政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑

成璐

摘要：本文運(yùn)用文獻(xiàn)資料研究、邏輯分析、案例分析等方法對長沙、武漢等城市政府購買公共體育服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，對政府購買公共體育服務(wù)過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了梳理，并在分析問題，總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出政府購買體育服務(wù)的發(fā)展路徑，試圖在理論與實(shí)證經(jīng)驗層面上為政府購買公共體育服務(wù)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共體育服務(wù);政府購買服務(wù);困境;路徑

一、前言

2014年10月20日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》指出，“加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過政府購買服務(wù)等多種方式，積極支持群眾健身活動”。近年來，參與體育健身活動的人數(shù)快速增長，社會公眾對公共體育服務(wù)的需求也不斷提高，群眾對體育的需求逐漸增加與當(dāng)下公共體育服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀之間的矛盾愈演愈烈。故而當(dāng)務(wù)之急是對有限的公共資源的整合，亟待轉(zhuǎn)變政府職能，另辟蹊徑，通過政府購買公共體育服務(wù)來改善當(dāng)下公共體育服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀。

政府購買公共服務(wù)屬于新公共管理運(yùn)動的重要內(nèi)容和形式。例如，在長沙市、武漢市，2009年政府就嘗試給暑假期間的小學(xué)生購買游泳服務(wù)，這是新時期我國中部地區(qū)較早探索政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐活動。政府購買體育服務(wù)體現(xiàn)了新形勢下我國建設(shè)服務(wù)型政府的要求，有利于滿足人民群眾日益增長的體育服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)政府、非營利組織和營利機(jī)構(gòu)三者的共贏，并有利于公共體育服務(wù)的推進(jìn)。

本文從政府購買公共體育服務(wù)的基本理論出發(fā)，運(yùn)用文獻(xiàn)資料研究、邏輯分析、案例分析等方法對長沙、武漢等城市的政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)狀與特征進(jìn)行了研究，并深入分析政府在購買體育服務(wù)過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題;通過梳理問題，分析問題、總結(jié)經(jīng)驗，提出政府購買體育服務(wù)的對策建議，試圖在理論與實(shí)證經(jīng)驗層面為政府購買公共體育服務(wù)提供借鑒。

二、政府購買公共體育服務(wù)的范圍界定

政府購買公共體育服務(wù)是指政府為服務(wù)社會公眾，以財政撥款的形式向社會組織或機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，并訂立契約，由政府規(guī)定公共體育服務(wù)種類和服務(wù)品質(zhì);是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的公共體育服務(wù)的供給方式。

政府選擇面向社會購買公共體育服務(wù)這一舉措有利于加快服務(wù)型政府的構(gòu)建，降低公共服務(wù)成本，有利于提供質(zhì)優(yōu)且種類豐富的體育服務(wù)以滿足群眾逐漸增長的體育需求，提高公眾對政府的滿意度，提高政府公信力。

政府應(yīng)以公共性與公益性為出發(fā)點(diǎn)，制定相應(yīng)的公共體育服務(wù)購買目錄，明確公共服務(wù)購買的內(nèi)容、種類和性質(zhì)。據(jù)我國目前情況來看，政府購買公共體育服務(wù)大概包括以下三種類型：

（一）體育公益性服務(wù)

主要包括政府組織實(shí)施的群眾性體育活動、國民體質(zhì)監(jiān)測與指導(dǎo)服務(wù)、公共體育場館設(shè)施的維護(hù)與管理、公共體育競賽、公益性體育健身俱樂部管理、體育健身知識科普等內(nèi)容。

（二）體育行業(yè)性服務(wù)

包括公共體育信息的收集與統(tǒng)計、體育相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂、項目評估、成果鑒定，以及由政府組織開展的體育職業(yè)技能培訓(xùn)等。

（三）體育職能性服務(wù)

