厚下薄上：美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員的工資真相

吳謙立

公務(wù)員工資，一直是輿論的熱點(diǎn)話題。在中國(guó)，已經(jīng)有了至少700萬的公務(wù)員隊(duì)伍，這些公務(wù)員一方面手握大權(quán)，另一方面還享受不繳養(yǎng)老金等特殊待遇，自然成為許多年輕人向往的職業(yè)，也自然成為社會(huì)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)。在很大程度上，一般民眾認(rèn)定中國(guó)公務(wù)員為特權(quán)階層乃是來自對(duì)于高級(jí)官員待遇的印象，或者來自貪腐官員的劣跡，另一方面，基層公務(wù)員又確實(shí)存在許多外人所不知的苦衷，他們承擔(dān)執(zhí)行一些不受歡迎政策的責(zé)任，卻又位于官場(chǎng)最低層，囿于級(jí)別低而無法增加收入、享受許多福利，其實(shí)并不是別人想象的那樣風(fēng)光無限。

牽涉到收入，就是一個(gè)讓人很難心平氣和討論的問題。畢竟從心理上說，每個(gè)人都是看著別人好的一面，所謂此山望著那山高。我在美國(guó)領(lǐng)事館工作的時(shí)候，有一對(duì)領(lǐng)事夫婦就多次感慨他們夫妻倆的工資收入加起來還比不上在歐洲某銀行工作的其內(nèi)弟一人，卻全然不提他們工作具有職業(yè)安全感、退休福利高以及駐外時(shí)期的各式補(bǔ)貼等種種好處。

理論上說，在一個(gè)正常的現(xiàn)代文明社會(huì)里，公務(wù)員的工作性質(zhì)決定了這些職位的要求是必須謹(jǐn)慎小心、循規(guī)蹈矩，而不必具備創(chuàng)新性，而且加上政府工作的職業(yè)安全（job security）程度高，因此他們的工資收入理應(yīng)低于私營(yíng)企業(yè)部門。然而，公務(wù)員的工資和其他行業(yè)不同，因?yàn)闆]有這樣一個(gè)市場(chǎng)來決定價(jià)格。所有的政府都并不直接從事生產(chǎn)，并不直接產(chǎn)生價(jià)值，更沒有競(jìng)爭(zhēng)性可言，因此這個(gè)價(jià)格很難通過市場(chǎng)表現(xiàn)出來。只能從原則上說，公務(wù)員絕不是、也不應(yīng)該是個(gè)讓人活得風(fēng)光的行業(yè)，其收入應(yīng)該只限于一個(gè)體面的生活。從歷史上看，即使在那“黑暗的封建專制時(shí)代”，也還是有許多官員過著“庖童朝告鹽米盡，侍婢暮訴衣裳穿”這樣的日子。

事實(shí)上，即使在美國(guó)，公務(wù)員的工資收入也一直是爭(zhēng)論的話題。在他們的爭(zhēng)論中，也有許多似是而非的觀點(diǎn)。

共和黨人常常引用調(diào)查數(shù)據(jù)說聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資超過了私營(yíng)部門的工資，據(jù)說這幾年超過的幅度高達(dá)60%。但是，這個(gè)數(shù)字有相當(dāng)?shù)恼`導(dǎo)性，因?yàn)橐粊砺?lián)邦政府機(jī)構(gòu)大都設(shè)在生活成本比較高的大城市周圍，而私人企業(yè)則分散在全國(guó)各地；二來聯(lián)邦政府的許多職位需要高等教育的背景，平均而言聯(lián)邦政府的公務(wù)員受教育程度高于私營(yíng)部門，而且從年齡上而言，聯(lián)邦政府雇員也比私營(yíng)部門平均年長(zhǎng)四歲。

聯(lián)邦政府的人事管理辦公室（Office of Personnel Management）則常常引用勞工統(tǒng)計(jì)局（Bureau of Labor Statistics）的調(diào)查數(shù)據(jù)，認(rèn)為聯(lián)邦政府公務(wù)員的平均收入比私營(yíng)部門低24%。這同樣有片面性，因?yàn)檫@個(gè)調(diào)查僅僅涵蓋了工資收入，而眾所周知聯(lián)邦政府公務(wù)員的福利通常是優(yōu)于私營(yíng)部門的。

