南京國民政府初期不同主體下的皖北鴉片治理（1927—1934）

郭子初

（安徽大學(xué)歷史系，安徽合肥230039）

通常學(xué)界檢討民國時(shí)期各項(xiàng)社會改良和治理的功敗垂成，歸結(jié)為政策本身存在諸多問題。然而此種論斷忽略了出臺政策背后的制定者和實(shí)際執(zhí)行者，即治理的主體。實(shí)際上，以南京國民政府時(shí)期皖北的鴉片治理為例，南京中央政府、安徽省政府、地方縣級政府和地方駐軍在不同的時(shí)段分別扮演著鴉片社會治理的主體，這樣的主體錯(cuò)位和時(shí)間錯(cuò)差，使得1927至1934年期間，南京國民政府在皖北始終沒有建立一套系統(tǒng)的煙患治理體系。本文擬梳理皖北煙患治理的歷史過程，通過不同層次治理主體的禁煙行為，結(jié)合上層政策機(jī)構(gòu)變化以及地方實(shí)際執(zhí)行情況，從政府政策措施和社會實(shí)際反應(yīng)兩方面入手，探究本應(yīng)為社會治理的禁煙為何流變成為征稅，分析南京國民政府前期社會治理的內(nèi)在困境。

1 以南京中央為主體的公開“寓禁于征”

首先對皖北煙患進(jìn)行“治理”的是新生伊始的南京國民政府。1928年初，財(cái)政部為籌備北伐所需軍費(fèi)，煙捐成為一項(xiàng)重要來源。3月10日，財(cái)政部長宋子文提交了《檢查皖北煙苗方案》，認(rèn)為“寓禁于征”政策一舉兩得，“既有裨于國計(jì)及時(shí)施令，并無悖于民生”[1]。通過“辦理檢查煙苗”“征收捐費(fèi)”和“收買藥料”三項(xiàng)，對種煙農(nóng)民嚴(yán)加征稅，使其放棄種煙，從而達(dá)到禁種的目標(biāo)。另一項(xiàng)目的則是用煙捐補(bǔ)發(fā)皖北當(dāng)?shù)伛v軍欠餉，3月30日，行政院才頒布經(jīng)過修改的《皖北檢查煙苗局辦事規(guī)則》，其中特別規(guī)定了對當(dāng)?shù)伛v軍的提撥之法[2]。諸多考慮暴露出財(cái)政部為進(jìn)行北伐進(jìn)行籌款，同時(shí)穩(wěn)定皖北軍事形勢的意圖。由此可見皖北檢查煙苗是臨時(shí)的決策，而非長期的禁煙部署。

3月19日，國民政府批準(zhǔn)了宋子文的呈報(bào)，遴選包世杰為皖北檢查煙苗特派員、張家瑞、梁燮恒、吳仲麟為會辦、安徽禁煙局局長袁勵(lì)寰充該局會辦[3]。4月初，包世杰至蚌埠組建皖北檢查煙苗局，將皖北各屬及皖中七縣分為六區(qū)，設(shè)24分局。8月初正式結(jié)束，皖北檢查煙苗局歷時(shí)4個(gè)月。對于此次對皖北的檢查煙苗狀況，中華拒毒會特派專員及金陵大學(xué)農(nóng)林專家趕赴皖北，把煙苗種植及收征情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，執(zhí)行過程中，地方禁煙人員普遍存在著隨意抬高稅率的情況合肥查驗(yàn)員將苗稅每畝7元提為11元，欲征130萬元以上，煙苗捐達(dá)到農(nóng)民實(shí)際收入一半左右[4]。甚有出現(xiàn)威逼勒索地方士紳的情況。全椒捐辦召集全縣董事聯(lián)席會議，軟禁縣長和各區(qū)董事，要求應(yīng)繳8萬元，否則不得自由，最終各董事當(dāng)場繳納2萬現(xiàn)款，才得以脫身[5]。特捐一項(xiàng)可以收入938萬元，收買煙土一項(xiàng)可收入1000萬元，加之某些地區(qū)私自抬高稅率，總額不下2000萬元，所以結(jié)論是“政府最近在皖北一切禁煙之設(shè)施，目的不在鏟除，而在加增收入”[6]。皖北檢查煙苗行動失去了宋子文所說的“無悖民生”，完全淪為征捐斂財(cái)。農(nóng)民“種亦須捐，不種亦須捐”，處此環(huán)境之中，不得不迫而一試，希望用賣煙所得彌補(bǔ)納捐所失，以收回成本。征收高額鴉片稅造成種植面積的擴(kuò)大，已經(jīng)偏離了原來治理煙患的基本方針，“寓禁于征”政策在禁煙治理方面完全失敗[7]。

