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    論我國環(huán)境稅定位與改革

    2018-05-30 03:52:38聶秀萍李齊云
    關(guān)鍵詞:資源稅稅種消費稅

    聶秀萍 李齊云

    摘要:近年來消費稅、資源稅改革及《環(huán)境保護稅法》的實施,體現(xiàn)了我國堅持構(gòu)建綠色稅制的決心,黨的十九大也再次強調(diào)了我國堅定踐行綠色發(fā)展的理念。文章通過分析國外發(fā)達國家環(huán)境稅改革的經(jīng)驗,探析我國現(xiàn)行環(huán)境稅存在的缺陷,重點探索現(xiàn)行體制下我國環(huán)境稅制的改革方向與定位。

    關(guān)鍵詞:環(huán)境稅;綠色稅制;地方收入;定位與改革

    一、我國環(huán)境稅定位

    十九大報告再次明確了我國環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性,堅定了踐行綠色發(fā)展的理念。我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展都將秉承生態(tài)文明理念,力推綠色發(fā)展,關(guān)注經(jīng)濟可持續(xù)性與環(huán)境保護的統(tǒng)一,這也表現(xiàn)在我國稅制綠色化改革上。環(huán)境保護稅的順利實施即是我國堅持構(gòu)建綠色稅制的實例,已在2018年1月1日正式實施,同時確定了其地方稅收入的定位。雖然,李克強總理于2018年3月20日,在十三屆全國人大一次會議閉幕后,明確了我國國地稅合并的方向。但是國地稅的合并只是征管方式及機構(gòu)的合并,按稅種劃分中央與地方收入的制度不會改變。同時,營改增政策的全面落實,給地方收入帶來了巨大的沖擊,因此針對地方稅收入來源的研究仍然非常重要。

    我國對于地方稅收入體系的研究源于分稅制度,20世紀80年代,我國開始了分稅稅制的探索和研究,1994年正式進行了分稅制改革,研究成果集中在分稅制改革、營改增、環(huán)境保護改費立稅、地方稅體系主體稅種構(gòu)建上。近年來,我國的研究開始集中于國地稅機構(gòu)及征管方式的合并上,但是對于收入的歸屬的界定,仍然延續(xù)原來制度。目前我國現(xiàn)行的環(huán)境稅是由原來排污費以“稅費平移”原則,專門針對環(huán)境而設(shè)立,在開征初期其收入規(guī)模與排污費征收額不會有太大差異。短期來看,環(huán)境稅的收入作用不明顯。然而,國外通過多年的環(huán)境稅改革表明,完善的環(huán)境稅體系應(yīng)該囊括與資源、環(huán)境相關(guān)的所有稅種,它既包括2016年我國通過的環(huán)境保護稅這樣的單項專門稅種,也應(yīng)包含對環(huán)境有影響的其他稅種。因此,長遠來看,我國環(huán)境稅未來定位與改革方向是整合現(xiàn)行的與資源、環(huán)境相關(guān)的所有稅目脫種,理順各種稅費在環(huán)境保護中各自的功能定位,明確各種稅費在環(huán)境中的調(diào)控范圍,構(gòu)建一個全面、綜合的環(huán)境稅體系,以地方主要收入來源的角色發(fā)揮作用。

    二、環(huán)境稅作為地方主要收入來源的可能性分析

    (一)從稅源上看

    環(huán)境稅可追溯到20世紀20年代的庇古稅,其稅源最初僅涉及能源領(lǐng)域,到20世紀90年代以北歐國家為代表,各國開始實施全面、綜合的綠色稅制改革,其稅源拓展至一切與環(huán)境相關(guān)的稅收活動,既有資源的合理使用與保護,也有環(huán)境污染的各個領(lǐng)域,稅源充足。同時,環(huán)境資源的稀缺與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾不斷加劇,地方政府越來越重視環(huán)境質(zhì)量,環(huán)境保護稅的開征促進了其職能定位與財源建設(shè)的一致性,能體現(xiàn)地方政府導(dǎo)向。OECD國家環(huán)境稅收入占整體稅收收入的比重處于5%-8%之間,環(huán)境稅在OECD國家已形成了較為穩(wěn)定的稅源,環(huán)境污染能有效的抑制,值得我國借鑒。整理我國2016年與資源、環(huán)境相關(guān)稅種的收入情況如圖1所示,其占全國稅收收入比重合計為17.57%,具有成為地方收入穩(wěn)定的、可持續(xù)性的稅源條件。

    (二)從稅基上看

    環(huán)境稅主要是針對自然資源、環(huán)境污染物等具有明顯地域特色的要素課稅,且不同地區(qū)的地理環(huán)境、氣候等自然條件不同.各地區(qū)對環(huán)境質(zhì)量的要求也有差異.具有明顯的地方特征,且其受短期經(jīng)濟走勢和通脹的影響較小,與商品稅、所得稅相比,稅基穩(wěn)定,具有成為地方主要收入的稅基優(yōu)勢。

