廣東省碳普惠機(jī)制實施進(jìn)展研究

劉海燕 鄭爽

摘 要：碳普惠機(jī)制是一種積極引導(dǎo)全社會踐行綠色低碳行為的政策制度，本文對廣東省碳交易試點實施的碳普惠機(jī)制進(jìn)行了研究，從政策體系、試點運(yùn)行、平臺搭建、項目開發(fā)等方面進(jìn)行了總結(jié)，并提出對實施碳普惠制的幾點思考。

關(guān)鍵詞：碳普惠 廣東 碳交易

一、碳普惠制內(nèi)涵與政策背景

碳普惠制是指以識別小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人的綠色低碳行為作為基礎(chǔ)，通過自愿參與、行為記錄、核算量化、建立激勵機(jī)制等，達(dá)到引導(dǎo)全社會參與綠色低碳發(fā)展的目的。作為碳交易機(jī)制的一種制度創(chuàng)新，與高排放的重點排放單位通過參與碳交易機(jī)制實現(xiàn)低成本減排不同，通過碳普惠制的激勵設(shè)計，有利于調(diào)動全社會踐行綠色低碳行為的積極性，樹立低碳節(jié)約、綠色環(huán)保的消費(fèi)觀念和生活理念，同時擴(kuò)大低碳產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)，加快形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、全社會共同參與的低碳社會建設(shè)新格局。

目前，碳普惠制在我國還處于探索發(fā)展階段，廣東省是我國率先試點實施碳普惠制的省份。廣東省是我國的碳排放大省，為控制工業(yè)領(lǐng)域碳排放，2013年廣東省啟動碳交易試點，覆蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等重點工業(yè)企業(yè)。為緩解生活消費(fèi)領(lǐng)域不斷增長的碳排放趨勢，推進(jìn)全社會低碳行動，2015年廣東省啟動碳普惠制試點工作，以居民用水、用電、用氣等為試點開展碳普惠制。2017年，廣東省制定出臺《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出深入開展碳普惠制試點的要求。經(jīng)過2年多的發(fā)展，廣東省碳普惠制在政策體系建設(shè)、試點運(yùn)行、平臺搭建、項目開發(fā)等方面取得了一定進(jìn)展，并持續(xù)深化，初步探索出了以政策鼓勵、商業(yè)激勵和減排量交易為導(dǎo)向的碳普惠引導(dǎo)機(jī)制。

二、廣東省實施碳普惠制的進(jìn)展

（一）明確目標(biāo)，完善政策體系

2015年，廣東省發(fā)展改革委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》（簡稱《實施方案》）和《廣東省碳普惠制試點建設(shè)指南》，明確了碳普惠制試點工作的意義、指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、主要任務(wù)和組織實施，提出了分三個階段發(fā)展碳普惠制的基本思路，即：到2015年，選擇并推動若干地市、縣（市、區(qū)）啟動首批碳普惠制試點；到2018年，根據(jù)試點地區(qū)經(jīng)驗和模式，在全省初步建立碳普惠制；到2020年，碳普惠制不斷完善，為全國低碳發(fā)展和自愿減排交易工作提供有益經(jīng)驗。

在廣東省碳普惠制試點的主要任務(wù)中，廣東省明確了實施碳普惠制的省市兩級工作職責(zé)。省級主管部門負(fù)責(zé)制定碳普惠制試點總體方案，搭建省級碳普惠制推廣平臺，建立基于碳普惠制的省內(nèi)核證減排量交易及補(bǔ)充機(jī)制，指導(dǎo)碳普惠制試點工作。各地區(qū)根據(jù)省碳普惠制試點總體思路，結(jié)合本地實際，選擇具有減碳潛力、可復(fù)制推廣的領(lǐng)域開展試點工作。

2017年，廣東省制定出臺了《碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》、《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》等文件，為碳普惠核證減排量的方法學(xué)開發(fā)、管理和交易等提供了法律依據(jù)，進(jìn)一步完善了碳普惠的政策體系。