包括公共體育服務(wù)的規(guī)劃與實(shí)施、相關(guān)體育政策研究與推展、全民健身活動的宣傳與服務(wù)推廣等。

三、政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)狀與特征

（一）政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)狀概況

研究顯示：長沙市政府自2009年開始，通過不同的方式購買公共體育服務(wù)。購買體育服務(wù)的內(nèi)容包括：暑期少年兒童免費(fèi)游泳項目、足球項目等小學(xué)生運(yùn)動免費(fèi)培訓(xùn)項目。而武漢市除了給中小學(xué)生購買暑期游泳服務(wù)外，每年還定期組織社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、群眾體育活動組織與指導(dǎo)、社會體育競賽及活動的資助、健身路徑的購買，以及體育賽事購買等。政府相關(guān)主管部門及下屬各區(qū)縣政府部門通過在該領(lǐng)域購買社會體育組織及企業(yè)所提供的體育服務(wù)，逐步形成了武漢市政府購買公共體育服務(wù)的特色與發(fā)展路徑。

（二）政府購買公共體育服務(wù)的特征

1.群眾的公共體育服務(wù)需求多樣化

隨著國內(nèi)外體育賽事影響力的大幅提升，體育運(yùn)動項目也得到廣泛傳播，群眾參與體育運(yùn)動的熱情逐漸高漲，對公共體育服務(wù)需求也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。在政府的指導(dǎo)下，社會公眾積極參加體育健身活動，較大地改善了身體質(zhì)量。與此同時，人們對政府的滿意度也不斷提升。但在實(shí)際運(yùn)作中，應(yīng)充分考慮群眾對體育活動需求的多樣性，在擬定購買公共體育，將那些健身價值較大、群眾喜歡的運(yùn)動項目納入政府購買公共體育服務(wù)的名錄。

2.群眾對政府購買公共體育服務(wù)需求迫切

由于我國體育公共服務(wù)主管部門存在著嚴(yán)重的“越位”、“缺位”、“錯位”的現(xiàn)象，民間資本無法快速、有效地進(jìn)入公共體育服務(wù)這一領(lǐng)域，在非政府組織與公共體育服務(wù)直接形成了一道壁壘，嚴(yán)重影響了非政府組織的積極性，致使公共體育服務(wù)的產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足。在后奧運(yùn)時代，我國逐漸由“體育大國”向“體育強(qiáng)國”發(fā)展。因過去很長一段時間在舉國體制下競技體育處于主導(dǎo)地位，一切體育的資源都優(yōu)先支持競技體育的發(fā)展導(dǎo)致在體育思維模式上有一定局限性.忽視了大眾體育的發(fā)展，遏制了我國邁向體育強(qiáng)國的步伐。故政府對公共體育服務(wù)投入的增加，有助于修補(bǔ)群眾體育這塊短板，對我國體育事業(yè)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。

3.資金來源單一，且分布不平衡

資金主要來自財政預(yù)算支出和福利彩票公益金。一些市級政府體育主管部門的年度預(yù)算資料顯示，其年度預(yù)算資金已開始用于支持政府購買公共體育服務(wù);而據(jù)區(qū)縣級政府部門年度預(yù)算資料顯示，其將政府購買公共體育服務(wù)納入預(yù)算，且單獨(dú)將條目列入部門的公共預(yù)算中。

在近些年的實(shí)踐發(fā)展與探索中，一些市及區(qū)縣政府購買公共體育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)在整體上有顯著提升，由幾十萬升至幾百萬，個別甚至達(dá)到千萬的水平，但從區(qū)縣政府的預(yù)算情況看，在該方面的投入資金分布存在不均勻現(xiàn)象，一些區(qū)縣級政府投入力度較大，但也有一些區(qū)縣投入到公共體育服務(wù)方面的資金不足。

