湛江市坡頭區(qū)三資管理經(jīng)驗(yàn)及完善措施

陳柳云

[摘 要]為了貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡(jiǎn)稱“三資”）管理的精神，2014年以來(lái)，湛江市坡頭區(qū)以坡頭鎮(zhèn)為試點(diǎn)抓“三資”管理創(chuàng)新，成功探索出新路子，形成了獨(dú)具特色的三資管理模式，并在全市進(jìn)行推廣。湛江市“坡頭三資管理模式”開(kāi)拓創(chuàng)新，為開(kāi)展三資管理工作提供了有益借鑒。本文在“坡頭三資管理經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，分析其不足，探索更為完善的“三資”管理模式。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；三資；管理經(jīng)驗(yàn)；湛江

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.085

[中圖分類號(hào)]F302.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）08-0-03

為了貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡(jiǎn)稱“三資”）管理的精神，2014年以來(lái)，坡頭區(qū)以坡頭鎮(zhèn)為試點(diǎn)抓“三資”管理創(chuàng)新，成功探索出新路子，帶動(dòng)了全區(qū)的“三資”管理工作，取得良好的效果，形成了獨(dú)具特色的“三資”管理模式。2014年底，湛江市坡頭區(qū)被認(rèn)定為第二批全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣（市、區(qū)）。2015年《湛江市農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理暫行規(guī)定》正式發(fā)布實(shí)施，明確將以“坡頭經(jīng)驗(yàn)”為藍(lán)本在全市推廣，在全市范圍內(nèi)掀起了三資管理改革的熱潮。本文基于當(dāng)前的“坡頭區(qū)三資管理模式”，分析不足，探索優(yōu)化三資管理的可持續(xù)發(fā)展路徑，為湛江市及全國(guó)類似地方的三資管理工作提供了有益借鑒。

1 坡頭三資管理的經(jīng)驗(yàn)做法

坡頭區(qū)是湛江市轄區(qū)，位于湛江海灣東岸，管轄2個(gè)街道、5個(gè)鎮(zhèn)，以駐地坡頭鎮(zhèn)命名。近年來(lái)，坡頭區(qū)人民政府大力弘揚(yáng)“開(kāi)荒牛”精神，開(kāi)拓創(chuàng)新，優(yōu)化城市管理，首創(chuàng)“坡頭三資管理模式”，率先提出用法治思維治理農(nóng)村集體“三資”亂象，徹底改變了以往農(nóng)村“三資”管理工作的混亂局面。“坡頭三資管理經(jīng)驗(yàn)”主要包括以下3個(gè)方面。

1.1 建立制度，實(shí)行規(guī)范化管理

坡頭區(qū)通過(guò)制定《坡頭區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理工作實(shí)施方案》《坡頭區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理制度（試行）》等文件，指導(dǎo)全區(qū)建立一套三資管理制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范三資管理的處置程序、責(zé)任分配和監(jiān)督管理，以制度約束村官“權(quán)力”，從源頭上預(yù)防腐敗。例如，坡頭區(qū)坡頭鎮(zhèn)制定了農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理、農(nóng)村資產(chǎn)資源公開(kāi)交易管理、農(nóng)村集體“三資”管理責(zé)任追究及成立“三資”領(lǐng)導(dǎo)小組等20多個(gè)文件，通過(guò)建立比較完整的制度體系保障“三資管理”工作的規(guī)范化運(yùn)作。

1.2 搭建框架，推行系統(tǒng)化管理

一是全面清點(diǎn)核實(shí)農(nóng)村集體“三資底子”，明確農(nóng)村“三資”分門別類，登記造冊(cè)，建立統(tǒng)一的臺(tái)賬。二是實(shí)行村（組）會(huì)計(jì)委托代理機(jī)制，執(zhí)行村財(cái)鎮(zhèn)管、村財(cái)鎮(zhèn)監(jiān)。鎮(zhèn)財(cái)政所成立會(huì)計(jì)服務(wù)中心，為轄區(qū)村集體提供專業(yè)化的會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，并完成村財(cái)務(wù)檔案建設(shè)，村（組）與鎮(zhèn)財(cái)政所簽訂會(huì)計(jì)委托監(jiān)管協(xié)議，嚴(yán)格實(shí)行會(huì)計(jì)核算、收支兩條線，且鎮(zhèn)財(cái)政所監(jiān)管村組財(cái)務(wù)運(yùn)行。三是全區(qū)各鎮(zhèn)（街）建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易中心，專門負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)資源交易的平臺(tái)管理、流程監(jiān)督和合同檔案管理等工作。農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易履行民主程序，實(shí)行“陽(yáng)光”交易，多部門參與監(jiān)督，全程錄像。四是建立財(cái)務(wù)公示機(jī)制，鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理中心每季度都要打印村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)報(bào)表，在村內(nèi)進(jìn)行張榜公示，設(shè)置區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)公布舉報(bào)監(jiān)督電話和舉報(bào)投訴信箱，推進(jìn)民主監(jiān)督。五是加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅查處村長(zhǎng)、村干部弄虛作假“不交賬”“報(bào)假賬”“私設(shè)小金庫(kù)”“公款私存”等違法行為，對(duì)于構(gòu)成構(gòu)成犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)。針對(duì)在農(nóng)村集體“三資”管理工作中因失職、瀆職造成嚴(yán)重后果的，要依法處理相關(guān)責(zé)任人，并通過(guò)全方位的嚴(yán)格程序，實(shí)現(xiàn)三資的系統(tǒng)化管理。