    (三)從受益性上看

    環(huán)境稅體現(xiàn)了受益性原則,根據(jù)庇古稅理論,環(huán)境是一種準公共物品,環(huán)境稅對自然資源和生態(tài)環(huán)境的負外部性征稅,使市場扭曲減少,使資源配置優(yōu)化。

    綜上所述,環(huán)境稅在稅源、稅基、受益性上具有成為地方主要收入來源的可能性,但目前我國現(xiàn)行的環(huán)境稅只是我國排污費改稅后的單一稅種,范圍過于狹窄。結(jié)合國際經(jīng)驗,本文所構(gòu)建的環(huán)境稅是與資源、保護環(huán)境、防治環(huán)境污染有關(guān)的所有的稅收活動。

    三、國外環(huán)境稅開征的經(jīng)驗借鑒

    (一)環(huán)境稅不是單一稅種,是綜合的稅收體系

    英國、荷蘭、法國、美國、北歐等許多發(fā)達國家為環(huán)境保護設(shè)計的稅收政策實踐較早,積累了許多先進經(jīng)驗。各國環(huán)境稅經(jīng)過多次改革,目前主要針對能源的開采、消耗、處理,污染類產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費、處理,環(huán)境污染排放物的控制等內(nèi)容設(shè)置,對于不可再生資源、稀缺資源的利用或在污染形成的所有環(huán)節(jié)即污染產(chǎn)生的源頭到最終污染物的排放,利用稅收手段進行調(diào)控。國外發(fā)達國家在設(shè)置環(huán)境稅時,大多不只是單一的一個環(huán)境稅種,而是與環(huán)境相關(guān)的若干稅種的組合。

    (二)解決環(huán)境問題不能只依賴于環(huán)境稅,它還需要與其他環(huán)境保護配套措施相互輔助、補充

    環(huán)境稅具有一定的懲罰性,它的目的是利用稅收手段,讓排污者為其污染行為付出代價,主動加強環(huán)境保護。但是,如果排污者在繳納了環(huán)境稅后,認為其已經(jīng)購買了排污權(quán),不再關(guān)注環(huán)境治理,這就偏離了環(huán)境稅設(shè)計的初衷。因此,我國要解決資源、環(huán)境問題,必須在不斷完善環(huán)境稅體系的基礎(chǔ)上,強調(diào)與其他措施、相關(guān)部門的相互配合、協(xié)調(diào)。在國外環(huán)境稅的改革過程中,強調(diào)與環(huán)保部門等多部門的信息共享與合作。如日本的“環(huán)保積分制度”將保護環(huán)境、鼓勵節(jié)能的理念與日常消費相融合,引導(dǎo)使用者對環(huán)保能源的消費;美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)補償與責任法》,其嚴格的責任機制提高了環(huán)境污染問題的反應(yīng)及治理速度,丹麥的車輛購置稅減稅改革,配合車輛環(huán)保標準的提高等等措施,其最終目的是利用綜合各種措施,取長補短、相互補充、制約,共同提高環(huán)境治理效果。所以,解決環(huán)境問題不能只依賴于環(huán)境稅,更不能只關(guān)注于環(huán)境稅收入,它在某些環(huán)節(jié)或領(lǐng)域可能具有局限性,要重視資源、環(huán)境治理的綜合效益。

    四、環(huán)境稅改革路徑研究

    (一)我國現(xiàn)行環(huán)境稅問題反思

    雖然,近年來我國越來越重視節(jié)能環(huán)保,綠色理念也在不斷影響著我國的稅制改革,如我國第一部專門針對環(huán)境保護的稅法的頒布及實施,成品油、涂料、鉛蓄電池的消費稅改革,資源稅從價計征的改革及水資源稅的開征等,都突出了我國提高資源利用效率、保護環(huán)境的目的,我國環(huán)境稅體系正在不斷優(yōu)化,但與發(fā)達國家相比扔存在很多缺陷。