由于廣泛的社會輿論批評，同時(shí)違反所謂立國初期的“總理拒毒遺訓(xùn)”，南京政府也改變了禁煙治理政策。作為皖北禁煙負(fù)責(zé)人，包世杰在1928年7月1日全國第一次財(cái)政會議社會組關(guān)于禁煙的提案中，認(rèn)識到當(dāng)前禁煙政策根本不能達(dá)到初始預(yù)期的一舉兩得的效果，要重新確定禁煙政策，理清中央與地方管理分工，組織聯(lián)合委員會，共同負(fù)責(zé)禁煙事務(wù)，徹底實(shí)行禁煙[8]。這次會議也標(biāo)志著“斷禁”政策的出臺。7月18日，國民政府頒布《禁煙委員會組織條例》，預(yù)備召開全國性的禁煙會議并成立專門機(jī)構(gòu)“禁煙委員會”，上屬行政院。同時(shí)裁撤省市縣禁煙局，所屬禁煙事務(wù)一律停止，統(tǒng)歸禁煙委員會與各省府接辦。皖北禁煙局事務(wù)8月4正式結(jié)束辦公，移交給禁煙委員會和省政府辦理。南京中央禁煙由極為松弛的“寓禁于征”到“斷禁”的突變，是在社會壓力和總理拒毒遺訓(xùn)壓力下的被迫之舉，由此造成的是“斷禁”政策的不徹底性，地方執(zhí)行也在短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)這種突變，對皖北而言，征象表現(xiàn)為偷征的頻發(fā)。

2 以地方為主體的非法征稅

徹底的“斷禁”政策出臺后，南京國民政府由原來直接管理者上升為禁煙治理的決策層，而于此相對應(yīng)的是，地方成為真正的政策執(zhí)行主體。這一時(shí)期的皖北地區(qū)，地方縣級政權(quán)和皖北駐軍都曾扮演了這一角色，然而無一例外，為謀求地方財(cái)源和個(gè)人私利，雙方都一面遵宣禁煙，而另一面違背現(xiàn)行政策，非法征收煙捐。在皖北的禁煙實(shí)際執(zhí)行中，“斷禁”不過是藉端，實(shí)質(zhì)仍是針對種煙的征稅，并沒有將禁煙作為治理的重點(diǎn)。

2.1 地方偷征

“斷禁”政策出臺后，皖北原來種煙較多地區(qū)偷種現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，如阜陽、亳縣、宿縣，這些地區(qū)大都屬于南京政權(quán)統(tǒng)治的邊緣地帶，且在1930年正處于中原大戰(zhàn)隴海戰(zhàn)線的前沿，忙于“統(tǒng)一”戰(zhàn)爭下的國民政府對地方管控力所不逮。這樣的外部形勢為地方縣級直接管理者的非法偷征留下巨大空間。以下是1928年到1932年腐敗案例的統(tǒng)計(jì)：

表1 1928年—1931年皖北禁煙腐敗案例統(tǒng)計(jì)

