)對(duì)外直接投資以利潤(rùn)再投資為主，其占比在大多數(shù)年份超過(guò)50%，反映出美國(guó)海外企業(yè)收益良好。

美國(guó)的對(duì)外直接投資本質(zhì)上屬于企業(yè)主導(dǎo)型。美國(guó)擁有大量?jī)?yōu)質(zhì)的跨國(guó)公司，因此所有權(quán)優(yōu)勢(shì)是美國(guó)對(duì)外直接投資保持強(qiáng)勁持久態(tài)勢(shì)的核心因素。除所有權(quán)優(yōu)勢(shì)和以美元為中心的國(guó)際貨幣體系等利好因素以外，美國(guó)完備的對(duì)外直接投資鼓勵(lì)、促進(jìn)、保障制度也起到了相當(dāng)大的作用。20世紀(jì)60年代，美國(guó)出于國(guó)際收支平衡的考慮，通過(guò)征收利息平衡稅和出臺(tái)法案等手段對(duì)海外投資加以限制。隨后限制陸續(xù)被取消，除了一些涉及核心技術(shù)的特定產(chǎn)品和部分涉嫌恐怖事件、洗錢(qián)、經(jīng)濟(jì)制裁等特定地區(qū)的投資，一般性的對(duì)外投資不論金額大小都沒(méi)有前置管理。但美國(guó)特別強(qiáng)調(diào)海外企業(yè)經(jīng)營(yíng)的合法、合規(guī)以及安全，海外企業(yè)的經(jīng)營(yíng)同樣受到美國(guó)法律的約束。同時(shí)，美國(guó)政府出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)投資，設(shè)立了專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為對(duì)外投資企業(yè)提供制度化的支持保障，包括專(zhuān)責(zé)為對(duì)外投資企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、項(xiàng)目融資等服務(wù)的海外私人投資公司，專(zhuān)責(zé)為中小企業(yè)提供各類(lèi)投資信息和金融支持的中小企業(yè)管理局，還有專(zhuān)責(zé)為企業(yè)海外投資提供融資擔(dān)保、信用保險(xiǎn)和直接貸款等服務(wù)的美國(guó)進(jìn)出口銀行等。此外，美國(guó)還通過(guò)對(duì)外援助幫助投資者開(kāi)拓海外市場(chǎng)，并通過(guò)與投資東道國(guó)談判簽訂雙邊投資條約，為投資者創(chuàng)造理想的投資環(huán)境，有效降低了美國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資的困難和風(fēng)險(xiǎn)，為海外企業(yè)提供了強(qiáng)有力的保護(hù)。我們還注意到，美國(guó)政府極少通過(guò)頒布“法案”等行政手段對(duì)私人投資行為予以引導(dǎo)或限制，而是通過(guò)一些金融服務(wù)手段，對(duì)私人部門(mén)在產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等方面的投資選擇進(jìn)行影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家在對(duì)外直接投資上的戰(zhàn)略意圖。這些政策性金融支持包括具有針對(duì)性的資源開(kāi)發(fā)貸款、專(zhuān)門(mén)為投資發(fā)展中國(guó)家的中小企業(yè)發(fā)放的貸款以及對(duì)包括戰(zhàn)爭(zhēng)、匯兌在內(nèi)的政治金融風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保等。

（二）日本

日本對(duì)外直接投資起步于第二次世界大戰(zhàn)之后，初期是為了謀求海外的資源供給，之后逐步將對(duì)外直接投資目的調(diào)整為國(guó)內(nèi)落后產(chǎn)業(yè)的對(duì)外轉(zhuǎn)移，即文獻(xiàn)中提及的“邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張理論”。20世紀(jì)70～80年代，日本的汽車(chē)和電子消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，出口規(guī)模不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致與美歐發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)。為此，日本采取了投資替代出口的戰(zhàn)略，將汽車(chē)及電子產(chǎn)品的生產(chǎn)向出口市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，助推了本國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，在1989年和1990年連續(xù)兩年超越美國(guó)，成為世界第一大對(duì)外投資國(guó)。90年代后，隨著日本經(jīng)濟(jì)泡沫的破滅，日本對(duì)外直接投資規(guī)模開(kāi)始萎縮，進(jìn)入了下滑期。在低迷了一段時(shí)期之后，從2003年開(kāi)始，日本的對(duì)外直接投資開(kāi)始了恢復(fù)性的增長(zhǎng)。2011年以來(lái)日本對(duì)外直接投資連續(xù)6年突破1000億美元，保持了高速發(fā)展。2016年日本對(duì)外直接投資1696億美元，增幅達(dá)24.3%，創(chuàng)下歷史最高紀(jì)錄。日資企業(yè)海外并購(gòu)熱情高漲，歐美國(guó)家成為其主要投資區(qū)域。

日本政府在其對(duì)外直接投資發(fā)展的初期發(fā)揮了相當(dāng)大的主導(dǎo)作用，并通過(guò)一系列的制度安排培養(yǎng)了一批符合政府戰(zhàn)略導(dǎo)向同時(shí)兼具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)公司。分析其制度安排有三點(diǎn)值得關(guān)注：一是日本放松對(duì)外直接投資的行政管制，尤其是外匯管制，促進(jìn)投資作用明顯。20世紀(jì)50年代，日本的對(duì)外直接投資實(shí)施極為嚴(yán)苛的個(gè)案審批制度，即“個(gè)別許可制度”。從1969年開(kāi)始，日本先后六次修訂《外匯法》和《外資法》，逐步放松管制，促使日本的對(duì)外直接投資進(jìn)入了黃金發(fā)展時(shí)期。根據(jù)《日本外匯法》（2017年版）的規(guī)定，目前日本對(duì)于企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資的管理以事后報(bào)告為主，除一些特殊行業(yè)和特定項(xiàng)目需要事前申報(bào)或事前取得許可外，大部分對(duì)外投資只需事后通過(guò)銀行向財(cái)務(wù)省報(bào)告即可①需要事前申報(bào)的：漁業(yè)（水產(chǎn)動(dòng)植物的捕撈行業(yè)）、皮革或皮革制品的制造、武器相關(guān)生產(chǎn)、麻藥等的生產(chǎn)；需要事前取得許可的對(duì)外直接投資：與經(jīng)濟(jì)制裁主體相關(guān)的投資、可能妨礙日本履行國(guó)際和平義務(wù)的投資；不需要事后報(bào)告的對(duì)外直接投資：小規(guī)模的對(duì)外直接投資（1 億日元以下的新設(shè)或并購(gòu)參股形式的對(duì)外直接投資，以及10 億日元以下的增資形式的對(duì)外直接投資），借貸交易（對(duì)外放款及回收、外債借入及返還），海外分店的開(kāi)設(shè)、擴(kuò)張及關(guān)閉相關(guān)的對(duì)外支付及從海外分店取得的資金。除上述需要事前申報(bào)、取得許可和不需要事后報(bào)告的對(duì)外直接投資以外，都需要事后報(bào)告。。二是覆蓋范圍較廣的海外投資準(zhǔn)備金制度為日本企業(yè)對(duì)外投資提供了有力支持。日本政府先后設(shè)立了包括政策性銀行、日本海外協(xié)力基金、海外貿(mào)易開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)在內(nèi)的一系列專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為對(duì)外投資企業(yè)提供金融支持服務(wù)。其中，1964年開(kāi)始實(shí)施的對(duì)外直接投資虧損準(zhǔn)備金制度是日本政府利用稅收分擔(dān)企業(yè)對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要政策，對(duì)于減輕企業(yè)稅負(fù)，提升企業(yè)投資積極性效果顯著。三是完備的對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，為政府掌握相關(guān)情況、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)整政策提供了保障。日本的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度包括對(duì)海外投資情況和對(duì)海外企業(yè)績(jī)效情況的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，前者偏重宏觀運(yùn)行、后者側(cè)重微觀經(jīng)營(yíng)，兩部分?jǐn)?shù)據(jù)都是按季度對(duì)外公布。