（二）開展試點，探索運(yùn)行經(jīng)驗

在印發(fā)《實施方案》同時，廣東省啟動了市級政府申報碳普惠制試點的工作，2016年1月，根據(jù)各市碳普惠制試點申請情況，廣東省批準(zhǔn)了首批在廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源等6個地區(qū)開展碳普惠制試點工作，試點期為3年。各個試點按照《廣東省碳普惠制試點建設(shè)指南》中提供的碳普惠制建設(shè)的試點模式（見表1），可以選擇在社區(qū)（小區(qū)）、公共交通、旅游景點、節(jié)能低碳產(chǎn)品等綠色低碳領(lǐng)域，針對居民日常低碳生活、公交低碳出行、景區(qū)低碳行為、購買節(jié)能產(chǎn)品等具體的低碳行動，制定相應(yīng)的減排量核算規(guī)則、設(shè)計激勵機(jī)制，開展碳普惠制。

目前，6個試點地區(qū)結(jié)合實際情況，在各領(lǐng)域探索出了基本適合本地區(qū)的碳普惠制模式。其中，廣州以社區(qū)、交通和旅游景區(qū)試點模式為主，東莞和惠州以社區(qū)（小區(qū)）試點模式為主，河源以萬綠湖景區(qū)為主，中山以節(jié)能低碳產(chǎn)品試點為主，開展了碳普惠制試點工作。韶關(guān)試點結(jié)合山區(qū)脫貧需求，依托當(dāng)?shù)厣絽^(qū)商品林和保護(hù)林資源，選定了廣東車八嶺國家級自然保護(hù)區(qū)、國營劉張家山林場、聯(lián)興林場和翁源縣沾坑村4處林業(yè)碳普惠試點，開發(fā)省級碳普惠核證自愿減排量項目。

（三）完善機(jī)制，統(tǒng)一推廣平臺

在明確了納入碳普惠的低碳行為以及低碳行為減排量核算方法基礎(chǔ)上，廣東省進(jìn)一步探索完善了后續(xù)的激勵方式，建立了政策、商業(yè)、交易三種激勵機(jī)制。其中，在政策和商業(yè)激勵方面，低碳行為經(jīng)核算減碳量后以“碳幣”的形式進(jìn)行賦值，可兌換政策指標(biāo)、享受公共服務(wù)優(yōu)惠、兌換商業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)優(yōu)惠等，以推動公眾積累碳幣、踐行低碳；交易激勵方面，符合條件的低碳行為減碳量經(jīng)核證后可作為碳普惠自愿減碳量（PHCER）抵消控排企業(yè)配額，以利用市場配置作用動員公眾積極參與節(jié)能減排。

為推廣碳普惠機(jī)制、協(xié)助推進(jìn)試點工作，廣東省于2016年6月設(shè)立了碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心，建立了碳普惠網(wǎng)站、APP程序、微信公眾號等一系列碳普惠平臺。碳普惠平臺主要實現(xiàn)以下功能：一是記錄并核算用戶減碳量，通過獲取注冊用戶的相關(guān)低碳數(shù)據(jù)，自動折算成碳幣發(fā)放給用戶，如節(jié)約1噸水可獲得1.67個碳幣、公交出行1次可獲得1.35個碳幣；二是認(rèn)證注冊低碳聯(lián)盟商家或組織，鼓勵其用優(yōu)惠、服務(wù)等換取公眾減碳產(chǎn)生的碳幣，履行減少碳排放的社會責(zé)任；三是發(fā)布PHCER的有關(guān)信息。目前，碳普惠平臺的減碳量主要來源于企業(yè)贈送減碳量，即企業(yè)將節(jié)能減碳項目產(chǎn)生的減碳量捐贈到平臺，贈送給注冊用戶。截至2017年10月，碳普惠平臺共有會員4600余人，低碳聯(lián)盟商家超過100家，累計實現(xiàn)減碳量4800多噸。