資料統(tǒng)計(jì)顯示，地方各縣存在著連續(xù)不斷的偷征煙稅案例。首先，主要是地方官員貪腐嚴(yán)重。南京國民政府成立初期，皖北地方縣級官員多數(shù)是北洋政府時(shí)期任職遺留者，且籍貫多系于外省，其任職期間，貪腐嚴(yán)重，財(cái)政虧欠巨大。1931年，省政府對造成本縣財(cái)政虧欠的縣長進(jìn)行通緝，皖北地區(qū)就有24人，占全省的50%[9]。其次是源于地方縣級政府層面上的財(cái)政的困境，不得不以煙稅作為財(cái)政來源。1931年淮河流域爆發(fā)特大洪水，皖北地區(qū)更是到了經(jīng)濟(jì)枯竭的境地，加之匪患、兵禍多次襲擾，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)已破產(chǎn)，除田賦外，征收特捐是其主要出路。南京國民政府成立之后，曾在1930年對全省的縣級財(cái)政進(jìn)行清理，據(jù)統(tǒng)計(jì)有59個(gè)縣發(fā)生虧欠，欠款達(dá)到了792540元[10]。最后是安徽省政府對地方的財(cái)政支持能力極為有限。1928年-1937年期間，由于裁撤厘金和遭遇1931年特大洪水等原因，實(shí)際收入距離預(yù)算有著較大的差距，年度預(yù)算無法完成成為常態(tài)。這種情形下，另求稅源成為選擇。1931-1937年期間，安徽的財(cái)政收入中，有10%的來源是“其他收入”，其實(shí)是鴉片稅、妓院稅等難以公開的稅款[11]。

作為被征對象的地方，以公團(tuán)為代表，通過社會團(tuán)體，如同鄉(xiāng)會、中華拒賭會，形成外部社會輿論壓力。同時(shí)也聯(lián)通國民黨中央和地方各級黨部，對“非法”的偷征進(jìn)行抗?fàn)帯Ｅe報(bào)官員勒捐者除地方人民、團(tuán)體之外，最顯著地是地方黨部。

2.2 軍隊(duì)偷征

1930年初，衛(wèi)立煌在蚌埠組建第45師，任師長兼皖北警備司令。1930年6月，軍隊(duì)擅自設(shè)立土絲局，劃定皖北21縣為清鄉(xiāng)區(qū)，每縣派出清鄉(xiāng)特派員一人，專事征捐之責(zé)。每畝煙田納捐20到50元不等，每兩煙土抽2角3分，登記費(fèi)3分，印花費(fèi)2角，特別捐加征5分，充作清鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)。允許皖北公開買賣煙土，公然違反《禁煙法》[12]。

對于軍隊(duì)違法行為，禁煙委員會和安徽省政府束手無策。皖省政府派遣煙苗委員分赴各縣查勘，鏟除煙苗。軍隊(duì)為了收捐，卻極力保護(hù)煙苗。“各委員不但職權(quán)不能行使，甚至無處可以安身，各縣縣長亦不能相援。不得已惟有望煙興嘆，回省復(fù)命而已”。安徽旅外同鄉(xiāng)向安徽省政府提出抗?fàn)?，中華拒毒會在上海總商會召集上海特別市市黨部，上海市商會，及各團(tuán)體代表四十余人，向南京政府請?jiān)竅12]。各地去文抗?fàn)?，各縣黨部和安徽各地同鄉(xiāng)會致電中華拒毒會，舉報(bào)皖北清鄉(xiāng)司令部勒捐。然而“槍桿有靈，鐵蹄有力，雖爭亦無勝利之結(jié)束，良可概也”[13]。

3 安徽省政府為主體的變相征稅

國民政府頒布的《建國大綱》第18條強(qiáng)調(diào)“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以聯(lián)絡(luò)之用”[14]。安徽省政府是中央和皖北縣級政權(quán)的中間環(huán)節(jié)，省級層次的禁煙態(tài)度直接決定著中央政策的貫徹和地方禁煙治理的執(zhí)行，是銜接上下層的關(guān)鍵。然而在1927年至1934年間，安徽省政府的這一關(guān)鍵角色沒有起到應(yīng)有的作用。