（三）韓國(guó)

韓國(guó)對(duì)外直接投資起步晚于日本，但在發(fā)展中國(guó)家屬于先行者。由于資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)模式與日本有很多相似之處，韓國(guó)對(duì)外直接投資的管理在很大程度上借鑒了日本的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)60～70年代，韓國(guó)在對(duì)外投資起步階段也曾實(shí)施過(guò)嚴(yán)格的管控。為了配合國(guó)內(nèi)出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，韓國(guó)政府逐步放松對(duì)企業(yè)舉借外債的管制等投資限制，到1992年對(duì)外投資基本實(shí)行事后報(bào)備管理，僅保留了對(duì)非營(yíng)利法人對(duì)外投資的限制②《 外匯交易法執(zhí)行令》規(guī)定：對(duì)外直接投資需占國(guó)外成立法人股份或者出資額10%以上，投資比例不足10%的必須滿足以下條件：a. 派遣人員；b. 簽訂原材料或產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)合同且合同期1 年以上；c. 簽訂技術(shù)提供、引進(jìn)或共同研發(fā)的合同；d. 簽訂海外建設(shè)及產(chǎn)業(yè)設(shè)備工程的中標(biāo)合同。企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資及匯款后需提交匯款（投資）報(bào)告書(shū)和外匯股權(quán)取得報(bào)告書(shū)等資料進(jìn)行報(bào)備；投資企業(yè)每年需提交年度業(yè)績(jī)報(bào)告書(shū)（或者審計(jì)報(bào)告書(shū)等）；企業(yè)清算時(shí)需提交對(duì)外投資事業(yè)清算及資金回收?qǐng)?bào)告書(shū)等。，基本實(shí)現(xiàn)了自由化。在此期間，韓國(guó)對(duì)外投資規(guī)模迅速增長(zhǎng)，亞洲金融危機(jī)后出現(xiàn)衰退，隨后又慢慢開(kāi)始復(fù)蘇。2016年，韓國(guó)對(duì)外直接投資352億美元，創(chuàng)下歷史新高，其中并購(gòu)?fù)顿Y增長(zhǎng)迅速，同比增長(zhǎng)137%，美國(guó)成為韓國(guó)主要投資目的國(guó)。

和日本一樣，韓國(guó)也屬于政府主導(dǎo)型的對(duì)外直接投資模式。發(fā)展初期，韓國(guó)政府完善法規(guī)、強(qiáng)化服務(wù)的制度安排對(duì)于促進(jìn)對(duì)外投資起到了至關(guān)重要的作用，具有很好的借鑒意義。首先，韓國(guó)是全球范圍內(nèi)在對(duì)外直接投資領(lǐng)域立法最為集中和完備的國(guó)家之一，法規(guī)覆蓋面廣，從審批監(jiān)管、外匯規(guī)制、貸款保險(xiǎn)和咨詢服務(wù)等多個(gè)方面對(duì)海外投資進(jìn)行了集中的規(guī)范和管理，同時(shí)立法層級(jí)高，法律效力強(qiáng)，對(duì)投資起到了非常有力的導(dǎo)向和促進(jìn)作用。其次，韓國(guó)的信息咨詢服務(wù)專(zhuān)業(yè)強(qiáng)大，為對(duì)外投資企業(yè)提供了大量的參考信息。韓國(guó)政府的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)是大韓貿(mào)易投資振興公社，公社下設(shè)業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)職提供關(guān)于海外投資的綜合咨詢服務(wù)，覆蓋金融、稅收、法律等各種內(nèi)容，甚至東道國(guó)的投資環(huán)境、政策風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等情況都可以進(jìn)行咨詢。同時(shí)，韓國(guó)還建立了國(guó)家級(jí)的“海外投資信息系統(tǒng)”，為投資企業(yè)提供免費(fèi)信息查詢服務(wù)。該系統(tǒng)信息來(lái)源于其國(guó)內(nèi)涉外的32 家相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括韓國(guó)知識(shí)經(jīng)濟(jì)部、韓國(guó)進(jìn)出口銀行、韓國(guó)貿(mào)易協(xié)會(huì)、韓國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策研究院等。系統(tǒng)可以查詢的內(nèi)容包括：各國(guó)的投資法律規(guī)章、吸引外資的政策、最新的投資資訊、各種風(fēng)險(xiǎn)提示、韓國(guó)對(duì)外投資企業(yè)的基本情況和經(jīng)營(yíng)績(jī)效，以及已有的成功和失敗案例的分析。

（四）經(jīng)驗(yàn)述評(píng)

三個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)有相似之處又各具特點(diǎn)，美國(guó)是世界上第一大投資國(guó)，日本在跨國(guó)投資領(lǐng)域的成就有目共睹，韓國(guó)則是新興經(jīng)濟(jì)體的典型代表，尤其日韓兩國(guó)在地域、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都與中國(guó)有著相近之處，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)促進(jìn)完善中國(guó)對(duì)外直接投資有重要的借鑒意義。一是應(yīng)該重視對(duì)外直接投資的立法建設(shè)。除韓國(guó)立法完備外，美國(guó)和日本政府也頒布有《對(duì)外援助法》《共同安全法》《經(jīng)濟(jì)合作法》《海外反腐法》和《新外匯法》《日本進(jìn)出口銀行法》《中小企業(yè)白皮書(shū)》等一系列法律，在規(guī)范企業(yè)投資行為、保護(hù)企業(yè)投資利益方面發(fā)揮了重要作用。二是政府應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，完善對(duì)外直接投資的制度建設(shè)，構(gòu)建涵蓋促進(jìn)、規(guī)范、服務(wù)、保障等多項(xiàng)內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)的多層次政策性支持體系。美、日、韓三國(guó)的對(duì)外直接投資都經(jīng)歷了從管制到放松的發(fā)展過(guò)程，最后管理的重點(diǎn)都落在了海外企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及服務(wù)保障方面。三是所有權(quán)優(yōu)勢(shì)是企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)且立于不敗之地的核心要素，政府在改良制度供給、優(yōu)化投資環(huán)境的同時(shí)，應(yīng)注重企業(yè)自身所有權(quán)優(yōu)勢(shì)的培育，通過(guò)提升本國(guó)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，確保一國(guó)對(duì)外直接投資的健康持續(xù)發(fā)展。

三、中國(guó)對(duì)外直接投資的發(fā)展進(jìn)程及特點(diǎn)分析

依據(jù)不同的研究標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者就中國(guó)對(duì)外直接投資發(fā)展進(jìn)程的劃分也不盡相同。朱彥奇（2016）根據(jù)國(guó)內(nèi)政府部門(mén)就對(duì)外直接投資定位和管理的變化將其劃分為四個(gè)階段：1979～1991年的萌芽階段、1992～2002年的停滯階段、2003～2008年的起飛階段和2009～2014年的穩(wěn)步發(fā)展階段。李飛（2012）以央企對(duì)外直接投資為研究樣本，將其劃分為三個(gè)階段：1978～1991年的探索起步階段、1992～2000年的發(fā)育成長(zhǎng)階段以及2001年之后的發(fā)展提升階段。

鑒于中國(guó)對(duì)外直接投資管理制度對(duì)于業(yè)務(wù)發(fā)展的重大影響，結(jié)合審核管理制度變遷以及對(duì)外投資規(guī)模結(jié)構(gòu)的變化情況，筆者將中國(guó)的對(duì)外直接投資發(fā)展歷程劃分為四個(gè)階段：

