中國能源政策目標(biāo)及協(xié)調(diào)戰(zhàn)略分析

楊衛(wèi)東 龐昌偉

【摘要】十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新五大發(fā)展理念，為中國能源政策工具理性與價值理性目標(biāo)的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供了強(qiáng)大理論基礎(chǔ)。能源政策價值理性目標(biāo)是能源經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最終落腳點(diǎn)，對工具理性目標(biāo)有引導(dǎo)作用，而工具理性目標(biāo)則對價值理性目標(biāo)有制約作用。當(dāng)前，工程化思維主導(dǎo)限制了能源價值理性的實(shí)現(xiàn)，能源價值理性被化石能源主導(dǎo)，能源政策價值理性目標(biāo)被弱化。因此，要在新五大發(fā)展理念指導(dǎo)下，明確能源政策價值理性目標(biāo)是我國能源政策的核心，工具理性目標(biāo)的設(shè)計不能存在唯一性正確的傾向，克服立足能源實(shí)物制定能源政策的工具理性局限，做好不同能源政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。

【關(guān)鍵詞】中國能源政策 工具理性 價值理性

【中圖分類號】 F426.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.011

德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯將合理性分為兩種，即工具（合）理性和價值（合）理性，前者求真（合規(guī)律性），后者求善（合目的性）。[1]中國能源政策也存在工具理性和價值理性的劃分，并且這種劃分最核心的表現(xiàn)就是能源政策目標(biāo)價值理性或工具理性側(cè)重上。多年來，中國能源政策目標(biāo)基本集中在工具理性層面上，對價值理性重視不夠。中國能源政策目標(biāo)的這一偏差已逐步得到糾正，能源政策價值理性目標(biāo)不斷得到重視。

十九大報告中指出，加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系；推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。2016年，中共十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新五大發(fā)展理念，既涉及到了工具理性，更指引了價值理性，為中國能源政策工具理性與價值理性目標(biāo)的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供了強(qiáng)大理論基礎(chǔ)。這體現(xiàn)了人民至上和以人民為中心的發(fā)展思想，把實(shí)現(xiàn)人民幸福作為發(fā)展的目的和歸宿，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。堅持人民社會主體地位是馬克思唯物主義群眾史觀的基本觀點(diǎn)，也是歷史唯物主義的一條最基本原理。

能源政策價值理性目標(biāo)和工具理性目標(biāo)的界定

堅持以人民為中心是習(xí)近平的核心理念。習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會的重要講話中指出：“人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。堅持不忘初心、繼續(xù)前進(jìn)，就是要堅信黨的根基在人民、黨的力量在人民，堅持一切為了人民、一切依靠人民，充分發(fā)揮廣大人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進(jìn)。”這一科學(xué)論斷是中國特色社會主義人民觀的最新概括。

人民中心論是衡量能源政策價值理性的最高準(zhǔn)則。從價值理性和工具理性角度，能源政策目標(biāo)可以劃分為價值理性目標(biāo)和工具理性目標(biāo)兩個層次。能源政策價值理性目標(biāo)是能源經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最終落腳點(diǎn)，價值理性目標(biāo)以服務(wù)人類經(jīng)濟(jì)社會活動為最終目標(biāo)，落腳于國家和個人的福利。能源政策工具理性目標(biāo)落腳于能源治理本身的狀態(tài)或效果。能源政策工具理性目標(biāo)對價值理性目標(biāo)有制約作用，而價值理性目標(biāo)則對工具理性目標(biāo)有引導(dǎo)作用。

能源政策價值理性目標(biāo)。能源供給安全是國家宏觀層面的能源政策價值理性目標(biāo)。能源供給安全是一個國家或區(qū)域在一定時間和空間內(nèi)的能源可獲得性，是能源及其產(chǎn)品以經(jīng)濟(jì)上可接受的價格滿足經(jīng)濟(jì)社會活動不中斷的持續(xù)需求。在全球氣候變化壓力日益加劇的背景下，能源利用對生態(tài)環(huán)境尤其是氣候變化的影響成為決定能源安全的重要內(nèi)容。

而追求能源公平是個體居民或家庭層面的能源政策價值理性目標(biāo)。對社會個體居民或家庭來說，能夠在任何時間和空間獲得生存和發(fā)展所必需的基本能源供應(yīng)量，是個體居民或家庭基本生存和發(fā)展權(quán)利的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，也是社會公平在能源領(lǐng)域的體現(xiàn)。能源消費(fèi)水平超過生存性需求后就具有非生存意義，此基礎(chǔ)上的能源消費(fèi)水平成為主要利用價格等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性需求。[2]