3.1 安徽禁煙查緝處的立廢

1928年，檢查煙苗局撤銷之后，安徽省府接辦皖北禁煙事務(wù)，9月12日，安徽省府向南京去電稱“業(yè)已積極進(jìn)行，定期六個(gè)月一律禁絕”，不過是含混其詞。1931年，西亞和云貴地區(qū)的鴉片從廣州流入長江流域，因此由財(cái)政部設(shè)立全國禁煙處，各省市設(shè)立禁煙查緝處[15]。然而社會輿論對禁煙處的抨擊，禁煙委員會很快認(rèn)識到此舉“系屬創(chuàng)舉，且各省市情形不一，誠恐在事員司奉行，稍有不力，勢必別滋流弊”，7月10日，行政院下令各省撤銷禁煙查緝處[16]87。

然而安徽省府并沒有按令及時(shí)撤銷。8月28日，太和縣的查緝處仍然沒有撤銷。而據(jù)亳縣黨部報(bào)稱，安徽查緝分處雖然撤銷，但是鏟苗專員辦事處仍在，并勒索煙稅[17]88。9月5日，最終禁煙委員會嚴(yán)令安徽省，所有查緝機(jī)構(gòu)立即撤銷，借查緝之名斂財(cái)者一律驅(qū)逐出境[18]35。

3.2 皖北特稅處的設(shè)立

禁煙查緝處被通令撤銷后，安徽省為籌措經(jīng)費(fèi)，一面以賑災(zāi)為名，一面模仿清理兩湖特稅處，將原有的禁煙查緝處變身為安徽禁煙特稅處，征繳吸食鴉片稅。在蚌埠成立總處，公開收稅，每兩煙土貼印花4角2分，燈照捐每盞2元至8元不等。在蒙城、宿縣等縣強(qiáng)征30萬至50萬不等，設(shè)堆煙公棧，實(shí)行公買公賣[19]。然而，1931年皖北遭遇水災(zāi)，煙戶受損嚴(yán)重，多數(shù)破產(chǎn)，無稅可征。特稅處“各項(xiàng)捐稅毫無收入”[20]，自身的開銷都無法維持。

安徽特稅處的設(shè)立招致社會普遍的反對。全皖各界要求驅(qū)除省政府主席陳調(diào)元，于11月19日國民黨四中全會召開時(shí)，在南京舉行請?jiān)富顒?，列舉其縱毒殃民等九大罪狀。中華拒毒會亦聯(lián)合全皖各界，上呈國民黨中央黨部、國民政府監(jiān)察院，要求抗?fàn)幇不债?dāng)局勒種煙苗[21]。宿縣因勒捐，爆發(fā)了農(nóng)民抗捐斗爭。1932年2月，內(nèi)外交困的特稅局分為皖南皖北兩處。安徽擅設(shè)特稅處，征收煙稅，違反鄂豫皖三省“剿匪”總司令部制定的禁煙政策。5月，三省“剿匪”總司令部命令皖北特稅處解散。6月，皖南特稅處長楊春譜通電各處分所解散[22]。

3.3 收運(yùn)皖北特貨處

在征“剿”紅軍，軍費(fèi)緊張壓力下，安徽省府和南京中央轉(zhuǎn)換“思路”。1932年12月，設(shè)立收運(yùn)皖北特貨處，辦理監(jiān)收特貨事宜，所謂特貨就是鴉片。一面禁止農(nóng)民再種，將農(nóng)民所偷種的鴉片低價(jià)購買；另一方面，加大公賣，將外運(yùn)和所收煙土進(jìn)行公開販賣，走一條“禁種不禁吸”變相征收煙稅之路。收運(yùn)皖北特貨處于1933年1月21日啟用關(guān)防，開始辦公，印制特貨查驗(yàn)證，設(shè)立存貨堆棧，設(shè)收購、運(yùn)輸、出監(jiān)、納察四股。所轄收運(yùn)地境，皖北21縣，皖中9縣，共計(jì)30縣，收運(yùn)比額定為六十萬元。頒布《收運(yùn)特貨簡章》，隨即派員分赴皖北各縣，實(shí)地調(diào)查收運(yùn)。通令各存貨區(qū)域人民，限期三個(gè)月內(nèi)，近向各該地方收運(yùn)員據(jù)實(shí)報(bào)明存貨數(shù)量，領(lǐng)貼查驗(yàn)證，聽候按量給價(jià)，盡量收運(yùn)。如經(jīng)查出遺漏缺報(bào)數(shù)量，或被人告發(fā)，沒收罰辦[23]。