（一）初始萌芽階段（1979～2001年）

改革開(kāi)放伊始，中國(guó)即允許境內(nèi)企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資，但受制于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平和國(guó)家外匯儲(chǔ)備規(guī)模，中國(guó)就對(duì)外直接投資實(shí)行非常嚴(yán)格的審批制度，由國(guó)家計(jì)委和對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部雙牽頭，會(huì)同地方綜合部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行審核。投資額在100萬(wàn)美元以上的項(xiàng)目以及100萬(wàn)美元以下但涉及國(guó)家綜合平衡的項(xiàng)目需報(bào)國(guó)家計(jì)委審批；中方投資額在3000萬(wàn)美元以上的項(xiàng)目由國(guó)家計(jì)委初審后報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其余項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)或各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市指定的綜合部門(mén)審批；在境外設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目由中國(guó)人民銀行審批③《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)海外投資項(xiàng)目管理意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔1991〕13號(hào)）。。國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)對(duì)外投資的外匯風(fēng)險(xiǎn)審查和外匯資金來(lái)源審查，要求以現(xiàn)匯投資的境內(nèi)投資者按照匯出外匯資金數(shù)額的5%繳存匯回利潤(rùn)保證金，投資所得利潤(rùn)5年內(nèi)境內(nèi)投資者可全額留成，5年后20%上繳國(guó)家、80%自留④《境外投資外匯管理辦法》（國(guó)家外匯管理局1989年發(fā)布）。。

圖1　1990～2016年中國(guó)對(duì)外直接投資流量情況

這一階段，中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，企業(yè)普遍不具備所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，對(duì)外直接投資較少，尚未建立起對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)制度。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，1990～2001年，中國(guó)對(duì)外直接投資流量平均為20億美元左右，盡管個(gè)別年份規(guī)模有所波動(dòng)，但總體維持在較低水平且基本沒(méi)有增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）。此階段，中國(guó)對(duì)外直接投資的主體是國(guó)有企業(yè)，其投資目的或是成立窗口企業(yè)服務(wù)于進(jìn)出口貿(mào)易、或是與友好國(guó)家開(kāi)展合作、或是獲取國(guó)外相關(guān)資源，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)家戰(zhàn)略色彩。

（二）起步加速階段（2002～2008年）

2000年，我國(guó)首次提出了“走出去”的概念和表述，并在2002年將其正式寫(xiě)入“十六大”報(bào)告，使其成為了中國(guó)的一項(xiàng)重要國(guó)策，自此拉開(kāi)了各種所有制企業(yè)加快對(duì)外直接投資步伐的序幕。2002年，商務(wù)部正式建立了對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)制度，開(kāi)始對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)境外投資活動(dòng)實(shí)施宏觀動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同年，國(guó)家外匯管理局取消了境外投資匯回利潤(rùn)保證金制度⑤《國(guó)家外匯管理局關(guān)于清理境外投資匯回利潤(rùn)保證金有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)〔2002〕110號(hào)）。，并開(kāi)始在福建等地實(shí)施境外投資外匯管理改革試點(diǎn)，在一定用匯額度內(nèi)下放了審批權(quán)限⑥《國(guó)家外匯管理局關(guān)于在福建省進(jìn)行境外投資外匯管理改革試點(diǎn)的批復(fù)》（匯復(fù)〔2002〕292號(hào)）。。2004年，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部先后出臺(tái)文件將對(duì)外直接投資的管理由審批調(diào)整為核準(zhǔn)，并首次以部門(mén)規(guī)章的方式明確了雙牽頭單位各自的職責(zé)范圍，系統(tǒng)規(guī)范了對(duì)外直接投資核準(zhǔn)的要求和流程。發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)投資項(xiàng)目的規(guī)模和可行性等內(nèi)容進(jìn)行核準(zhǔn)，根據(jù)投資行業(yè)和規(guī)模不同設(shè)有不同的核準(zhǔn)權(quán)限⑦根據(jù)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委第21號(hào)令），資源開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目中方投資額3000萬(wàn)美元及以上的由國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)，其中中方投資額2億美元及以上的由國(guó)家發(fā)展改革委審核后報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。其他項(xiàng)目中方投資用匯額1000萬(wàn)美元及以上的境外投資項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)，其中中方投資用匯額5000萬(wàn)美元及以上的由國(guó)家發(fā)展改革委審核后報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。中方投資額3000萬(wàn)美元以下的資源開(kāi)發(fā)類(lèi)和中方投資用匯額1000萬(wàn)美元以下的其他項(xiàng)目，由各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)核準(zhǔn)，項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)不得下放。；商務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)境內(nèi)企業(yè)投資導(dǎo)向、境外投資地的投資環(huán)境以及與中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系等內(nèi)容進(jìn)行審查，并根據(jù)投資主體和投資國(guó)別不同設(shè)有不同的核準(zhǔn)權(quán)限⑧根據(jù)《關(guān)于境外投資開(kāi)辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》商務(wù)部令2004年第16號(hào)商務(wù)部核準(zhǔn)國(guó)內(nèi)企業(yè)在境外投資開(kāi)辦企業(yè)（金融類(lèi)企業(yè)除外）。商務(wù)部委托各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府商務(wù)行政主管部門(mén)，核準(zhǔn)中央企業(yè)之外的其他企業(yè)在附件所列國(guó)家投資開(kāi)辦企業(yè)。商務(wù)部將根據(jù)情況對(duì)附件所列國(guó)別適時(shí)調(diào)整并公布。。2005年，為便利企業(yè)到境外投資，外匯局將境外投資外匯管理改革試點(diǎn)推廣至全國(guó)，境外投資的用匯總額度增加至50億美元⑨《關(guān)于擴(kuò)大境外投資外匯管理改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)〔2005〕35號(hào)）。。2006年，國(guó)家外匯管理局取消境外投資購(gòu)匯額度限制，實(shí)現(xiàn)了境外直接投資“按需供匯”⑩《關(guān)于調(diào)整部分境外投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2006〕27號(hào)）。。與此同時(shí)，中國(guó)政府開(kāi)始向企業(yè)提示投資風(fēng)險(xiǎn)，并先后出臺(tái)了對(duì)外直接投資的扶持政策。2005年，政府初步提出要指導(dǎo)“有關(guān)企業(yè)、機(jī)構(gòu)與人員認(rèn)清在境外特別是在安全問(wèn)題突出國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)”“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，落實(shí)預(yù)防為主、防范處置并重的要求”?《關(guān)于加強(qiáng)境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)與人員安全保護(hù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕48 號(hào)）。。2006年商務(wù)部和財(cái)政部首次對(duì)企業(yè)開(kāi)展境外投資時(shí)發(fā)生的前期費(fèi)用和項(xiàng)目貸款利息進(jìn)行政策扶持，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資，并于2007年開(kāi)始逐步明確了重點(diǎn)支持的境外投資行業(yè)類(lèi)別、境外投資規(guī)模等條件?《關(guān)于印發(fā)〈對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法〉的通知》（財(cái)企〔2005〕255號(hào)）、《關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專(zhuān)項(xiàng)資金支持政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)企[2006]124號(hào)）。。