4.供給主體單一，缺乏有效供給

公共體育服務(wù)供給的主體包括政府、非政府組織、企業(yè)、個人等。由于歷史原因，我國體育行政部門一直都是我國公共體育服務(wù)供給的絕對主體。實(shí)踐證明，在當(dāng)前公共體育需求持續(xù)增長的情況下，這種由“政府包辦”的單一的公共體育服務(wù)供給形式已不能滿足社會公眾多層次、多樣化的體育需求。因此，完善政府管理職能，通過發(fā)揮非政府組織、民間社會體育團(tuán)體，以及營利性機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)路徑創(chuàng)新，提高有效供給水平和服務(wù)質(zhì)量。

5.購買方式單一，具有漸進(jìn)性特征

以定向購買為主。政府購買公共服務(wù)的方式基本分為兩種不同的形式：其一為定向購買，其二則為招投標(biāo)。定向購買亦分為三種形式，具體為直接資助、項目與非項目三種;而招投標(biāo)則是以項目形式出現(xiàn)。現(xiàn)階段，從長沙、武漢等城市政府購買體育服務(wù)的實(shí)踐來看，購買方式基本上都是以委托的形式出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為定向購買。

政府購買是具有漸進(jìn)性的。當(dāng)下政府購買公共體育服務(wù)是以定向購買的方式為主，表現(xiàn)其招標(biāo)主體的質(zhì)與量都無法形成具有充分競爭性的市場，故招投標(biāo)的方式無法實(shí)現(xiàn)。因此，政府在購買公共體育服務(wù)方式上有一個漸進(jìn)的過程。

四、政府購買公共體育服務(wù)存在的主要問題

（一）相關(guān)法律制度缺失

目前，我國政府購買公共體育服務(wù)還處于嘗試階段，政府觀念也沒有完全轉(zhuǎn)變，與之相配套的措施和制度不完善，故其在政府購買公共體育服務(wù)中缺乏有效的指導(dǎo)意見。同時，相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)相對滯后，以《體育法》為核心的法律法規(guī)體系有待完善，其他配套的相關(guān)法規(guī)也須進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)前法律制度規(guī)范的缺失，無疑制約了公共體育服務(wù)供給水平的提升。

依法治國作為我國的一項劇本治國方略，其體現(xiàn)在有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)與違法必究。在黨的十八屆四中全會中，“依法治國”作為明確的主題由習(xí)近平主席提出。縱觀我國與體育相關(guān)的法律法規(guī)，其中，要求政府提供公共體育服務(wù)的法律法規(guī)有：《中華人民共和國體育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》和《全民健身條例》。

作為政府提供公共體育服務(wù)的新途徑.政府購買公共體育服務(wù)必須有與之相匹配的法律規(guī)章制度。目前我國政府購買公共體育服務(wù)仍處于實(shí)驗階段，在現(xiàn)階段很難有一整套完整的法律法規(guī)，以及與之相配套的措施及實(shí)施辦法。因此，應(yīng)盡快建立、完善與之相適應(yīng)的配套措施及法律文件，以便于實(shí)現(xiàn)其購買公共服務(wù)的目標(biāo)。當(dāng)下，就政府購買公共體育服務(wù)而言，指導(dǎo)性意見的缺失、具體實(shí)踐經(jīng)驗匱乏、評價機(jī)制的不完善是當(dāng)前我們ATR待解決的問題。

（二）競爭機(jī)制有待完善

目前，政府購買公共體育服務(wù)的購買方式大多數(shù)是非競爭性購買。非競爭性購買是指購買主體之間主要通過“定向委托”的方式，向體制內(nèi)和社會體育館完成購買行為，而不是通過市場化程度比較高的招投標(biāo)方式。由于缺少競爭機(jī)制，體育服務(wù)生產(chǎn)者往往因為動力不足，降低服務(wù)供給質(zhì)量，會導(dǎo)致下列問題的出現(xiàn)：

其一，無法保證公共體育服務(wù)質(zhì)量;其二，部分場館缺乏面向群眾提供體育服務(wù)的機(jī)會;其三，部分城市及區(qū)縣政府相關(guān)主管部門未成立專門的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，無法給政府購買公共體育服務(wù)提供服務(wù);其四，政府對于公共體育場館、場地的篩選缺乏應(yīng)有的力度，群眾無法從各種傳媒的途徑獲得相關(guān)的信息。