同時，廣東省積極推廣碳普惠機(jī)制經(jīng)驗，目前已在河南、浙江、海南、河北、江西、內(nèi)蒙古、青海等7省設(shè)立了碳普惠運(yùn)營中心，在北京、上海、四川、陜西、湖南、云南、香港、澳門等12個地區(qū)開展了碳普惠的交流推廣工作。

（四）建立PHCER管理制度，開發(fā)省級項目

為實現(xiàn)碳普惠的交易激勵，進(jìn)一步規(guī)范碳普惠制核證減排量（PHCER）管理，廣東省發(fā)展改革委參照國家發(fā)展改革委溫室氣體自愿減排交易管理的有關(guān)規(guī)定，于2017年4月出臺了《廣東省碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，建立了PHCER的方法學(xué)開發(fā)、管理和使用等制度體系。

1.方法學(xué)開發(fā)。廣東省各地方主管部門負(fù)責(zé)選取具有廣泛公眾基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)支撐、充分體現(xiàn)生態(tài)公益和亟需政策措施支持的低碳領(lǐng)域及行為納入碳普惠行為，組織開發(fā)成地方碳普惠行為方法學(xué)；在此基礎(chǔ)上，通過廣東省主管部門備案可成為省級碳普惠行為方法學(xué)。2017年5月，廣東省建立了碳普惠專家委員會，承擔(dān)省級碳普惠行為方法學(xué)的技術(shù)評估工作。截至2017年10月，廣東省已備案林業(yè)、光伏發(fā)電、節(jié)能空調(diào)等省級碳普惠方法學(xué)5個（見表2）。

2.核證減排量管理。碳普惠制試點地區(qū)的相關(guān)企業(yè)或個人按照自愿原則申請參與碳普惠制試點活動。地方主管部門依據(jù)地方或省級碳普惠行為方法學(xué)要求，將參與者的碳普惠行為核算為地方PHCER，并發(fā)放至參與者賬戶中。采用同一省級碳普惠行為方法學(xué)產(chǎn)生的且累計達(dá)到500噸及以上的地方PHCER，可申請轉(zhuǎn)為省級PHCER。廣東省發(fā)展改革委是PHCER的省主管部門，負(fù)責(zé)省級碳普惠行為方法學(xué)的審核備案和省級PHCER的備案管理工作。各地級發(fā)展改革部門是PHCER的地方主管部門，負(fù)責(zé)地方碳普惠行為方法學(xué)的組織開發(fā)和地方PHCER的備案管理工作。

截至2017年10月，廣東省發(fā)展改革委共備案了兩批5個省級碳普惠項目（均為來自于韶關(guān)試點的森林保護(hù)和森林經(jīng)營項目）。同時，廣東省正在開發(fā)省級PHCER管理系統(tǒng)，將采用電子化方式進(jìn)行申報、備案等流程，并對省級PHCER的創(chuàng)建、分配、變更、注銷等進(jìn)行詳細(xì)記錄和統(tǒng)一管理。

（五）深化碳普惠制發(fā)展，對接省內(nèi)碳市場

為協(xié)調(diào)碳普惠制與碳交易機(jī)制，深化碳普惠制交易激勵發(fā)展，《廣東省2016年度碳排放配額分配實施方案》以及《廣東省碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》中都提出，省級PHCER作為廣東省碳交易市場的有效補(bǔ)充機(jī)制，可用于抵消納入碳市場范圍控排企業(yè)的實際碳排放。