這一階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，匯改后人民幣持續(xù)升值，大量國(guó)際資本涌入中國(guó)，外匯儲(chǔ)備迅速增長(zhǎng)，中國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模也快速增長(zhǎng)。商務(wù)部發(fā)布的《2008年對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中國(guó)對(duì)外直接投資流量規(guī)模從2002年的27億美元增加到了2008年的556.1億美元（見(jiàn)圖1），增長(zhǎng)了近20倍，年均增速高達(dá)225%，遠(yuǎn)高于同期GDP增速，全球排位由第26位提升至第12位；存量規(guī)模由2002年的299億美元增加到了2008年的1839.7億美元，增長(zhǎng)近6倍，年均增速高達(dá)100%，全球排位由第25位提升至第18位。該階段中國(guó)對(duì)外直接投資的行業(yè)主要分布在商務(wù)服務(wù)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、采礦業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和制造業(yè)等。投資目的地主要分布在以英屬維爾京群島、開(kāi)曼群島為代表的離岸投資平臺(tái)地和以新加坡、美國(guó)、澳大利亞等為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在投資主體中的比重開(kāi)始下降，代表國(guó)家戰(zhàn)略意圖的中央企業(yè)投資存量占比由2002年的90%以上降低到了2008年的81.3%，民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始走上對(duì)外投資的舞臺(tái)。

（三）高速發(fā)展階段（2009～2016年）

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，全球經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，復(fù)蘇疲軟乏力，境外資產(chǎn)價(jià)格大幅下降。同期，中國(guó)仍保持高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，大量國(guó)際資本涌入中國(guó)，人民幣匯率單邊上漲，直至2015年新一輪匯改，外匯儲(chǔ)備也大幅增長(zhǎng)，并保持在3萬(wàn)多億的較大規(guī)模。中國(guó)政府充分把握這一歷史機(jī)遇，在2013年和2015年先后提出了“一帶一路”倡議和國(guó)際產(chǎn)能合作戰(zhàn)略，大力倡導(dǎo)企業(yè)“走出去”發(fā)展。從2009年起，各主管部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)文件，不斷改進(jìn)對(duì)外直接投資審批管理，調(diào)整核準(zhǔn)權(quán)限，提高投資的便利化程度。至2014年，除個(gè)別大額投資或者涉及敏感地區(qū)和敏感行業(yè)的投資項(xiàng)目外，對(duì)外直接投資的事前管理基本實(shí)行了備案制，外匯管理基本實(shí)現(xiàn)了可兌換，中國(guó)對(duì)外直接投資的管理框架構(gòu)建完成?根據(jù)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（發(fā)改委2014年第9號(hào)令） ，中方投資額10億美元及以上的境外投資項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)；涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的境外投資項(xiàng)目不分限額，由國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)。其中，中方投資額20億美元及以上，并涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的境外投資項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)展改革委提出審核意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。其他的境外投資項(xiàng)目實(shí)行備案管理。敏感國(guó)家和地區(qū)包括：未建交和受?chē)?guó)際制裁的國(guó)家，發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂等國(guó)家和地區(qū)。敏感行業(yè)包括：基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)，跨境水資源開(kāi)發(fā)利用，大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)，輸電干線、電網(wǎng)，新聞傳媒等行業(yè)。。

在調(diào)整放寬對(duì)外投資審批管理的同時(shí)，以商務(wù)部為代表的中國(guó)政府部門(mén)開(kāi)始著力加強(qiáng)對(duì)外直接投資的公共服務(wù)建設(shè)。從2009年起，商務(wù)部開(kāi)始發(fā)布《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南》并每年更新，為企業(yè)介紹國(guó)外的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、法律政策、投資機(jī)遇和存在風(fēng)險(xiǎn)等基本情況。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，2010年商務(wù)部發(fā)布了《對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)制度》，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范工作進(jìn)行了細(xì)化，“要求各駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)、各地商務(wù)主管部門(mén)和有關(guān)商（協(xié)）會(huì)負(fù)責(zé)收集涉及駐在國(guó)、本地區(qū)和本行業(yè)企業(yè)的境外安全風(fēng)險(xiǎn)信息，整理、分析和評(píng)估有關(guān)信息對(duì)中國(guó)對(duì)外投資合作造成的影響，及時(shí)向駐在國(guó)中資企業(yè)、本地區(qū)、本行業(yè)相關(guān)企業(yè)發(fā)布預(yù)警”；2013年發(fā)布了《對(duì)外投資合作境外安全事件應(yīng)急響應(yīng)和處置規(guī)定》，指導(dǎo)境內(nèi)外相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)在遭遇境外安全事件時(shí)的處置方式，包括戰(zhàn)爭(zhēng)、政變、恐怖襲擊、綁架、治安犯罪、自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故和公共衛(wèi)生事件等。此外，商務(wù)部還會(huì)同有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列文件?《境外中資企業(yè)（機(jī)構(gòu)）員工管理指引》（商合發(fā)〔2011〕64號(hào)）、《中國(guó)境外企業(yè)文化建設(shè)若干意見(jiàn)》（商政發(fā)〔2012〕104號(hào)）、《對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》（商合函〔2013〕74號(hào)）、《境外中資企業(yè)商（協(xié)）會(huì)建設(shè)指引》（商合函〔2013〕620號(hào)）。，引導(dǎo)境外企業(yè)守法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)化道德規(guī)范、履行社會(huì)責(zé)任、加強(qiáng)與當(dāng)?shù)乩嫖幕诤?，?shí)現(xiàn)互利共贏。

從統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)來(lái)看，這一階段中國(guó)對(duì)外直接投資高速發(fā)展，在全球的排名和占比不斷攀升。在全球直接投資放緩的背景下，2009年中國(guó)對(duì)外直接投資流量同比仍然保持增長(zhǎng)，在全球的排名由第12位躍升至第5位，并在之后保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。2015年匯改后，人民幣匯率出現(xiàn)大幅波動(dòng)并呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的貶值預(yù)期，但對(duì)外直接投資卻愈加活躍。同年，中國(guó)對(duì)外直接投資流量規(guī)模首次超過(guò)外商來(lái)華投資，改變了中國(guó)一直以來(lái)的資本凈流入格局，全球排名上升至第2位，僅次于美國(guó)。2016年中國(guó)對(duì)外直接投資流量創(chuàng)下1961.5億美元的歷史記錄，同比增長(zhǎng)34.7%，為外商來(lái)華投資的1.46倍，全球排名保持在第2位，但全球比重首次超過(guò)兩位數(shù)，達(dá)到13.5%。這一階段，中國(guó)對(duì)外直接投資的主體已發(fā)生較大變化，民營(yíng)企業(yè)不斷加快對(duì)外投資步伐，到2016年末，在對(duì)外非金融類(lèi)直接投資11800.5億美元存量中，國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)占比分別達(dá)到54.3%、45.7%（見(jiàn)圖2）。伴隨著投資主體的多元化，相較上一階段，中國(guó)對(duì)外投資行業(yè)和投資目的也呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。除傳統(tǒng)的制造業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和采礦業(yè)等?租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)的投資主要分布在中國(guó)香港、英屬維爾京群島、開(kāi)曼群島、荷蘭、盧森堡等地，其中絕大多是以投資控股為主要目的的對(duì)外投資活動(dòng)，故此處未單列。，房地產(chǎn)和娛樂(lè)業(yè)也迅速增長(zhǎng)。投資目的從初期國(guó)有企業(yè)執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略擴(kuò)展至民營(yíng)企業(yè)全球配置資源、追求資產(chǎn)保值增值等范疇。從投資地看，中國(guó)的部分企業(yè)已逐步具備了所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)、澳大利亞、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成為中國(guó)企業(yè)境外投資的熱門(mén)地區(qū)。但伴隨中國(guó)對(duì)外直接投資的高速發(fā)展，這一階段也出現(xiàn)了一些投資不理性、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范的行為，如盲目決策、違規(guī)經(jīng)營(yíng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，借道虛假投資轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、投機(jī)套利等，給境內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融安全乃至中國(guó)在國(guó)際上的形象都造成了不良影響。