因此，比較中立的專家會(huì)承認(rèn)這是個(gè)不容易說清楚講明白的問題，因?yàn)楹茈y做完全公平的一對(duì)一比較。而總體上有關(guān)法律的要求只是說公務(wù)員工資與私人企業(yè)的相應(yīng)工資具備“可比較性（comparable）”，但這只是表明差別不至于超出一個(gè)數(shù)量級(jí)，至于相差多少仍然沒有明確規(guī)定。

美國(guó)從政治制度上而言是實(shí)行嚴(yán)格的三權(quán)分立，從而形成三個(gè)不同的體系，在工資制度上更是五花八門。聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資系統(tǒng)、計(jì)算方法就分成好幾塊：行政部門和司法、立法部門固然不同，即使行政部門里面，權(quán)力機(jī)關(guān)部門和負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管的“事業(yè)單位”性機(jī)構(gòu)又不同；在各個(gè)部門里面，“藍(lán)領(lǐng)”工人的收入渠道多過白領(lǐng)職員；白領(lǐng)職員里面如果某些職務(wù)需要一定的科技專業(yè)特長(zhǎng)的、或者是軍隊(duì)外交金融監(jiān)管部門的某些職務(wù)，又會(huì)單獨(dú)分類，這些職務(wù)的工資不一定受國(guó)會(huì)約束，而是由行政部門自行裁量（AD——Administratively Determined）；在一般的白領(lǐng)職員里面又分普通公務(wù)員的通用計(jì)劃（General Schedule）、高級(jí)公務(wù)員的資深官員服務(wù)計(jì)劃（Senior Executive Service）以及作為政務(wù)官員的高層閣員計(jì)劃（Executive Schedule）。

不同于聯(lián)邦政府，各州又有較強(qiáng)的獨(dú)立性，除了獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)外，在工資制度上面也各自有自己的一套做法，而州下面的地方政府則可能又是另外一套系統(tǒng)。因此，這里先只談聯(lián)邦政府的工資制度。

要說美國(guó)公務(wù)員工資制度的最大特點(diǎn)，在我看來，那就是對(duì)于基層或者普通公務(wù)員相對(duì)優(yōu)厚一些，而對(duì)于高級(jí)公務(wù)員或者高級(jí)政務(wù)官員則相對(duì)刻薄一些。

首先，與私營(yíng)部門進(jìn)行分類比較，藍(lán)領(lǐng)政府公務(wù)員的相對(duì)工資就高于白領(lǐng)。根據(jù)國(guó)會(huì)政府責(zé)任辦公室（Government Accountability Office）最近的一份報(bào)告：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)里面高中學(xué)歷或以下的藍(lán)領(lǐng)雇員，其工資平均比私營(yíng)企業(yè)的同類人員大致高出21%；大學(xué)學(xué)歷的雇員大致和私營(yíng)企業(yè)相等，而受過更高教育的聯(lián)邦雇員收入則平均可能比私營(yíng)企業(yè)低23%。

要是算上其他福利待遇，高中學(xué)歷以下的藍(lán)領(lǐng)聯(lián)邦雇員可能對(duì)比私營(yíng)部門的相對(duì)收入更高，而且藍(lán)領(lǐng)雇員是嚴(yán)格遵守一天八小時(shí)工作制的?？傤I(lǐng)事處理緊急情況、和當(dāng)事人談話、加班加點(diǎn)起草電報(bào)、匯報(bào)工作是沒有額外收入的，而電報(bào)員在坐等總領(lǐng)事交給他電報(bào)文稿時(shí)，就可能屬于加班時(shí)間，因而可以領(lǐng)取額外的加班費(fèi)。