2017年6月，廣州碳排放權(quán)交易所出臺《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》，明確了省級PHCER的交易場所、交易參與人、交易標(biāo)的與規(guī)格、交易方式、資金監(jiān)管、結(jié)算和交收等交易規(guī)則，并舉辦了省級PHCER的首次競價。首次競價的項目為國營劉張家山林場林業(yè)碳普惠森林項目，共成交3.76萬噸減排量，成交價格約14元/噸，略高于同期廣東省碳配額線上成交價格。競買人均為廣東碳市場參與主體，成交的減排量將用于廣東碳市場履約及碳中和。據(jù)統(tǒng)計，在廣東碳市場2016年度履約中，用于配額抵消的省級PHCER量共有23.9萬噸，占當(dāng)年度用于抵消的減排量的44%。

三、結(jié)論與分析

（一）廣東省建立了較為完善的政策法規(guī)和技術(shù)體系，為碳普惠的實施提供了基本保障

在政策法規(guī)方面，廣東省制定了實施方案、試點建設(shè)指南、PHCER管理辦法等一系列文件，明確了發(fā)展碳普惠的總體思路、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施及進(jìn)度安排，建立了碳普惠試點的模式和范本，提供了政策、商業(yè)、交易三種激勵方式。在技術(shù)體系方面，廣東省按照統(tǒng)一規(guī)范、省市鏈接、資源共享的基本原則，建立了碳普惠行為的量化方法、推廣平臺，明確了碳幣、PHCER的產(chǎn)生、開發(fā)和使用規(guī)則，初步探索出了市場化引導(dǎo)企業(yè)和公眾低碳行為的機(jī)制。

（二）廣東省碳普惠試點的實踐和推廣，是推動全社會綠色低碳發(fā)展有益嘗試

國家《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出要倡導(dǎo)低碳生活方式，樹立綠色低碳的價值觀和消費(fèi)觀，弘揚(yáng)以低碳為榮的社會新風(fēng)尚。廣東省通過碳普惠制的實施，在本地小微企業(yè)、家庭和個人中推廣、量化、激勵綠色低碳行為，并在多地交流宣傳、推廣復(fù)制，有利于推動建立起城市、園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、產(chǎn)品等多層次的綠色低碳試點示范體系，有利于提高全社會綠色低碳意識，同時也為全國低碳發(fā)展和自愿減排交易工作提供了有益的經(jīng)驗。

（三）碳普惠制實施的關(guān)鍵是低碳行為數(shù)據(jù)的量化與獲取，社會各界的參與度仍有待提高

碳普惠機(jī)制需要以大量公眾、小微企業(yè)等社會各界的自愿參與為基礎(chǔ)，關(guān)鍵是計量并核算公眾、小微企業(yè)低碳行為的減碳量。在試點運(yùn)行過程中，首先面臨的問題就是如何收集獲取公眾和小微企業(yè)的低碳行為數(shù)據(jù)。由于低碳行為數(shù)據(jù)獲取的途徑分散、各級管理部門之間協(xié)調(diào)不暢，以及居民出于保護(hù)個人隱私等原因，在社區(qū)居民、公共交通等領(lǐng)域開展普惠試點時，對于居民的用電、用水、用氣、乘坐交通信息等量化數(shù)據(jù)的獲取仍存在一定的困難。同時，由于商家對碳普惠制的認(rèn)知不足，參與普惠的聯(lián)盟商家數(shù)量仍較為有限。

（四）碳普惠制探索出精準(zhǔn)扶貧的新路徑，同時也面臨一定的復(fù)制推廣障礙

廣東省韶關(guān)市林業(yè)碳普惠試點，結(jié)合新時期精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的貧困村，開發(fā)了省級碳普惠核證自愿減排量項目并實際交易，為當(dāng)?shù)乇∪醯拇寮w經(jīng)濟(jì)帶來了積極的改善，實現(xiàn)了碳普惠與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，對提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶收入、拓展精準(zhǔn)扶貧路徑起到了積極作用。但是，由于碳普惠還是新生事物，偏遠(yuǎn)地區(qū)基層決策者對碳普惠的認(rèn)知能力有限，加上林業(yè)碳普惠項目開發(fā)的成本相對較高，需進(jìn)一步研究和探索可以商業(yè)化復(fù)制推廣的模式。

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