根據(jù)《境外投資管理辦法》（商務(wù)部令2014年第3號(hào)），商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)按照企業(yè)境外投資的不同情形，分別實(shí)行備案和核準(zhǔn)管理。企業(yè)境外投資涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，實(shí)行核準(zhǔn)管理。企業(yè)其他情形的境外投資，實(shí)行備案管理。實(shí)行核準(zhǔn)管理的國(guó)家是指與中華人民共和國(guó)未建交的國(guó)家、受聯(lián)合國(guó)制裁的國(guó)家。必要時(shí)，商務(wù)部可另行公布其他實(shí)行核準(zhǔn)管理的國(guó)家和地區(qū)的名單。實(shí)行核準(zhǔn)管理的行業(yè)是指涉及出口中華人民共和國(guó)限制出口的產(chǎn)品和技術(shù)的行業(yè)、影響一國(guó)（地區(qū)）以上利益的行業(yè)。

圖2　2006～2016年中國(guó)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)存量占比情況

（四）理性規(guī)范階段（2017年至今）

為確保中國(guó)對(duì)外直接投資健康發(fā)展，2016年底我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)境外投資合規(guī)性和真實(shí)性的審查，引導(dǎo)企業(yè)審慎決策，理性開(kāi)展投資。2017年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就境內(nèi)企業(yè)開(kāi)展對(duì)外直接投資予以明確和規(guī)范，并首次采用負(fù)面清單模式明確了國(guó)家鼓勵(lì)、限制和禁止開(kāi)展的境外投資種類(lèi)。隨后，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌下，各部委陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策，從境外投資企業(yè)的安全問(wèn)題、海外經(jīng)營(yíng)行為、信用體系建設(shè)等各個(gè)角度對(duì)具體操作予以了規(guī)范和細(xì)化。發(fā)改委和商務(wù)部作為中國(guó)對(duì)外直接投資的雙牽頭部門(mén)分別出臺(tái)了新的框架性文件，對(duì)之前的管理體系進(jìn)行了較大調(diào)整，形成了新的制度框架。此輪政策調(diào)整明確了國(guó)家對(duì)境外投資行業(yè)的引導(dǎo)方向，確定房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂(lè)等為限制類(lèi)行業(yè)，強(qiáng)化了對(duì)境外投資企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)全流程的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，增加了國(guó)有企業(yè)巡檢等制度，同時(shí)還完善了對(duì)外直接投資的統(tǒng)計(jì)制度，強(qiáng)調(diào)了主管部門(mén)之間的溝通協(xié)作?國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于發(fā)布<民營(yíng)企業(yè)境外投資經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范>的通知》；國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《企業(yè)境外投資管理辦法》；商務(wù)部、人民銀行等部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)<對(duì)外投資備案（核準(zhǔn)）報(bào)告暫行辦法>的通知》；商務(wù)部印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<對(duì)外投資合作“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管工作細(xì)則（試行）>的通知》。。這一階段的政策出臺(tái)層級(jí)、涉及相關(guān)部門(mén)的范圍、密集程度為歷年來(lái)最高。新一輪的政策調(diào)整起到了立竿見(jiàn)影的作用，從商務(wù)部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)來(lái)看，政策調(diào)整后，2017年我國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模同比下降29.4%，降幅明顯，行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更為明顯。

同時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)也進(jìn)一步加大了公共服務(wù)的提供力度。商務(wù)部最新發(fā)布的2016年版《對(duì)外投資合作國(guó)別(地區(qū))指南》已經(jīng)覆蓋到全球171個(gè)國(guó)家，并且增加了中國(guó)簽署貨幣互換協(xié)議、產(chǎn)能合作協(xié)議、基礎(chǔ)設(shè)施合作協(xié)議、自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的情況等內(nèi)容。國(guó)家稅務(wù)總局在已發(fā)布的19個(gè)國(guó)家《國(guó)別投資稅收指南》的基礎(chǔ)上，于2017年集中發(fā)布了40個(gè)國(guó)家的《國(guó)別投資稅收指南》，詳細(xì)介紹了境外國(guó)家整體營(yíng)商環(huán)境、主體稅種、征管制度、雙邊稅收協(xié)定（協(xié)議或安排）等方面的內(nèi)容。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，各類(lèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，初步具備了開(kāi)展對(duì)外直接投資的條件。通過(guò)對(duì)外投資可以獲取境外資源，對(duì)國(guó)家能源安全起到支撐作用，也為企業(yè)發(fā)展提供了較好的原材料供應(yīng)保障，甚至有利于獲得全球市場(chǎng)定價(jià)的話語(yǔ)權(quán)、提升企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)分工的地位；獲取先進(jìn)技術(shù)、市場(chǎng)渠道，打破國(guó)外技術(shù)壁壘，迅速縮短我國(guó)與國(guó)外的技術(shù)差距，提升企業(yè)所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力；提升企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，聚集國(guó)際化人才，逐步培育出本土跨國(guó)公司和全球知名品牌；促進(jìn)廣大亞洲、非洲的發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，樹(shù)立我國(guó)良好的國(guó)際形象。

盡管前期我國(guó)的對(duì)外投資暴露出一些深層次、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，但是2009年以來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得國(guó)家和企業(yè)在對(duì)外投資中獲益匪淺，因此，無(wú)論從國(guó)家層面還是企業(yè)層面，對(duì)外投資的需求和渴望仍然非常強(qiáng)烈。筆者認(rèn)為，隨著相關(guān)政策的進(jìn)一步出臺(tái)和完善，我國(guó)的對(duì)外投資將持續(xù)穩(wěn)步向前發(fā)展，而2017年將成為中國(guó)對(duì)外直接投資發(fā)展的關(guān)鍵性拐點(diǎn)，在未來(lái)5年內(nèi)，對(duì)外直接投資將以2017年的投資規(guī)模為基點(diǎn)，呈波動(dòng)形式的穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，進(jìn)入理性規(guī)范發(fā)展階段。

四、中國(guó)對(duì)外直接投資存在的主要問(wèn)題

中國(guó)對(duì)外直接投資雖然發(fā)展迅速，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制方面發(fā)揮了重要作用，但在發(fā)展過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)顯示，完善的制度體系和優(yōu)秀的跨國(guó)企業(yè)是一國(guó)對(duì)外直接投資持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史定位，決定了中國(guó)與發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家相比，在對(duì)外投資管理制度的建設(shè)上除了應(yīng)涵蓋監(jiān)督管理、支持促進(jìn)、服務(wù)保障等內(nèi)容外，更需要考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定安全，健全風(fēng)險(xiǎn)防控措施。前期，中國(guó)政府在不斷放松審批管制的同時(shí)，對(duì)投資的中后期監(jiān)管力度相對(duì)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、公共服務(wù)、政策支持等方面也與企業(yè)快速發(fā)展的需求不相適應(yīng)。雖然2017年密集出臺(tái)了一系列政策對(duì)相關(guān)情況予以完善，但在對(duì)外投資立法體系、管理框架、服務(wù)保障和企業(yè)自身建設(shè)等方面仍存在不足。

（一）對(duì)外直接投資法律法規(guī)體系尚未建立

中國(guó)在對(duì)外投資領(lǐng)域尚沒(méi)有設(shè)立一部基本法，這與其全球第二的對(duì)外直接投資規(guī)模極不匹配。目前，中國(guó)對(duì)外直接投資的相關(guān)制度政策基本以部門(mén)規(guī)章為主，法律層級(jí)和法律效力較低，在實(shí)務(wù)操作中對(duì)市場(chǎng)主體約束力有限。從內(nèi)容上看，中國(guó)現(xiàn)有的政策法規(guī)覆蓋面不夠，政策相對(duì)集中于監(jiān)督管理，而對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家更為重視的支持服務(wù)保障體系，中國(guó)目前尚無(wú)相對(duì)清晰系統(tǒng)的政策體系，僅有一些相關(guān)政策散見(jiàn)于各職能部門(mén)的文件之中。