1.3 系統(tǒng)運(yùn)作，開(kāi)啟信息化管理

建立坡頭區(qū)農(nóng)村三資管理服務(wù)系統(tǒng)，分為三資監(jiān)管平臺(tái)、資產(chǎn)交易平臺(tái)、系統(tǒng)管理3個(gè)子系統(tǒng)。資產(chǎn)交易平臺(tái)里包含合同管理、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)交易。該系統(tǒng)幾乎涵蓋農(nóng)村三資信息管理工作的全部流程，建立了“鎮(zhèn)（街）管理—區(qū)監(jiān)管”的模式。鎮(zhèn)（街）工作人員需要系統(tǒng)完成資料登記和信息發(fā)布，區(qū)三資管理服務(wù)部門可以及時(shí)通過(guò)內(nèi)網(wǎng)了解鎮(zhèn)（街）三資管理服務(wù)的動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。該系統(tǒng)通過(guò)系統(tǒng)運(yùn)作，能夠減少人為的工作失誤，避免數(shù)據(jù)丟失和泄漏，保存歷史數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)電子信息檔案存檔功能，也有利于實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)、區(qū)兩級(jí)監(jiān)管的目的。

2 坡頭“三資“管理的不足

坡頭區(qū)搭建的“三資”管理模式框架簡(jiǎn)單易行，系統(tǒng)化管理易于操作，模式適用性強(qiáng)，有利于規(guī)范管理，在一定程度上保障了村民的合法權(quán)利，但是也仍存在以下的不足。

2.1 地方農(nóng)村“三資”管理法律缺失

坡頭區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)建立了較為完善的農(nóng)村“三資”管理制度，但是“三資”管理尚未納入法制化軌道，且制度無(wú)法彌補(bǔ)法律的缺陷，尤其是在懲罰機(jī)制的構(gòu)建上，并沒(méi)有專門的農(nóng)村“三資”管理法律作為后盾和保障，只能依靠《刑法》《行政處罰法》《政府信息公開(kāi)條例》《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)條文進(jìn)行處置，執(zhí)行較為尷尬。法律不完善不利于農(nóng)村三資管理的規(guī)范化發(fā)展和縱深改革。

2.2 農(nóng)資保值增值面臨挑戰(zhàn)

近年來(lái)，隨著坡頭區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也發(fā)展迅速，有的村莊通過(guò)拆遷征地獲得了很多收入，但是還有一大部分經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，缺乏資源、資金、項(xiàng)目、人才等，僅有的“三資”也得不到有效利用，依靠自身力量很難實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，雖然農(nóng)村資產(chǎn)資源在鎮(zhèn)三資交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一規(guī)范交易，但是由于發(fā)布的信息渠道不夠廣泛，當(dāng)前只在村務(wù)

e路通、鎮(zhèn)村宣傳欄、碧海銀沙等發(fā)布交易信息，知曉和關(guān)注的人不多，導(dǎo)致參與交易的人較少，農(nóng)資交易競(jìng)爭(zhēng)力不足，每年均有“流拍”現(xiàn)象。而且，針對(duì)大宗的農(nóng)資交易，由于前期的宣傳不足和資產(chǎn)資源評(píng)估不到位等原因，農(nóng)資保值增值備受挑戰(zhàn)。

2.3 基層財(cái)會(huì)人才缺失

鎮(zhèn)財(cái)政所人員缺少、一人多崗、工作量大，但要同時(shí)承擔(dān)會(huì)計(jì)代理業(yè)務(wù)和監(jiān)管職能。鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦負(fù)責(zé)三資管理的部門缺少會(huì)計(jì)方面的人才，不利于提供三資咨詢業(yè)務(wù)和服務(wù)。村（社區(qū)）的財(cái)務(wù)報(bào)賬員的文化水平也參差不齊，幾乎沒(méi)有會(huì)計(jì)從業(yè)資格，又缺乏較為系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，業(yè)務(wù)能力不高。此外，財(cái)務(wù)報(bào)賬員通常還兼職村（社區(qū)）的其他職務(wù)，從而沒(méi)有足夠的精力開(kāi)展財(cái)務(wù)工作，導(dǎo)致村級(jí)統(tǒng)一建檔和財(cái)務(wù)工作常常跟不上區(qū)、鎮(zhèn)一級(jí)的要求和進(jìn)度，從而不利于農(nóng)村“三資”管理工作的正常有序開(kāi)展。