能源政策工具理性目標(biāo)。能源政策工具理性目標(biāo)主要包括能源結(jié)構(gòu)、能源效率、能源市場運(yùn)行方式和能源產(chǎn)品定價方式等四個方面。能源結(jié)構(gòu)指能源總生產(chǎn)量或總消費(fèi)量中各類一次能源、二次能源的構(gòu)成及其比例關(guān)系。國務(wù)院2014年頒布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014～2020》強(qiáng)調(diào)，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重要達(dá)到15%；天然氣比重要達(dá)到10%以上；煤炭消費(fèi)比重要控制在62%以內(nèi)；石油比重為剩下的13%。

能源效率有很多定義，有技術(shù)效率、經(jīng)濟(jì)效率等，而投入產(chǎn)出比是衡量效率的核心指標(biāo)。技術(shù)效率取決于技術(shù)水平，經(jīng)濟(jì)效率往往用單位國民生產(chǎn)總值能耗和污染物排放量來表示。能源結(jié)構(gòu)是能源產(chǎn)品（主要指初級能源產(chǎn)品）在能源總消費(fèi)中的比重構(gòu)成。

能源市場運(yùn)行方式主要包括市場的可競爭性、政府對市場的干預(yù)程度和產(chǎn)品定價方式三個相關(guān)問題。在能源市場運(yùn)行的三個相關(guān)問題中，市場的可競爭性是核心，是決定政府對市場態(tài)度及其產(chǎn)品定價方式的基礎(chǔ)。市場的可競爭性主要體現(xiàn)出的則是競爭和壟斷的關(guān)系。[3]政府對市場的干預(yù)程度主要涉及政府在能源經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)權(quán)、規(guī)制等行為。

能源產(chǎn)品定價方式主要有政府定價、政府指導(dǎo)價或完全市場自由定價。不同能源產(chǎn)品定價方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，政府定價可能會從更全局、更長期的角度配置能源資源，但容易僵化并產(chǎn)生尋租行為；市場定價會更加靈活，但對能源資源的配置容易短期化，對特殊用能群體（如弱勢人群生活用能）難有充分考慮。

能源政策價值理性目標(biāo)被弱化

工程化思維主導(dǎo)限制了能源價值理性的實(shí)現(xiàn)。能源公平問題涉及到工程倫理。工程化思維一度主導(dǎo)了能源政策研究，但倫理難以進(jìn)行技術(shù)處理。其實(shí)，不僅在能源政策領(lǐng)域，在整個經(jīng)濟(jì)分析中，工程化思維都占據(jù)主導(dǎo)地位，都對公平等倫理學(xué)問題缺少充分關(guān)注。可見，處理好平等與效率是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要解決的重大問題和難題，因此，應(yīng)當(dāng)充分重視能源公平的實(shí)現(xiàn)。

能源價值理性易被化石能源主導(dǎo)?，F(xiàn)代的能源供給—需求具有單向性，容易形成能源消費(fèi)的供給依賴。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會能源是自給自足的，但市場經(jīng)濟(jì)條件下，能源產(chǎn)品商品化分化為明確的供給者和需求者。時間上不能中斷的能源需求連續(xù)性決定了能源需求的短期價格彈性非常低，短期調(diào)整余地非常?。皇苡媚芗夹g(shù)、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施等因素制約，不同初級能源產(chǎn)品之間的替代（尤其是經(jīng)濟(jì)性替代）受到一定限制，[4]初級能源產(chǎn)品替代的有限性也決定了能源需求的中長期價格彈性不太大。人民是能源需求的主體，然而在供需關(guān)系中處于不利地位。

另外，生產(chǎn)的資本過于密集是很多企業(yè)進(jìn)入能源領(lǐng)域的資本障礙。能源領(lǐng)域（尤其是化石能源）生產(chǎn)規(guī)模大，對配套、運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施要求比較高，需要很強(qiáng)的資本供應(yīng)能力。世界500強(qiáng)企業(yè)中有一些能源企業(yè)就是因?yàn)橘Y產(chǎn)巨大而排名靠前。