中國(guó)對(duì)外直接投資的管理服務(wù)涉及商務(wù)部、發(fā)改委、人民銀行、外管局、國(guó)資委、財(cái)政部、外交部等十幾個(gè)部門(mén)，各職能部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)出臺(tái)文件并負(fù)責(zé)實(shí)施，但由于缺失頂層設(shè)計(jì)的規(guī)范和引領(lǐng)，這些部門(mén)規(guī)章多而散亂，在一些領(lǐng)域存在管理真空，在一些領(lǐng)域又互有重疊，甚至存在沖突，政策缺乏清晰性、穩(wěn)定性和嚴(yán)謹(jǐn)性。例如大多數(shù)企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資都需要通過(guò)商務(wù)、發(fā)改委兩個(gè)部門(mén)的前置備案或?qū)徟硟?nèi)非金融機(jī)構(gòu)在境外投資金融類(lèi)企業(yè)又沒(méi)有前置管理部門(mén)。中國(guó)對(duì)外投資管理服務(wù)部門(mén)眾多，多頭管理的特點(diǎn)突出，沒(méi)有上位法對(duì)部門(mén)職責(zé)和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制予以明確，在實(shí)際工作中管理效率較為低下。中國(guó)政府對(duì)此已有所認(rèn)識(shí)，因此在2017年新出臺(tái)的文件中對(duì)各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了明確，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。但這些文件仍以部門(mén)規(guī)章為主，立法層級(jí)和法律效力仍然較低，部門(mén)間協(xié)作配合的效果仍有待觀察。

（二）對(duì)外直接投資監(jiān)管框架有待完善

回顧中國(guó)對(duì)外直接投資的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府在設(shè)計(jì)對(duì)外直接投資監(jiān)管框架時(shí)，將投資管理和風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)放在事前審核和資金匯兌出境環(huán)節(jié)，對(duì)于資金出境后的中后期管理有所缺失。在政府不斷放松前端管制以便利企業(yè)投資的過(guò)程中，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策和風(fēng)險(xiǎn)防控措施并未同步跟進(jìn)。2014年前后，政府大幅簡(jiǎn)化備案審批手續(xù)，全面鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展境外投資，并未區(qū)分行業(yè)主體予以限制引導(dǎo)，在一定程度上便利了酒店、房地產(chǎn)、酒莊、俱樂(lè)部等類(lèi)型的投機(jī)性投資和非理性投資，甚至出現(xiàn)了申報(bào)虛假資金用途，假借對(duì)外投資渠道轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的情況。尤其是2015年匯改后，人民幣一度呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的貶值預(yù)期，以保值為目的的資產(chǎn)配置型投資和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移型投資有所增加，但該類(lèi)情況隱蔽性較高，若非追蹤資金最終流向，在前期環(huán)節(jié)難以甄別判定企業(yè)真實(shí)的投資目的。雖然2017年出臺(tái)的政策明確提出了要加強(qiáng)對(duì)外投資合規(guī)性和真實(shí)性審核，對(duì)資金來(lái)源用途要進(jìn)行滲透式監(jiān)管，但由于目前仍缺乏有效手段跟蹤境外投資資金出境后的實(shí)際用途，因此確認(rèn)企業(yè)申報(bào)用途和資金最終流向的一致性仍是實(shí)務(wù)操作中的難點(diǎn)。

目前，中國(guó)對(duì)境外被投資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況的了解和相關(guān)數(shù)據(jù)的收集主要依靠商務(wù)和外匯管理部門(mén)的年報(bào)統(tǒng)計(jì)和存量權(quán)益登記制度，但該類(lèi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)一年一次，且對(duì)企業(yè)報(bào)送行為缺乏剛性約束，報(bào)送數(shù)據(jù)的及時(shí)性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性也存在問(wèn)題?，F(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度對(duì)于被投資企業(yè)境外再投資、融資以及利潤(rùn)留存等情況的掌握不夠及時(shí)、全面，因此無(wú)法對(duì)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，也不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題防范風(fēng)險(xiǎn)。此外，對(duì)于境外投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范和經(jīng)營(yíng)不善的問(wèn)題，尤其是國(guó)有企業(yè)的投資出現(xiàn)重大虧損的情況，后續(xù)管理以及追責(zé)問(wèn)責(zé)制度尚未完全建立。對(duì)比美國(guó)《海外反腐法》等一系列對(duì)海外企業(yè)的制度約束以及日本成熟完善的對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，中國(guó)的監(jiān)管制度框架亟待進(jìn)一步調(diào)整完善。

（三）對(duì)外直接投資的支持服務(wù)體系有待完善

從美、日、韓等國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，母國(guó)政府的政策扶持是企業(yè)迅速成長(zhǎng)并成功實(shí)現(xiàn)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的重要原因，尤其是在發(fā)展初期，政府層面的促進(jìn)、服務(wù)、保障措施對(duì)于開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、保障本國(guó)投資企業(yè)海外權(quán)益意義重大，因此發(fā)達(dá)國(guó)家政府層面對(duì)外投資的支持服務(wù)體系十分完備。目前，雖然我國(guó)政府也有一些政策制度，如借助中央外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和幫助企業(yè)在開(kāi)展對(duì)外直接投資業(yè)務(wù)中充分利用第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)做好前期調(diào)研的相關(guān)工作，支撐投資決策；通過(guò)投保海外投資保險(xiǎn)降低投資風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)地方政府也有一些配套的“走出去”支持政策，但是總體來(lái)說(shuō)，支持的內(nèi)容和覆蓋面還不夠。

從鼓勵(lì)支持政策來(lái)看，在稅收方面，政府對(duì)境內(nèi)屬于高新技術(shù)企業(yè)、西部大開(kāi)發(fā)等標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)有特殊的稅收優(yōu)惠，所得稅僅為15%，但是對(duì)于在境外從事國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)的投資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的所得稅優(yōu)惠政策，稅收導(dǎo)向性沒(méi)有充分發(fā)揮。在公共服務(wù)方面，目前僅有商務(wù)部、國(guó)家稅務(wù)總局等少數(shù)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)系統(tǒng)地編制并定期更新國(guó)別投資指南和稅務(wù)政策指南等，但也只是提供一些免費(fèi)的公共信息服務(wù)，對(duì)比國(guó)內(nèi)快速發(fā)展的投資規(guī)模，相關(guān)信息咨詢服務(wù)明顯不能滿足投資主體要求。同時(shí)，投資指南本身僅僅介紹了東道國(guó)經(jīng)濟(jì)和投資環(huán)境，并未梳理出東道國(guó)與中國(guó)政治、外交的發(fā)展情況以及總體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，信息量和實(shí)用性不夠。

從國(guó)際投資環(huán)境的營(yíng)造來(lái)看，一國(guó)政府主要通過(guò)與其他國(guó)家（地區(qū)）建立雙邊或者多邊的投資保護(hù)機(jī)制和稅收協(xié)定來(lái)保護(hù)本國(guó)投資者權(quán)益。截至2017年，中國(guó)與全球104個(gè)國(guó)家（地區(qū)）簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定，但同期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示中國(guó)企業(yè)已經(jīng)分布在全球190個(gè)國(guó)家（地區(qū)），特別是中國(guó)與美國(guó)的雙邊投資協(xié)議始終無(wú)法達(dá)成一致，也嚴(yán)重影響到中國(guó)企業(yè)在美的利益保護(hù)。同時(shí)，中國(guó)簽訂避免雙重征稅協(xié)定的國(guó)家（地區(qū)）有103個(gè)，但其中4個(gè)尚未生效（柬埔寨、肯尼亞、烏干達(dá)、博茨瓦納）。兩個(gè)重要的投資保護(hù)機(jī)制的覆蓋率不到55%，相關(guān)工作還需進(jìn)一步推進(jìn)。此外，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家遍布全球的金融分支機(jī)構(gòu)，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)“走出去”企業(yè)的支撐作用明顯不足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)銀行在境外成立了分行的國(guó)家（地區(qū)）數(shù)量分別為44個(gè)、12個(gè)和37個(gè)，而美國(guó)花旗銀行在全球業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋的國(guó)家為97個(gè)。對(duì)比中國(guó)企業(yè)境外投資分布情況，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)走出去的步伐已經(jīng)嚴(yán)重滯后于企業(yè)的發(fā)展。