（三）監(jiān)督與考核機(jī)制有待加強(qiáng)

我國尚未針對體育財政支出建立一套能夠凸顯預(yù)算約束權(quán)威性的較為完備的監(jiān)督體系，目前的監(jiān)督體系仍較為滯后，一方面表現(xiàn)為重視事后監(jiān)督，過程中的監(jiān)督與事前預(yù)防性監(jiān)督都較薄弱;另一方面則是缺乏審計部門及地方人大代表的有效監(jiān)督，故而在體育預(yù)算部門擬定預(yù)算方案、甄選其內(nèi)容時受到地方人大代表的監(jiān)督略顯粗糙。

此外，在審計方面亦有些許問題，表現(xiàn)為審計時間過短，造成地方人大代表在體育財政預(yù)算的監(jiān)督方面存在一定的疏漏。地方審計部門將重點(diǎn)定在體育財政支出資金的事后審計，并未將其績效審計列為重點(diǎn)，表現(xiàn)為仍停留在傳統(tǒng)的審計領(lǐng)域，且在內(nèi)容上過于單一。財政部門、審計部門的監(jiān)督在內(nèi)容上也體現(xiàn)為劃分不均，重復(fù)頻現(xiàn)，專業(yè)性不足且效率不高等問題。因此，政府對公共體育服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制仍有待完善，績效考核指標(biāo)需進(jìn)一步量化，監(jiān)督的時效性需要作進(jìn)一步的調(diào)整。

五、政府購買公共體育服務(wù)的發(fā)展路徑

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善服務(wù)購買的法律規(guī)范

政府應(yīng)當(dāng)建立健全購買公共服務(wù)的各項制度，對購買服務(wù)的計劃，購買程序予以明確規(guī)定。通過制度的設(shè)立引導(dǎo)、規(guī)范政府購買體育服務(wù)的程序。如認(rèn)真編報預(yù)算、精心組織采購，加強(qiáng)合同管理，以及項目監(jiān)管與績效評估。

制定相關(guān)的法律法規(guī)與文件，為政府購買公共體育服務(wù)的合法性提供強(qiáng)有力的保障，并就其制定購買內(nèi)容的合理性與購買程序的科學(xué)性進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)。在現(xiàn)有的法律條文的基礎(chǔ)上，完善政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)法律條文，為體育非營利組織的獨(dú)立性提供保障。確保體育非營利組織在法律上與政府保持平等的關(guān)系，避免在政府業(yè)務(wù)指導(dǎo)的干預(yù)下削弱選擇的自主權(quán)。突出在政府購買公共服務(wù)中體育非營利組織的競爭性，營造一個公平公正的競爭環(huán)境，為體育非營利組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境.在競爭中不斷發(fā)展與優(yōu)化.為政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量提供保障。

（二）加強(qiáng)對政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管

加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)，逐步完善其購買行為，使其更具規(guī)范化。利用媒體等多種途徑進(jìn)行推廣宣傳，并引導(dǎo)正確的輿論，一切立足于對群眾的關(guān)切，盡可能充分地調(diào)動社會力量，提高其參與的積極性，為推廣宣傳營造優(yōu)質(zhì)的輿論環(huán)境。

加強(qiáng)對政府購買體育服務(wù)的監(jiān)督管理。各部門加強(qiáng)對財務(wù)管理方面規(guī)范，確保資金利用的安全性與合理性，避免挪用與滯留。此外，政府應(yīng)完善內(nèi)部管理機(jī)制，并將相關(guān)購買公共體育服務(wù)的信息在官方平臺公開，主動接受群眾的監(jiān)督。

加強(qiáng)政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)管并逐步完善其考核評價機(jī)制，合理劃分公共體育服務(wù)的指標(biāo)，將覆蓋率、組織與服務(wù)指導(dǎo)等因素列入其中，明確考核范圍，同時明確其供給主體、計劃內(nèi)容與監(jiān)管形式與流程等因素。