因此，在化石能源主導(dǎo)下，能源系統(tǒng)一方面是能源需求側(cè)需求彈性的不足，另一方面是能源供給側(cè)的壟斷性。能源的這種技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)使得其為利潤而生產(chǎn)的工具理性占據(jù)優(yōu)勢地位，而改善人們生活、生產(chǎn)條件的價值理性則處于劣勢地位。

新五大發(fā)展理念為二者協(xié)調(diào)戰(zhàn)略提供理論基礎(chǔ)

習(xí)近平同志在十九大報告中對綠色發(fā)展作出了深入詳細(xì)的闡述：“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化?！眱?yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)清潔低碳發(fā)展，是推動我國能源革命的根本要求，也是經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展的迫切需要。2016年，中共十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新五大發(fā)展理念，為正確處理中國能源政策價值理性目標(biāo)和工具理性目標(biāo)的關(guān)系提供了堅實(shí)基礎(chǔ)和理論指導(dǎo)。

創(chuàng)新是能源政策工具理性目標(biāo)最直接的體現(xiàn)?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，能源領(lǐng)域也不例外。創(chuàng)新是技術(shù)進(jìn)步最直接、最有力的實(shí)踐活動。更重要的是，創(chuàng)新不僅包括技術(shù)創(chuàng)新，還包括商業(yè)模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等。因此，能源創(chuàng)新涵蓋了能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源體制的方方面面。

開放是能源政策工具理性目標(biāo)不斷擴(kuò)展的基礎(chǔ)。能源是一個復(fù)雜的、動態(tài)的巨大系統(tǒng)，能源的資源配置也越來越全球化。一方面，能源品種之間是開放的。能源系統(tǒng)不同能源產(chǎn)品之間要開放，能源品種之間的互聯(lián)互通、替代性越來越強(qiáng)，能源的安全保障程度和效率會越來越高。煤制油、煤制氣、LNG等化石能源越來越融合；風(fēng)光水能互補(bǔ)，可再生能源越來越一體化。

另一方面，能源地理空間不斷開放，一體化程度在不斷提高。不僅國內(nèi)相互開放，如西氣東輸、川氣東送、風(fēng)光電輸送走廊建設(shè)完善，而且，全球能源利用能力不斷提高，全球能源合作的廣度、深度不斷加強(qiáng)，煤炭也不斷提高國際化利用水平，基于風(fēng)光電力的全球能源互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)想也由此得以提出。

協(xié)調(diào)是能源政策工具理性目標(biāo)不斷完善的保障。中國能源的發(fā)展是不平衡的，具體有以下幾種不同的表現(xiàn)。

一是不同能源品種資源稟賦的不平衡。如中國缺油少氣，但煤炭資源相對豐富。二是中國能源供需地理空間分布不平衡。中國中西部化石能源資源稟賦較好，但需求水平相對較低；中國東部化石能源資源稟賦較差，但需求水平高。三是不同能源品種發(fā)展水平不平衡?；茉窗l(fā)展較為成熟，天然氣產(chǎn)業(yè)盡管相對滯后，但也在不斷完善；可再生能源產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展的初級階段，甚至出現(xiàn)了“未老先衰”的現(xiàn)象，“棄光棄風(fēng)”現(xiàn)象嚴(yán)重。四是不同能源品種對環(huán)境的影響程度不同。煤炭對環(huán)境影響很大，風(fēng)、光等可再生性能源對環(huán)境影響較小。在諸多不平衡甚至矛盾沖突同時存在的情況下，通過統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，可以從整體、全局、系統(tǒng)的角度減少能源發(fā)展和利用的消極因素，提高和增強(qiáng)能源發(fā)展和利用的積極性和實(shí)效性。

綠色是保障能源安全價值理性目標(biāo)的內(nèi)在要求。伴隨能源生產(chǎn)利用尤其是化石能源的燃燒而來的是溫室氣體等污染物的排放，全球溫室氣體排放中85%以上來自化石能源的燃燒?；茉聪M(fèi)對環(huán)境造成極大的負(fù)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。綠色既為能源生產(chǎn)利用中正確處理人與環(huán)境的關(guān)系提供了約束性要求，也指出了正確的方向。