（四）投資企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)能力不足

在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，企業(yè)規(guī)模和實(shí)力是開(kāi)展國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，但中國(guó)大多數(shù)企業(yè)的技術(shù)水平以及核心競(jìng)爭(zhēng)能力與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司還存在較大差距，投資過(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、盲目決策、跨國(guó)管理能力不足和經(jīng)營(yíng)不善等問(wèn)題。

與國(guó)有企業(yè)境外投資重在執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)不同，民營(yíng)企業(yè)的投資多以發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)、獲取更高收益為主。近兩年，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩、境外資產(chǎn)價(jià)格上漲，不少民營(yíng)企業(yè)將目光轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)，中國(guó)境外投資主體從以國(guó)有企業(yè)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦駹I(yíng)企業(yè)為主。在這些民營(yíng)企業(yè)中，除去一些貿(mào)易型企業(yè)和大型制造企業(yè)，相當(dāng)部分是近年資本積累迅速增長(zhǎng)的房地產(chǎn)企業(yè)或者綜合投資性企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)自身并不具備跨國(guó)經(jīng)營(yíng)管理的能力，開(kāi)展對(duì)外投資多是為了追逐更高的資本收益，并未結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和自身主業(yè)發(fā)展理性長(zhǎng)遠(yuǎn)地規(guī)劃對(duì)外投資產(chǎn)業(yè)方向和發(fā)展路徑，其投資之初優(yōu)先考慮的是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家模式成熟、收益穩(wěn)定的不動(dòng)產(chǎn)類(lèi)投資（即房地產(chǎn)、農(nóng)莊、酒店、酒莊等），導(dǎo)致這類(lèi)非理性投資在短期內(nèi)發(fā)展迅速，但對(duì)促進(jìn)母國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升企業(yè)自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的作用和意義非常有限。還有部分投資企業(yè)初出國(guó)門(mén)，缺乏海外投資的經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普遍不足，在投資決策時(shí)僅僅考慮了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于東道國(guó)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律制度、匯率波動(dòng)以及文化差異等方面的風(fēng)險(xiǎn)考慮不足，對(duì)投資情況的復(fù)雜性和后果的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多損失。

此外，中國(guó)企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力不足的情況也較為突出。近年來(lái)，中國(guó)對(duì)外直接投資規(guī)模飛速發(fā)展，但投資企業(yè)的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)及內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)與之并不匹配。依賴境內(nèi)強(qiáng)大的金融系統(tǒng)和日益活躍的資本市場(chǎng)，中國(guó)企業(yè)狹資金優(yōu)勢(shì)完成了國(guó)際市場(chǎng)上多項(xiàng)巨額并購(gòu)交易，并購(gòu)成為中國(guó)企業(yè)境外投資的主要方式。2016年，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資并購(gòu)765起，實(shí)際交易金額1353億美元，同比增長(zhǎng)148.6%，是并購(gòu)交易最為活躍的一年。完成并購(gòu)僅是投資的開(kāi)始，研究表明，并購(gòu)階段投資風(fēng)險(xiǎn)僅占20%，還有80%的風(fēng)險(xiǎn)是在企業(yè)后期經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)的。現(xiàn)階段，中國(guó)的投資企業(yè)尚未全面建立起適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的管理體系，國(guó)際化人才較為缺乏。部分企業(yè)雖然完成了跨境并購(gòu)，設(shè)立了跨國(guó)公司，但在內(nèi)部管理、人事制度、評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲體系上與國(guó)際上成熟的跨國(guó)企業(yè)相比還存在較大差距。部分民營(yíng)企業(yè)后期的經(jīng)營(yíng)決策還是以決策者一人的主觀判斷為主，缺乏客觀性和科學(xué)性，部分企業(yè)則是在完成并購(gòu)后將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展全權(quán)委托給原管理層，并不參與其經(jīng)營(yíng)決策，導(dǎo)致后期整合不足，不能通過(guò)逆溢出效應(yīng)帶動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)革新。

五、政策建議

黨的十九大報(bào)告明確提出，“要堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重，不斷創(chuàng)造更全面、更深入、更多元的對(duì)外開(kāi)放格局。以‘一帶一路’建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)新對(duì)外投資方式，促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作，加快培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”。當(dāng)前國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，中國(guó)企業(yè)開(kāi)展境外投資既存在較好機(jī)遇，也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。中國(guó)政府應(yīng)充分結(jié)合自身實(shí)際，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)”的發(fā)展思路，一方面充分發(fā)揮政府在對(duì)外投資領(lǐng)域的引導(dǎo)作用，完善對(duì)外直接投資的制度建設(shè)，加強(qiáng)健全支持保障措施，為企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資創(chuàng)造有利條件、提供有力保障；另一方面著力培育有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Φ目鐕?guó)公司，進(jìn)一步確立和融合所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)企業(yè)按照商業(yè)原則和國(guó)際慣例開(kāi)展境外投資。

（一）建立并完善對(duì)外直接投資法律法規(guī)體系

中國(guó)應(yīng)盡快啟動(dòng)制定《對(duì)外投資法》，以法律形式明確國(guó)家在對(duì)外直接投資領(lǐng)域的基本態(tài)度和原則立場(chǎng)，明確國(guó)家在對(duì)外投資中宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略部署，支持境內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)積極穩(wěn)妥地開(kāi)展境外投資，為企業(yè)合規(guī)、合法開(kāi)展對(duì)外投資提供國(guó)家層面的法律保障，減少企業(yè)的后顧之憂。企業(yè)投資時(shí)主要考慮自身利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但國(guó)家應(yīng)站在更高層面，充分兼顧國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全等更為宏觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)的因素，并通過(guò)法規(guī)予以明確，給投資企業(yè)以清晰、穩(wěn)定的政策引導(dǎo)。

對(duì)現(xiàn)行的《投資法》應(yīng)拓展其法規(guī)的覆蓋范圍，全面涵蓋促進(jìn)、規(guī)范、服務(wù)、保障等各項(xiàng)內(nèi)容，并進(jìn)一步理順商務(wù)部、發(fā)改委、外交部、人民銀行、外匯管理局等部門(mén)在境外投資全流程中的職能和職責(zé)。各職能部門(mén)在上位法的框架內(nèi)，制定各自的部門(mén)規(guī)章將法規(guī)內(nèi)容予以細(xì)化，從而形成一套系統(tǒng)完整、多層次、多角度的境外投資“法律——法規(guī)——規(guī)章”制度體系，對(duì)企業(yè)的投資行為進(jìn)行全流程的引導(dǎo)、規(guī)范和扶持。同時(shí)，建立部門(mén)間協(xié)作制度，提高工作效率、提升工作水平，有效引導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)的海外投資行為，鼓勵(lì)良性競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的合法權(quán)益。