在考核中應(yīng)注重各類體育組織、團(tuán)體等積極性的最大幅度激勵，以此為出發(fā)點(diǎn)來建立相應(yīng)的審計機(jī)制。逐漸扭轉(zhuǎn)過去長期將競技體育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心指標(biāo)的模式，將公共體育服務(wù)的權(quán)重提高并在政績考核中將公共體育服務(wù)的質(zhì)與量作為指標(biāo)歸人其中，更有效地供給公共體育服務(wù)，以確保體育事業(yè)向更好的方向發(fā)展。

（三）建立科學(xué)合理的績效評估機(jī)制

政府在與提供體育服務(wù)社會組織合作時應(yīng)在合同或協(xié)議中明確其提供的具體服務(wù)內(nèi)容，并就服務(wù)需達(dá)到的效果及持續(xù)時間等有一個定量的描述，最后要嚴(yán)格按照擬定的考核標(biāo)準(zhǔn)來對服務(wù)進(jìn)行評估。

建立相信的等級評估制度，由購買人、受益人及第三方專業(yè)評審人員來對購買的公共體育服務(wù)項目進(jìn)行評審，科學(xué)地建立評價比重，就服務(wù)質(zhì)量、完成的情況等多方面進(jìn)行評價，賦予不同的等級分，最后核算出相應(yīng)的等級。

評價等級從五星到一星不等，對評定等級為五星、四星的合作方可以繼續(xù)合作并考慮加大合作的力度;對評定等級為三星的合作方要督促其就不足之處進(jìn)行改善，可以繼續(xù)保持合作;對評定等級為兩星、一星的合作方，要督促其嚴(yán)格整改，視其整改結(jié)果考慮是否繼續(xù)合作，情況惡劣的要追究其相關(guān)責(zé)任并取消一切合作。

（四）加大政府購買公共體育服務(wù)的財政支持力度

加大政府投入力度。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加政府購買體育服務(wù)的財政支出。同時，建立起市、區(qū)（縣）級政府合作的資金籌]散莫式，做好政府預(yù)算，保證政府購買公共服務(wù)資金的?？顚Ｓ?。

爭取稅費(fèi)優(yōu)惠政策。政府應(yīng)該主動地協(xié)調(diào)稅務(wù)部門，出臺相關(guān)稅務(wù)法規(guī)，對定點(diǎn)體育場館在免費(fèi)提供公共體育服務(wù)期間減征或免征營業(yè)稅，使服務(wù)期間的水、電等能源費(fèi)用低于商業(yè)價格的收取。另外，也可以采取稅收補(bǔ)貼的方式，充分調(diào)動體育場館參與游泳服務(wù)供給的積極性。

政府牽頭建立公共體育服務(wù)的發(fā)展基金，調(diào)動社會力量的積極性，吸引部分資金涌人公共體育服務(wù)中，減少政府的壓力，確保公共體育服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

（五）提升體育非營利組織的綜合能力

當(dāng)下我國體育非營利組織的發(fā)展較為薄弱，因制度、資金、認(rèn)知與理論觀念等方面的匱乏，特別是資金的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致其發(fā)展滯后。但這無法阻擋其成為我國體育事業(yè)發(fā)展的重要部分，在滿足群眾體育健身娛樂等方面有著極重要的作用。

在我國，政府提高體育非營利組織的綜合能力，一個重要的措施就是提供必要的資金支持，主要通過財政轉(zhuǎn)移支付的手段實(shí)現(xiàn)，具體包括：（1）制定相關(guān)制度，形成資金長期投入機(jī)制;（2）設(shè)立專項資金，以滿足體育非營利組織的特別需求;（3）以地力政府財政能力的強(qiáng)弱為依據(jù)，設(shè)定不同比例的配套資金;（4）運(yùn)用多種手段對體育非營利組織進(jìn)行扶植、管理和培訓(xùn)。

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