    1.現(xiàn)行環(huán)境保護稅平移了排污費標準,其收入規(guī)模尚小,環(huán)境治理激勵作用有限?!董h(huán)境保護稅法》的稅目及稅額設(shè)置,基于平移原則,參照2014年的排污費標準設(shè)置,只針對于大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四類污染物征稅,稅額設(shè)置較低。以廣東省為例,2016年大氣污染物二氧化硫、氮氧化物及水污染物化學(xué)需氧量、氨氮的平均治理成本分別為3.6元/當量、20.9元/當量、7.4元/當量、31.4元/當量,而2017年公布的環(huán)境保護稅征稅標準:大氣污染物每當量為1.8元,水污染物每當量為2.8元,與企業(yè)治污成本比相差甚遠。同時,我國環(huán)境保護稅雖然考慮到了各省市的地區(qū)差異,但卻未考慮行業(yè)差異,特別是治污成本較高的行業(yè),現(xiàn)有的稅額標準遠遠起不到促進企業(yè)污染治理的效果,有些企業(yè)仍傾向于交稅而不治污,與費改稅前的排污費政策效果相似,排污減排激勵作用有限。但目前我國環(huán)境保護稅剛剛開征,考慮到企業(yè)的承受能力,稅額設(shè)置不宜與排污費差異過大,以保證費改稅的平穩(wěn)過渡,但長遠來看,其需進一步完善。

    2.消費稅不能將節(jié)能環(huán)保與消費理念有效結(jié)合,難以發(fā)揮其綠色消費的引導(dǎo)作用。我國消費稅是一種特別調(diào)整稅,它是選擇出部分需要進行特別調(diào)整的產(chǎn)品或行為,利用稅收手段引導(dǎo)其消費方向的特殊稅種。目前我國現(xiàn)行的消費稅采用列舉式稅目,征稅覆蓋面較小,特別是對污染產(chǎn)品的征稅較少,如農(nóng)藥、化肥、不可降解的塑料袋及電子產(chǎn)品等,更沒有按照污染程度設(shè)置稅額或稅率,不能體現(xiàn)稅收對保護環(huán)境、降低污染所帶來的積極影響。此外,消費稅屬于價內(nèi)稅,除了需要對消費稅征收增值稅,具有重復(fù)計稅的弊端外,其稅額也不夠直觀,稅負在價格中轉(zhuǎn)嫁給了最終消費者,但是消費者卻不知道具體承擔了多少稅款,難以發(fā)揮其綠色消費的引導(dǎo)作用。

    3.資源稅難以發(fā)揮其杠桿調(diào)節(jié)作用,不能有效刺激資源的有效利用。資源稅最初以調(diào)節(jié)國有資源有償開采和級差收入的目的而設(shè)立,但隨著資源消耗需求與資源有限性的矛盾日益嚴重,資源稅更多地被賦予了利用稅收手段引導(dǎo)和調(diào)節(jié)納稅人開采資源及節(jié)約利用資源的期望。現(xiàn)行資源稅只對部分初級礦產(chǎn)品或者原礦征稅,加工后的資源產(chǎn)品不征稅。而對于水資源2016年7月1日才在河北省試點,2017年12月1日才擴大到北京等9省市,但像森林、地熱、海洋、草場、灘涂等生態(tài)自然資源還未開征,資源保護范圍及力度都較小。資源稅的從價計征改革后,在一定程度上促進了資源節(jié)約集約利用,但是目前開征的資源稅稅費標準偏低,資源開采、使用成本較低,不能有效刺激納稅人資源的有效利用,考慮保護環(huán)境的政策還較少,如資源開采過程中的污染處理,資源消耗產(chǎn)生的污染等問題都未涉及,這都限制了資源稅在資源有效利用及保護環(huán)境上的作用,并不能正確引導(dǎo)資源的可持續(xù)利用。同時,資源稅以費擠稅問題普遍存在,更加重了納稅人負擔,資源稅難以發(fā)揮其稅收杠桿調(diào)節(jié)作用。

    4.其他與資源、環(huán)境保護相關(guān)稅種存在的問題。車輛購置稅是為籌集資金用于我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立,隨著我國交通事業(yè)的不斷發(fā)展,車輛購置稅收入規(guī)模有了較大發(fā)展,2002年至2016年車輛購置稅增長了6.67倍,由348.8億元增長至2674億元,但擁堵問題及環(huán)境問題也日漸嚴峻。車輛購置稅為中央稅由國稅征收,而地方道路的維護和修繕大多由地方政府監(jiān)管,且制度設(shè)計為單一的比例稅率,雖然計算簡便,卻不區(qū)分排量,不能對高污染、高能耗車輛進行有效限制。

    車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅采用從量計征的方式,其征收簡便、征稅成本較低,但也忽視了其價值及污染程度的影響,也違背了稅收公平原則。