（二）完善對(duì)外直接投資全流程監(jiān)管模式

從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，減少對(duì)外直接投資前置環(huán)節(jié)的管制、便利市場(chǎng)主體投資是大勢(shì)所趨，但對(duì)外投資領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防范同樣重要。構(gòu)建“投資便利、風(fēng)險(xiǎn)可控”的對(duì)外直接投資全流程監(jiān)管模式勢(shì)在必行。政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)基本法的相關(guān)要求，按照“鼓勵(lì)發(fā)展+負(fù)面清單”模式引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的境外投資方向，通過(guò)法律文本明確禁止類(lèi)投資，通過(guò)金融財(cái)稅優(yōu)惠扶持政策引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展符合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的鼓勵(lì)類(lèi)投資，充分明確產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)資金出境流向以及境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的跟蹤管理，建立高效的資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，對(duì)大額資金的來(lái)源和去向進(jìn)行滲透式監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)洗錢(qián)、套匯、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等行為。國(guó)內(nèi)部門(mén)應(yīng)更加緊密聯(lián)動(dòng)駐外大使館（領(lǐng)事館），了解掌握企業(yè)境外投資的經(jīng)營(yíng)狀況，重點(diǎn)關(guān)注本國(guó)企業(yè)在高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家和地區(qū)的投資運(yùn)營(yíng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善中國(guó)對(duì)外投資臺(tái)賬和相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度，將投資企業(yè)境外再投資、境外融資等情況納入統(tǒng)計(jì)口徑，全面掌握海外投資情況，為相關(guān)部門(mén)完善制度、防范風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

此外，還應(yīng)建立和完善問(wèn)責(zé)懲處制度?？山梃b美國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于在境外有惡意競(jìng)爭(zhēng)、利益輸送等不當(dāng)甚至違規(guī)行為的企業(yè)和有關(guān)責(zé)任人，在其境內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、政策扶持、從業(yè)任職資格乃至出入境等諸多方面實(shí)施聯(lián)合懲戒機(jī)制，加大違規(guī)成本，營(yíng)造境外合規(guī)合法投資經(jīng)營(yíng)的社會(huì)氛圍。同時(shí)，應(yīng)著重強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)境外投資的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是國(guó)家資產(chǎn)保值增值的重要載體。應(yīng)盡快建立健全國(guó)有企業(yè)境外投資以及境外經(jīng)營(yíng)的決策體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范，督促企業(yè)建立對(duì)外投資合作全流程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)審計(jì)有關(guān)國(guó)有企業(yè)境外投資、合資合作等國(guó)際化經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制的建立、健全和執(zhí)行情況，以及境外國(guó)有資產(chǎn)安全完整、運(yùn)營(yíng)效益、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管控和保值增值等情況。將境外國(guó)有資產(chǎn)安全情況納入考核范圍，將黨紀(jì)政紀(jì)、法律法規(guī)、行政和經(jīng)濟(jì)手段等制度措施延伸到國(guó)有企業(yè)境外投資領(lǐng)域。

（三）構(gòu)建并優(yōu)化投資促進(jìn)服務(wù)體系

中國(guó)對(duì)外直接投資正處于“調(diào)結(jié)構(gòu)、大發(fā)展”的新時(shí)期，建立并完善對(duì)外投資促進(jìn)服務(wù)體系對(duì)于中國(guó)對(duì)外直接投資的穩(wěn)健發(fā)展十分重要。首先應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)稅政策的促進(jìn)引導(dǎo)作用，將國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃與企業(yè)對(duì)外投資的行業(yè)和方式有機(jī)結(jié)合。對(duì)鼓勵(lì)類(lèi)行業(yè)的境外投資，根據(jù)投資規(guī)模、績(jī)效以及對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)帶動(dòng)作用等情況，給予不同的優(yōu)惠政策。例如，政策性金融機(jī)構(gòu)可為鼓勵(lì)類(lèi)行業(yè)的投資給予更優(yōu)惠的融資成本；可參照高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠方式，出臺(tái)國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)境外投資行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，降低征收境外經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)匯回的所得稅稅率，暫緩或減免境外投資的預(yù)提所得稅征收；引導(dǎo)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)豐富對(duì)外投資的保險(xiǎn)產(chǎn)品，優(yōu)化保險(xiǎn)條件，將政治風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容納入保障范圍；還可以通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)的海外投資基金來(lái)推動(dòng)一批國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的孵化和建設(shè)等。

其次，應(yīng)盡快完善服務(wù)體系，尤其是公共服務(wù)體系的建設(shè)。從政府層面可以設(shè)立對(duì)外直接投資公共服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)境內(nèi)主管部門(mén)和中國(guó)駐外大使館（領(lǐng)事館），定期收集更新相關(guān)信息，從前期的政策咨詢、投資調(diào)研論證、境外安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，到后期經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的權(quán)益糾紛、突發(fā)事件應(yīng)急處置等，為企業(yè)全程提供相關(guān)咨詢服務(wù)，扶持和幫助企業(yè)防范海外風(fēng)險(xiǎn)、保障海外利益。此外，還可以成立民間的中國(guó)企業(yè)商協(xié)會(huì)組織，充分發(fā)揮在外龍頭企業(yè)的作用，推動(dòng)境外企業(yè)商會(huì)發(fā)揮更大作用，扶持其成為中國(guó)企業(yè)信息共享、資源聚集、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的平臺(tái)，帶動(dòng)其他境內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。國(guó)際層面應(yīng)持續(xù)改善中國(guó)企業(yè)的海外投資環(huán)境。為配合“走出去”戰(zhàn)略的深化和境內(nèi)企業(yè)對(duì)外投資的強(qiáng)烈需求，中國(guó)政府應(yīng)加大與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行雙邊投資協(xié)定和稅收協(xié)定談判的力度，增加稅收饒讓條款在發(fā)展中國(guó)家稅收協(xié)定中的適用范圍。此外，還應(yīng)注重發(fā)揮國(guó)際仲裁機(jī)制和機(jī)構(gòu)建設(shè)的作用，增強(qiáng)中國(guó)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和影響力，確保中國(guó)企業(yè)在發(fā)生國(guó)際仲裁案件時(shí)得到公平公正待遇。同時(shí)，政府層面還應(yīng)加快國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的海外布局，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，為投資企業(yè)的海外發(fā)展提供更好的金融支持。

（四）引導(dǎo)企業(yè)切實(shí)提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

企業(yè)是對(duì)外投資的主體，強(qiáng)大的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力才是一國(guó)對(duì)外直接投資持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的根本。中國(guó)企業(yè)應(yīng)加大力度提升自身實(shí)力，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，形成一套與跨國(guó)經(jīng)營(yíng)相匹配的公司治理機(jī)制，幫助跨國(guó)公司在投資過(guò)程中掌握主動(dòng)權(quán)，對(duì)國(guó)外子公司進(jìn)行有效的控制。企業(yè)還應(yīng)進(jìn)行自主創(chuàng)新，大力培養(yǎng)符合國(guó)際化要求的跨國(guó)管理人才，形成擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新技術(shù)和新產(chǎn)品，通過(guò)公司治理、人才儲(chǔ)備和技術(shù)創(chuàng)新有效提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)。

此外，企業(yè)應(yīng)樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)防范理念和合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，對(duì)投資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行完整的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、控制及跟蹤，有效提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，保證境外投資的安全穩(wěn)健運(yùn)行，提高經(jīng)營(yíng)管理水平。投資企業(yè)應(yīng)努力適應(yīng)東道國(guó)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境，尊重當(dāng)?shù)刈诮毯惋L(fēng)俗習(xí)慣，認(rèn)真履行社會(huì)責(zé)任，參與當(dāng)?shù)毓媸聵I(yè)，造福當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和人民，樹(shù)立良好形象。還需要探索適應(yīng)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)需要的跨文化、信仰、生活習(xí)俗的管理理念，積極推進(jìn)經(jīng)營(yíng)思維、管理模式、雇傭人才、處理方式的“本土化”，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，注重增進(jìn)當(dāng)?shù)貑T工與中國(guó)員工的交流融合，通過(guò)公司發(fā)展互利共贏。