2.4 監(jiān)管及公開(kāi)機(jī)制不完善

全區(qū)實(shí)行村組會(huì)計(jì)委托代理和村財(cái)鎮(zhèn)監(jiān)，會(huì)計(jì)服務(wù)中心設(shè)在鎮(zhèn)財(cái)政所，而鎮(zhèn)財(cái)政所同時(shí)肩負(fù)著監(jiān)管的職能，鎮(zhèn)財(cái)政所既要負(fù)責(zé)村（社區(qū)）的財(cái)務(wù)賬目和建檔，也要負(fù)責(zé)對(duì)它們的財(cái)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，同一主體即要做賬也要監(jiān)管，即是“運(yùn)動(dòng)員”也是“裁判員”，從而不能很好地履行監(jiān)管職能。其次，農(nóng)村“三資”財(cái)務(wù)公開(kāi)渠道單一，公開(kāi)機(jī)制不能很好地執(zhí)行。鎮(zhèn)“三資”交易中心主要是在鎮(zhèn)政府公告欄公示交易信息，但交易成功信息并沒(méi)有在村委會(huì)、自然村的公告欄張貼。雖然鎮(zhèn)財(cái)政所每個(gè)季度會(huì)打出流水賬目，但有的報(bào)賬員并沒(méi)有在村級(jí)（社區(qū)）公示欄按時(shí)張貼，同時(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)信息也沒(méi)有立卷歸檔，有的村莊對(duì)于群眾反映的問(wèn)題也不及時(shí)整改。對(duì)于許多重要的村級(jí)財(cái)務(wù)處理，通常只在事后公開(kāi)，缺乏事前的公開(kāi)制度和事中的審核機(jī)制，從而無(wú)法有效保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2.5 三資管理系統(tǒng)有缺陷

目前，坡頭區(qū)農(nóng)村“三資”管理服務(wù)系統(tǒng)主要用來(lái)建立鎮(zhèn)與區(qū)的“三資”管理信息共享，完成“三資”交易信息錄入和實(shí)現(xiàn)信息監(jiān)控，操作緩慢，發(fā)布和編寫信息不便，且功能較少，只能在內(nèi)網(wǎng)使用。系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入只注重完善農(nóng)資交易這部分信息，未能與鎮(zhèn)財(cái)政所的財(cái)務(wù)信息實(shí)現(xiàn)同步更新。而且系統(tǒng)僅僅提供了資料錄入的功能，并沒(méi)有能根據(jù)錄入的信息自動(dòng)生成文檔并實(shí)現(xiàn)打印功能，從而增加了使用人員的工作量。此外，系統(tǒng)設(shè)計(jì)不科學(xué)，不能全面發(fā)布信息，也不能搭建有效的村、鎮(zhèn)、區(qū)三級(jí)信息交流渠道平臺(tái)，有待進(jìn)一步完善。

3 坡頭“三資”管理完善措施

3.1 加快立法，建立“三資”長(zhǎng)效管理機(jī)制

加快立法，通過(guò)建立農(nóng)村集體“三資”管理的相關(guān)地方規(guī)章，從法律層面上保障三資管理有法可依、有章可循，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國(guó)土等部門和鎮(zhèn)、街道的責(zé)任主體的權(quán)力與職責(zé)，明確管理部門的處罰權(quán)限和健全懲罰機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易行為、財(cái)務(wù)公示和建檔工作，嚴(yán)厲懲處農(nóng)村“三資”責(zé)任主體的違法違紀(jì)行為。同時(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，及時(shí)完善農(nóng)村“三資”管理的制度，及時(shí)更新更加科學(xué)、更加合理、更具操作性的制度成分，最終建立三資長(zhǎng)效管理機(jī)制。

3.2 推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)化改革，壯大集體經(jīng)濟(jì)