在白領(lǐng)公務(wù)員中，厚下薄上這個(gè)特征可能更加明顯：在一家私營(yíng)企業(yè)，隨著職務(wù)的提升，薪酬收入可能呈幾何級(jí)數(shù)上升，但是在公務(wù)員里面，其上升幅度就要小得多，而且還可能出現(xiàn)倒掛情形——“級(jí)別”低的公務(wù)員工資超過其上司或上司的上司。因?yàn)閷?duì)于普通公務(wù)員而言，按部就班地完成工作就可以在一定期間內(nèi)獲得提升，工資也隨著級(jí)別、工齡的增長(zhǎng)而自動(dòng)上升。以覆蓋70%以上聯(lián)邦政府公務(wù)員的通用計(jì)劃為例，普通公務(wù)員一共分15個(gè)級(jí)別（grade），每個(gè)級(jí)別里面又分10等（step）。每一級(jí)別、等級(jí)的工資是固定的。一個(gè)公務(wù)員即使是從最低一級(jí)干起的話，只要不出差錯(cuò)，盡可一步步按年頭升級(jí)。當(dāng)他升到最高的15級(jí)時(shí)，他的工資就可以達(dá)到15萬美元以上，還高于助理部長(zhǎng)（Assistant Secretary）、接近副部長(zhǎng)（Under Secretary）這樣高級(jí)別、有可能還是總統(tǒng)直接任命的政務(wù)官員。而高級(jí)公務(wù)員的位置卻需要競(jìng)爭(zhēng)上崗，而且每個(gè)職位的工資存在一定的浮動(dòng)幅度，該官員的具體收入則“視其工作表現(xiàn)決定”，低者可能還不如老資格的15級(jí)普通公務(wù)員，高者則又可以拿與內(nèi)閣副首長(zhǎng)（Deputy Secretary）一樣的工資。同時(shí)，對(duì)于事務(wù)官性質(zhì)的職業(yè)公務(wù)員，可以由于表現(xiàn)杰出而每年獲得一定的額外獎(jiǎng)勵(lì)——盡管這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)目只是象征性的，但是那些由總統(tǒng)任命的高級(jí)政務(wù)官員，則是與這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)完全絕緣的。

與工資相對(duì)應(yīng)的職務(wù)要求也類似。以我以前熟悉的外交官序列來說。職業(yè)外交官分普通外交官（junior officer）和高級(jí)外交官（senior officer）兩種。普通外交官不管其起點(diǎn)為何，何時(shí)晉升大致是可以期待的，區(qū)別只在于快慢而已。但是，升到一級(jí)外交官后就必須決定是否申請(qǐng)晉升高級(jí)外交官。如果決定申請(qǐng)晉升，就必須通過一系列考試、考核，包括接受參議院的質(zhì)詢。通過這些考核則進(jìn)入高級(jí)外交官序列，否則就可能走人，另尋出路——當(dāng)然，到那個(gè)時(shí)候已經(jīng)積攢了一定的工齡，就此領(lǐng)退休工資日子也能過得下去。

這樣的好處是除了程序公開、可依據(jù)之外，還給了官員選擇權(quán)。像大使、公使、參贊這樣的高級(jí)外交官，其主要工作在于和駐在國(guó)政府官員、本國(guó)官員以及議員打交道，需要較高的人際溝通手腕；而領(lǐng)事、一等秘書等這樣的普通外交官，其工作內(nèi)容更多的是從事政策分析或者其他具體事務(wù)，更多地體現(xiàn)在綜合分析能力方面。兩者對(duì)官員的能力要求截然不同，讓官員自己選擇同時(shí)又善待普通公務(wù)員就減少了基層的怨氣。官場(chǎng)往上走的路畢竟越走越窄。厚下薄上使得普通公務(wù)員降低了拼命擁擠在晉升職務(wù)一條路上的動(dòng)因，更加減少了由心生不滿而走向歧途的可能，不至于出現(xiàn)“39歲現(xiàn)象”“59歲現(xiàn)象”。另一方面，政府的運(yùn)作大體上需要普通公務(wù)員向民眾溝通、執(zhí)行，這些“牧民之官”是上傳下達(dá)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，他們對(duì)于政府在民間形象的影響要遠(yuǎn)比那些“牧官之官”的高級(jí)官員重要、直接得多。

這種忽視級(jí)別因素的特點(diǎn)，在行政裁量體系里面就更加明顯了。美聯(lián)儲(chǔ)總部一般職員的工資大體上屬于美聯(lián)儲(chǔ)自己裁量而定，因此一個(gè)高級(jí)職員很可能拿到22萬以上的工資，遠(yuǎn)超過內(nèi)閣首長(zhǎng)、國(guó)會(huì)議員，已經(jīng)和副總統(tǒng)的23萬美元不相上下了。而各個(gè)分行的工資又是由各自分行決定，因此因地區(qū)差異而各不相同，最低的圣·路易斯分行行長(zhǎng)28萬多一些，最高的紐約分行行長(zhǎng)則有41萬，而耶倫（Janet Yellen）原來擔(dān)任舊金山分行長(zhǎng)時(shí)工資接近37萬美元，被“提拔”為總行副主席后，由于這個(gè)職務(wù)相當(dāng)于內(nèi)閣副首長(zhǎng)，工資乃是由國(guó)會(huì)審核決定，因此反而只有17萬美元多一些，及至接替伯南克成為主席之后，才“升”到比照內(nèi)閣部長(zhǎng)的19萬美元，還是比不上手下的一些高級(jí)職員。

（摘自財(cái)新網(wǎng)）