    (二)我國環(huán)境稅構(gòu)建思路

    1.短期內(nèi),優(yōu)化現(xiàn)有與環(huán)境相關(guān)的稅種。環(huán)境保護稅在費改稅平穩(wěn)過渡后,需要繼續(xù)調(diào)整征稅范圍,適時調(diào)整與環(huán)境保護密切相關(guān)的稅目,在充分考慮地區(qū)、行業(yè)差異,結(jié)合企業(yè)治污成本降低的同時,設(shè)置匹配的差別稅額。深化從價稅改革,擴大資源稅及消費稅的征稅范圍,逐步將森林、草原、地熱、海洋、土地等自然資源囊括到資源稅的征收中,并盡快開展“費改稅”,減少稅費并存的亂象;將不可再生資源、稀缺資源及嚴重污染環(huán)境的消費品納入消費稅的征稅范圍,積極發(fā)揮差別稅率的作用,設(shè)置多檔稅率,體現(xiàn)不同污染程度的調(diào)節(jié)力度。加快消費稅價外稅計征模式的轉(zhuǎn)變,減少重復(fù)征稅問題。

    2.長期內(nèi),整合現(xiàn)有與環(huán)境相關(guān)的稅種,并人我國環(huán)境稅體系。具體構(gòu)想如表1所示。

    我國環(huán)境稅體系將最終由資源稅、消費污染稅、環(huán)境保護稅三大稅種構(gòu)成。資源稅主要是針對自然資源使用及礦產(chǎn)資源的開采征稅,是為了提高資源的使用效率,減少不可再生及稀缺資源的使用及破壞,注重在源頭上治理,主要由資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅整合。消費污染稅主要是與現(xiàn)有消費稅區(qū)別,將與節(jié)能減排及環(huán)境保護相關(guān)的稅目獨立出來,注重其在消費使用過程中會造成環(huán)境污染或者資源浪費的宣傳,在消費環(huán)節(jié)征收,引導(dǎo)使用者減少此類產(chǎn)品的消費,主要由消費稅、車輛購置稅、車船稅整合。該環(huán)節(jié)的環(huán)境稅適合設(shè)置為價外稅,特別是針對于最終消費者的環(huán)境稅。環(huán)境保護稅是對直接造成環(huán)境污染的最終廢棄物征稅.無論是固體、水、大氣污染物還是噪聲都直接對環(huán)境造成損害,這是環(huán)境質(zhì)量的末端治理,是環(huán)境保護的最后一道屏障,主要由現(xiàn)行環(huán)境保護稅及以后設(shè)置的單行治污稅種整合。而對于對環(huán)境造成污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)即其投入市場并沒有設(shè)置專門的稅種,該環(huán)節(jié)利用增值稅及企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策來調(diào)節(jié)激勵效果會更明顯。理順各種稅費在環(huán)境保護中各自的功能,明確各種稅收在環(huán)境中的調(diào)控范圍。

    3.做好環(huán)境稅改革的相關(guān)配套措施。

    第一,建立健全環(huán)境稅法律體系。我國稅種的征稅依據(jù)大多為國務(wù)院制定的行政法規(guī),如《中華人民共和國消費稅暫行條例》,法律級次相對較低。除了《環(huán)境保護稅法》之外,在其他與資源、環(huán)境相關(guān)稅種的改革過程中,要盡快利用法律手段強化環(huán)境稅稅收征管的執(zhí)法規(guī)范。

    第二,加強稅務(wù)機關(guān)與其他部門的協(xié)調(diào)配合。環(huán)境稅計稅依據(jù)的確定,與其他稅種的征收模式有很大的區(qū)別,需要與環(huán)保資源部門密切配合,這也加大了稅務(wù)機關(guān)的征管難度。環(huán)保機構(gòu)必須確保第一手檢測數(shù)據(jù)的準確性,實現(xiàn)實時信息共享平臺,加大環(huán)境稅稅源監(jiān)控力度。

    第三,充分利用稅收優(yōu)惠手段及財政補貼機制,注重環(huán)境治理資金的支出效率。加大資源節(jié)約及環(huán)境保護產(chǎn)品的研發(fā)、技術(shù)投入的稅收優(yōu)惠力度及范圍,調(diào)整或取消對資源不合理利用的補貼,創(chuàng)新稅收優(yōu)惠方式,探索生態(tài)補償長效機制的構(gòu)建。

    最后,提高納稅人的節(jié)約能源、保護環(huán)境的意識。除了充分發(fā)揮各種輿論媒體的宣傳導(dǎo)向作用、加強社會各界環(huán)保意識的培養(yǎng)之外,更需要納稅人看到其在環(huán)境污染上所承擔的成本。如可在企業(yè)的納稅申報表上體現(xiàn)其在資源使用及環(huán)境污染上的實際稅收負擔,為了減少企業(yè)財務(wù)人員及稅務(wù)部門的工作,該項內(nèi)容適合自動匯總,由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一設(shè)計附表,自動將企業(yè)所繳納的資源稅、消費污染稅、環(huán)境保護稅等相關(guān)稅種的稅額匯總到一張納稅申報表上,這樣納稅人更加清楚每期企業(yè)的實際支出,提高其激勵作用。

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