在全面清查核實(shí)農(nóng)村集體所有的各類資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以保障廣大農(nóng)民的權(quán)利為核心分類推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。針對(duì)資源性資產(chǎn)，要落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，做好確權(quán)登記頒證工作；針對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，推行股份合作制改革，重點(diǎn)是怎樣更公平合理、公開(kāi)透明地將資產(chǎn)折股量化到農(nóng)民手中，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東、資產(chǎn)變股權(quán)”，實(shí)現(xiàn)從“共同共有”到“按份共有”的轉(zhuǎn)變。要以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊（社區(qū)）為試點(diǎn)，逐步探索適合坡頭區(qū)農(nóng)村普遍推進(jìn)的產(chǎn)權(quán)改革方案。加快農(nóng)村配套產(chǎn)權(quán)化改革，健全集體建設(shè)用地收益專項(xiàng)管理制度及其他農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理制度，保障農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)權(quán)利。打造集體權(quán)管理、資產(chǎn)資源交易、科學(xué)評(píng)估為一體的“三資”交易平臺(tái)，提升服務(wù)水平，引入融資擔(dān)保、小額貸款、科學(xué)評(píng)估等服務(wù)，切實(shí)為農(nóng)資保值增值創(chuàng)作機(jī)會(huì)。

3.3 管理精細(xì)化，提高服務(wù)和監(jiān)管水平

第一，單獨(dú)成立會(huì)計(jì)委托代理中心并與鎮(zhèn)財(cái)政所分離，促使做賬業(yè)務(wù)部門和監(jiān)管部門成為不同的主體，分管不同的職責(zé)。加強(qiáng)鎮(zhèn)三資交易中心的監(jiān)管職能，強(qiáng)化審計(jì)部門功能，加大對(duì)農(nóng)村干部任期內(nèi)和離任審計(jì)力度，促使其各司其職，形成較為全面的內(nèi)部監(jiān)管體制。第二，加強(qiáng)基層財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)公開(kāi)招考、招聘、選調(diào)等方式充實(shí)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)會(huì)隊(duì)伍，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。在村（社區(qū)）層面，選任報(bào)賬員應(yīng)優(yōu)先考慮其是否具有會(huì)計(jì)從業(yè)資格，并選拔專門的財(cái)會(huì)人員進(jìn)入村委會(huì)，提高第一線財(cái)會(huì)人員的整體水平。同時(shí)，定期進(jìn)行系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)，不斷提高報(bào)賬員對(duì)接鎮(zhèn)級(jí)三資管理工作的能力。第三，進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村三資交易工作，引入具有評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，依法進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，按市場(chǎng)原則確定合理價(jià)格，推進(jìn)交易市場(chǎng)化。拓寬信息渠道，例如，搭建“三資”微信平臺(tái)，開(kāi)發(fā)手機(jī)“三資”服務(wù)短信平臺(tái)、在重大資產(chǎn)交易前在市級(jí)報(bào)紙進(jìn)行宣傳等，擴(kuò)大農(nóng)村“三資”交易在市、區(qū)的知曉率，鼓勵(lì)更多有意向的人參與交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)商合作雙贏。第四，推進(jìn)農(nóng)村重大財(cái)務(wù)事前公開(kāi)，明確“三資”公開(kāi)的具體內(nèi)容，包括金額、用途、方式和日期等，推進(jìn)傳統(tǒng)公告欄信息公開(kāi)和網(wǎng)上公開(kāi)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，保障“三資”信息的有效公開(kāi)，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。

3.4 完善系統(tǒng)，推進(jìn)信息化建設(shè)

改善系統(tǒng)設(shè)計(jì)，致力于開(kāi)發(fā)界面友好、操作簡(jiǎn)單、功能完善、存儲(chǔ)安全和易擴(kuò)展的“三資”信息服務(wù)管理平臺(tái)，并達(dá)到以下的功能要求。一是構(gòu)建村（社區(qū)）、鎮(zhèn)、區(qū)三級(jí)同步管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)三級(jí)“三資”辦公電子化運(yùn)作。通過(guò)該系統(tǒng)，村（社區(qū)）能完成報(bào)賬、查詢、報(bào)名參與三資交易等功能，鎮(zhèn)相關(guān)部門能完成登記、存檔、匯總、審核、監(jiān)管和農(nóng)資交易各項(xiàng)流程等功能，區(qū)能進(jìn)行農(nóng)村“三資”統(tǒng)一管理和實(shí)時(shí)監(jiān)控，完成審計(jì)等功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三資”的全程管理。二是搭建鎮(zhèn)“三資”交易中心和會(huì)計(jì)委托服務(wù)中心、鎮(zhèn)財(cái)政所監(jiān)管系統(tǒng)的共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)建檔資料的同步更新，完善農(nóng)村“三資”電子檔案材料。三是系統(tǒng)操作簡(jiǎn)便，有錄入與輸出功能，實(shí)現(xiàn)電子資料打印功能，能夠簡(jiǎn)便切換外網(wǎng)和內(nèi)網(wǎng)，具有良好的信息發(fā)布功能。四是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三資”信息對(duì)外網(wǎng)上公開(kāi)、網(wǎng)上監(jiān)管等功能，設(shè)置“三資”服務(wù)咨詢郵箱或?qū)?，?shí)現(xiàn)政府與群眾的互動(dòng)，充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。

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