杭州市余杭區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展研究

金伊巍

【摘要】城鎮(zhèn)化是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展程度的綜合體現(xiàn)，在我國快速進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的破壞、資源的過度使用、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等問題，限制了小城鎮(zhèn)當(dāng)前的發(fā)展，更透支了小城鎮(zhèn)未來發(fā)展的能力。由此可持續(xù)發(fā)展視角下的城鎮(zhèn)化建設(shè)顯得尤為重要。本文基于城鎮(zhèn)化、政府職能、可持續(xù)發(fā)展理論，以余杭區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展為研究對象，提出小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展對政府職能轉(zhuǎn)變的要求，并歸納出小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的對策。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化建設(shè) 可持續(xù)發(fā)展 余杭區(qū)

一、核心概念及理論基礎(chǔ)

（一）核心概念界定

（1）小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)即為介于城市與鄉(xiāng)村之間、具有城市性質(zhì)和部分功能、以現(xiàn)代化城市為發(fā)展目標(biāo)的過渡性社區(qū)。

（2）政府職能。政府職能是指行政主體作為國家管理的執(zhí)法機(jī)關(guān)，在依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。我國政府的基本職能主要體現(xiàn)在四個方面，分別是政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會職能。

（3）可持續(xù)發(fā)展。在《我們共同的未來》中正式提出了可持續(xù)發(fā)展概念：“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力造成危害?！薄鞍l(fā)展”不同于傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)增長，其目的在于改善人們的生活質(zhì)量，同時(shí)必須以保護(hù)地球生命支持系統(tǒng)為基礎(chǔ)?！翱沙掷m(xù)”包括生態(tài)持續(xù)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)和社會持續(xù)，三者之間相互關(guān)聯(lián)密不可分。

（二）理論基礎(chǔ)

（1）城鎮(zhèn)化理論。2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，并制定了發(fā)展任務(wù)，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化實(shí)踐進(jìn)程，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入實(shí)踐試點(diǎn)階段。新型城鎮(zhèn)化是面對城市問題，面向深層改革，圍繞質(zhì)量化協(xié)調(diào)性發(fā)展，尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期城鎮(zhèn)化之路。

（2）政府職能理論。在城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)當(dāng)由“全能型”向“服務(wù)型”職能轉(zhuǎn)變，在合理管理調(diào)控下實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的社會生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)訓(xùn)有序發(fā)展，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提升人民生活水平質(zhì)量時(shí)要優(yōu)先考慮生態(tài)效益，優(yōu)化生產(chǎn)要素的使用方式，優(yōu)化生產(chǎn)要素的合理流動，協(xié)調(diào)好資源的使用方式，從而不斷提高資源的利用率，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）町持續(xù)發(fā)展理論。對城市發(fā)展而言，可持續(xù)發(fā)展理論的影響主要體現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的和諧關(guān)系構(gòu)建等方面，從而為資源約束背景下的城市發(fā)展指明了方向，并為城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一化、最大化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、杭州市余杭區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及分析

（一）杭州市余杭區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

余杭三面環(huán)抱杭州主城，一千二百多平方公里的土地，下轄19個鎮(zhèn)街，全區(qū)84.84萬人口中超過半數(shù)仍為農(nóng)業(yè)人口。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)對推進(jìn)余杭的城市化進(jìn)程有著重要的戰(zhàn)略意義。首先，小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展有利于余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式的集約化。其次，小城鎮(zhèn)町持續(xù)發(fā)展有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村富裕勞動力。再次，小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展有利于生態(tài)系統(tǒng)的良好運(yùn)行。

（二）杭州市余杭區(qū)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展存在的問題

（1）從城鎮(zhèn)化角度來看，余杭區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃不夠科學(xué)合理，缺乏特色。特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，對有本區(qū)域特色的、能支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃內(nèi)容不夠翔實(shí)，很難形成城鎮(zhèn)建設(shè)、人流集聚與生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動，影響了小城鎮(zhèn)對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展輻射服務(wù)等綜合功能的發(fā)揮。

（2）從政府職能理論來看，余杭區(qū)小城鎮(zhèn)政府權(quán)力過大，決策水平及質(zhì)量有待提升。由于余杭區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式以產(chǎn)業(yè)綜合體模式和旅游小鎮(zhèn)集群模式，這對政府的整體決策提出了很高的要求，然而余杭區(qū)小城鎮(zhèn)在過去的發(fā)展過程中政府權(quán)力過大，在一定程度上忽視了市場需求，在這種環(huán)境下的決策質(zhì)量和水平相對較低，由此產(chǎn)生了一系列的規(guī)劃、制度及公共服務(wù)問題，主要體現(xiàn)在整體規(guī)劃不清晰、制度配套落后、公共服務(wù)之后。

（3）從可持續(xù)發(fā)展角度來看，余杭區(qū)小城鎮(zhèn)以粗放型經(jīng)濟(jì)為主，可持續(xù)發(fā)展能力弱。首先余杭區(qū)大多數(shù)小城鎮(zhèn)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍停留在仞級發(fā)展階段。其次余杭區(qū)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，自身發(fā)展資金不足。實(shí)體企業(yè)稅收比低，債務(wù)清償任務(wù)重，自有發(fā)展資金不足。再次第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中所占比重小，發(fā)展環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)余杭區(qū)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施仍然是薄弱環(huán)節(jié)。

三、杭州市余杭區(qū)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展對策

（一）科學(xué)編制并實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

結(jié)合“十三五”規(guī)劃的編制，加快小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和修編，加強(qiáng)與城市各類專項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)銜接和融合，明確小城鎮(zhèn)的功能、定位和輻射范圍，充分發(fā)揮規(guī)劃在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然生態(tài)、歷史文化、人居環(huán)境有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)由城鎮(zhèn)到城市跨越式轉(zhuǎn)變中的引領(lǐng)作用。

（二）加快轉(zhuǎn)型升級小城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)優(yōu)先落戶在小城鎮(zhèn)，并落實(shí)用地、稅收等優(yōu)惠政策。各鎮(zhèn)在規(guī)劃、建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)時(shí)，要優(yōu)化存量、拓展增量，使集聚區(qū)成為基礎(chǔ)設(shè)施良好、公共服務(wù)配套、各項(xiàng)政策優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的主平臺。

（三）改革創(chuàng)新小城鎮(zhèn)管理新體制

加快推進(jìn)行政管理體制、戶籍管理制度、學(xué)前教育體制等重點(diǎn)改革，完善行政服務(wù)中心、城市綜合執(zhí)法中心、就業(yè)保障服務(wù)中心、土地儲備中心、應(yīng)急維穩(wěn)中心等“五大中心”，優(yōu)化辦事程序，使強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)各項(xiàng)政策、舉措落到實(shí)處。通過復(fù)墾、造地等途徑增加的土地指標(biāo)全部留鎮(zhèn)使用，用以解決小城鎮(zhèn)土地指標(biāo)匱乏的問題。加快戶籍管理制度改革。減少城鎮(zhèn)戶口落戶難度，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人員流通。

（四）完善公共服務(wù)體系和社會保障制度

深化就業(yè)和社會保障制度改革。切實(shí)解決農(nóng)民的居住、就業(yè)和生活保障問題，提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和救助等社會保障。加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)服務(wù)平臺，完善勞動力就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。改革社區(qū)管理機(jī)制和服務(wù)體系，大力培育發(fā)展各類社區(qū)社會組織，積極探索市場化的社區(qū)服務(wù)機(jī)制，以社區(qū)發(fā)展為抓手推進(jìn)小城鎮(zhèn)社會建設(shè)。