共享是實(shí)現(xiàn)能源公平價值理性目標(biāo)的指引。不同群體對能源利用的可獲得性、可支付性存在不平衡。在能源商品化條件下，受收入水平、居住位置等因素的影響和制約，一些居民在獲得能源、支付能源購買的可能性和水平還不夠，而一些高收入的發(fā)達(dá)地區(qū)卻存在一定程度的能源浪費(fèi)現(xiàn)象。通過共享機(jī)制以及衍生的價格等機(jī)制，可以最大程度地保障“能源服務(wù)每一人、人人皆可用能源”的能源公平，也盡可能防止能源生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的負(fù)外部性向弱勢群體不合理溢出。

實(shí)現(xiàn)中國能源政策工具理性與價值理性協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的基本路徑

明確能源政策價值理性目標(biāo)是中國能源政策的核心。中國能源政策的最終目標(biāo)是保障基本的能源安全和一定程度的能源公平不受損害。要保障能源安全和能源公平，除了完善能源政策的工具理性目標(biāo)（能源產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源效率提高和能源市場完善）外，能源儲備和應(yīng)急制度、能源弱勢群體資金補(bǔ)貼、能源可持續(xù)評估和利用規(guī)劃等政策工具都在保障能源安全和能源公平方面具有很強(qiáng)的支撐作用，占有重要地位。

能源政策工具理性目標(biāo)的設(shè)計不能存在唯一性正確的傾向。能源政策工具理性目標(biāo)本身就是服務(wù)于能源政策價值理性目標(biāo)的，不能將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源效率、能源市場運(yùn)行形式作為能源政策的最終目標(biāo)，尤其不能為能源產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整而調(diào)整、為能源市場化而市場化，更不能不顧實(shí)際和現(xiàn)實(shí)約束，去追求某種唯一的所謂最優(yōu)能源產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、能源市場運(yùn)行形式。能源政策工具理性目標(biāo)具有多樣性，應(yīng)該保持能源政策工具理性目標(biāo)的某種靈活性和彈性。能源政策工具理性目標(biāo)可以根據(jù)運(yùn)行效果和現(xiàn)實(shí)條件的變化而做出某種調(diào)整。

克服立足能源實(shí)物制定能源政策的工具理性局限。經(jīng)濟(jì)邏輯理性是能源工具理性的核心，能源政策設(shè)計不能過于局限于能源實(shí)物。例如，可再生能源的基地化、大規(guī)模開發(fā)與傳統(tǒng)煤電的運(yùn)行邏輯實(shí)質(zhì)上是類似的，但傳統(tǒng)煤電與可再生能源的微電網(wǎng)、分布式利用在經(jīng)濟(jì)邏輯上卻存在本質(zhì)的差異；天然氣管道運(yùn)輸和LNG運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)流動性程度是根本不同的；石油勘探開發(fā)與石油煉制也屬于不同的行業(yè)。要克服能源政策歸類和設(shè)計傾向于按照能源實(shí)物歸屬（如煤炭、石油、天然氣、電力、可再生能源）而不是按照能源運(yùn)行經(jīng)濟(jì)邏輯的錯誤做法，按照能源經(jīng)濟(jì)邏輯優(yōu)先的原則設(shè)計能源政策，避免能源政策設(shè)計的“碎片化”和“分割化”。

做好不同能源政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。要協(xié)調(diào)好一些能源政策目標(biāo)可能存在的矛盾，具體做到：在保障能源安全、能源公平方面，盡可能地利用與能源效率無關(guān)的政策工具，如能源儲備和應(yīng)急制度、低收入群體能源救濟(jì)金制度等；協(xié)調(diào)好能源經(jīng)濟(jì)短期運(yùn)行與長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，做到有序而不固步自封；完善能源政策頂層設(shè)計與能源政策細(xì)化的可銜接性；界定好能源政策目標(biāo)與其他領(lǐng)域的關(guān)系，如能源市場運(yùn)行方式在很大程度上取決于整個國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場化程度，單純地靠能源經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是無法獨(dú)立解決的。

（本文系2015年北京市社科基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法制建設(shè)與綠色3E系統(tǒng)路徑優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：15ZDA42）

注釋

[1][德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》第一卷，北京：人民出版社，2010年。

[2][英]朱迪·麗絲：《自然資源：分配、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策》，北京：商務(wù)印書館，2002年。

[3][荷]亨利·W·狄雍、[美]威廉·G·謝潑德：《產(chǎn)業(yè)組織理論先驅(qū)：競爭與壟斷理論形成和發(fā)展的軌跡》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年。

[4]郭慶方、董昊鑫：《有限替代與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《改革與戰(zhàn)略》，2015年第1期。

責(zé) 編/樊保玲