大氣污染防治與救濟法律問題的研究

李成元

【摘 要】大氣污染具有區(qū)域性和復(fù)合性特點，加之各行政區(qū)域針對大氣污染的防治手段不盡相同，因此需要以防治方式防治大氣污染。

【關(guān)鍵詞】大氣污染；環(huán)境污染；防治

一、大氣污染防治法律制度現(xiàn)狀

（一）重點區(qū)域污染防控制度

大氣污染防治重點區(qū)域分為國家級和省級。國家大氣污染防治重點區(qū)域的主體是國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，由環(huán)境保護部根據(jù)主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染傳輸擴散規(guī)律來劃定，報國務(wù)院批準； 而省級大氣污染重點防治區(qū)域，則參照劃定國家級大氣污染防治重點區(qū)域的規(guī)定，由省級環(huán)境保護主管部門來劃定根據(jù)劃定的重點區(qū)域，制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃。

（二）聯(lián)席會議制度

我國目前尚未設(shè)立專門的區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)，而是通過區(qū)域性環(huán)境保護督查中心、聯(lián)席會議等方式進行大氣區(qū)域環(huán)境管理，其中聯(lián)席會議制度起著非常重要的作用。大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)省級人民政府確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會議，落實大氣污染防治目標責(zé)任，以達到各行政區(qū)域政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的目的。通過年度聯(lián)席工作會議，各行政區(qū)域地方人民政府通報上年區(qū)域大氣污染防治工作進展，交流和總結(jié)工作經(jīng)驗，

研究制定下一階段工作目標、工作重點與主要任務(wù)。

（三）考核評估制度

為促進大氣污染防治法律制度的有效落實，國務(wù)院與地方人民政府簽訂大氣污染防治目標責(zé)任書，將目標任務(wù)層層分解落實到各級人民政府和企業(yè)。同時，國家還強調(diào)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、公眾、專家學(xué)者和咨詢機構(gòu)的積極性，采用抽樣調(diào)查、現(xiàn)場評價、滿意度調(diào)查等方法，探索開展第三方評估?？己恕⒃u估結(jié)果向國務(wù)院報告，并向社會公告。

二、我國大氣污染防治法律制度存在的問題

（一）調(diào)控原則不明

2010年環(huán)境保護部等九部委共同制定的《關(guān)于推進大氣污染防治工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》要求區(qū)域大氣污染防治應(yīng)“以增強區(qū)域環(huán)境保護合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染防治機制”。然而不難發(fā)現(xiàn)，該指導(dǎo)意見意在強調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管，卻忽視了區(qū)域內(nèi)各地方的差異性。區(qū)域內(nèi)各地區(qū)空氣質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展水平和行政管理水平等方面均存在差異，制度安排中必須予以足夠的重視。在明確調(diào)控原則基礎(chǔ)上解決這些問題，實為大勢所趨。

（二）參與機制不健全

主體機制方面的問題既體現(xiàn)為監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)職能不健全，也體現(xiàn)為聯(lián)席會議制度的法律主體不明以及公眾參與機制不明確。在監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)方面，目前雖已設(shè)立六大環(huán)境督查中心，但環(huán)境督查中心主要是在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)保護行政執(zhí)法和環(huán)境法的實施情況，對于大氣污染防治所必須的規(guī)劃、監(jiān)測等工作，顯得力不從心。

（三）聯(lián)動措施不完善

聯(lián)動措施存在的問題，主要體現(xiàn)在環(huán)境標準的銜接、空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果的一致性與信息共享、行政機關(guān)的職能銜接與聯(lián)動等方面。在實踐中，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的環(huán)境標準不一致，往往導(dǎo)致污染源轉(zhuǎn)移到標準較低的地區(qū)，增加了區(qū)域內(nèi)防治的難度。

三、大氣污染防治法律制度完善建議

（一）明確調(diào)控原則

在進一步的立法中，可以確立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面的如下原則： 一是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)原則。應(yīng)將區(qū)域內(nèi)大氣污染的防控與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合，經(jīng)濟建設(shè)的規(guī)模和速度應(yīng)充分考慮環(huán)境與資源承載能力，環(huán)境保護也應(yīng)保證、促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)原則在實質(zhì)上與可持續(xù)發(fā)展理論相一致，旨在有效防治區(qū)域性大氣污染的同時，促進經(jīng)濟長期、穩(wěn)定發(fā)展。二是綜合管理與屬地管理相結(jié)合原則。區(qū)域大氣污染不僅需要地方人民政府進行屬地管理，合理配置人、財、物資源，還需要更高層級的綜合協(xié)調(diào)與管理，加強區(qū)域內(nèi)在大氣污染防治方面的橫向協(xié)作。

（二）健全參與機制

一方面，為了更好地發(fā)揮現(xiàn)有的區(qū)域聯(lián)席會議的作用，可在聯(lián)席會議下設(shè)決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。決策機構(gòu)負責(zé)人可直接對國務(wù)院負責(zé)，主要組成成員為區(qū)域內(nèi)分管環(huán)境保護的地方人民政府負責(zé)環(huán)境保護事務(wù)的負責(zé)人以及上級人民政府環(huán)境保護主管部門指定的人員。執(zhí)行機構(gòu)可由有關(guān)部門代表共同組成，直接對決策機構(gòu)負責(zé)。執(zhí)行機構(gòu)則作為常設(shè)機關(guān)，貫徹決策機構(gòu)所作的決定。

（三）完善聯(lián)動措施

完善聯(lián)動措施，應(yīng)適時統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境標準，完善空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)工作，同時重視部門的協(xié)作。在環(huán)境標準方面，可采取先試先行，采用共同調(diào)研、論證、起草、發(fā)布和實施地方性法規(guī)的模式，制定效力適用于整個區(qū)域的地方性法規(guī)，以保障環(huán)境標準的統(tǒng)一和實施。在此方面可以借鑒歐盟經(jīng)驗，針對特定污染物制定不同的污染物排放標準，并根據(jù)具體情況允許延長達標期限。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可依托統(tǒng)一的環(huán)境標準，實行區(qū)域內(nèi)企業(yè)錯峰生產(chǎn)，以降低某一時間段內(nèi)大氣污染物的濃度，減少復(fù)合型大氣污染物產(chǎn)生的數(shù)量。在空氣質(zhì)量監(jiān)測方面，理想的措施是建立區(qū)域空氣質(zhì)量信息平臺，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、方法和評價標準。

（四）加強利益平衡

利益和利益沖突的解決是法學(xué)研究的基本范疇。區(qū)域大氣污染防治的實現(xiàn)必須通過多層次、多元、多樣的利益協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)的手段應(yīng)當(dāng)是具體的、實在的，而非原則性和指引性的法律規(guī)定，為此，需要建立和完善常態(tài)化的生態(tài)補償機制。在生態(tài)補償?shù)姆绞缴?，除了資金保障外，還應(yīng)在技術(shù)援助、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型引導(dǎo)、循環(huán)經(jīng)濟支持等方面努力，以確保生態(tài)補償機制有效運行。

四、結(jié)語

本文探討大氣污染防治法律制度之完善，其背景就是《大氣污染防治法》以及其他立法和政策性文件中已有一些規(guī)定，但仍然存在諸多問題，不足以支撐我國跨區(qū)域環(huán)境污染防治的需求。這些問題包括調(diào)控原則不明、參與機制不健全、聯(lián)動措施不完善、利益衡平機制不完備、執(zhí)法監(jiān)督機制不健全和法律責(zé)任不明確等等。

參考文獻：

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