為“特貨”公賣開路，省政府嚴(yán)飭各縣緝查由隴海線和津浦線偷運(yùn)而來的河南東部和陜西的煙土，消除本地鴉片公賣的市場競爭對手?？偠灾?，可以概括為“禁種—緝私—收買—公賣”模式。原本以為政府認(rèn)真禁煙緝私的人們才“恍然于當(dāng)局之所以鏟除安徽煙苗，實(shí)割安徽栽種稅之靴腰也”[24]。1933年3月底，皖北特貨處照章撤銷。不斷變動的政策導(dǎo)致所謂“斷禁”流于空談，時(shí)人感嘆“斷禁何若寓禁于征”[25]。

4 余論

政治經(jīng)濟(jì)分析學(xué)家奧斯特羅姆（Elinor Lin Ostrom）認(rèn)為在公共治理領(lǐng)域，單一中心的治理主體在進(jìn)行社會治理時(shí)無法避免排他性的危險(xiǎn)，難以整合多種社會力量，構(gòu)建公共事務(wù)管理體系[26]。然而近代以來的國家體系尚未成型，尤其是在民國元年以后，政權(quán)更迭頻繁，政府作為社會治理的主要負(fù)責(zé)者，主體性本身就存在著缺陷。在此大背景下，南京國民政府初期，皖北鴉片治理最終發(fā)生的流變，除上文中已經(jīng)提到的財(cái)政壓力外，還需要注意治理的主體特征。

其一，主體性構(gòu)建不完善?！敖▏币潦嫉哪暇﹪裾疀]有能及時(shí)整合出一套上下一體的“黨國體制”，在南京中央實(shí)行的“以黨統(tǒng)政”無法延伸到基層地方政權(quán)，地方實(shí)際上是處于一種黨政分離的局面，禁煙委員會無法直接懲處廢弛煙禁的地方官員，只能“轉(zhuǎn)飭”地方政府，起到的只是糾正個(gè)案作用，無法真正執(zhí)行“斷禁”，中央的主導(dǎo)作用未能有效發(fā)揮[27]。其二，地方未能配合形成多主體互動的治理體系，甚至在某種程度上，以地方為主體的治理存在背離的傾向。對皖北地方政府而言，由于中央和國民黨黨內(nèi)的管控不力，所治理的區(qū)域又有著長期積重的種煙、販煙、吸煙的傳統(tǒng)，為其征捐預(yù)留了可能和條件，因而盡管“斷禁”政策已明令禁止，偷征現(xiàn)象任然頻發(fā)。最后，在皖北煙患的治理過程中，直接辦理機(jī)構(gòu)多是臨時(shí)派遣性質(zhì)，如“檢查皖北煙苗局”“收運(yùn)皖北特稅處”，“安徽禁煙查緝處”更是旋設(shè)旋撤，沒有構(gòu)建負(fù)有長期治理的責(zé)任主體。

禁煙政策在皖北的推行是有著財(cái)政軍費(fèi)困難，地方控制孱弱以及社會輿論抗?fàn)幎嘀貕毫ο碌恼壑兄e。細(xì)致地分析，不管是前期公開式、中期隱蔽非法式，還是后期變相式的禁煙，以征款和掠奪為目標(biāo)的治理雖然在一定程度上阻止了皖北煙患的繼續(xù)蔓延和擴(kuò)散，然而搖擺的政策取向無論是給南京中央，還是安徽省府、地方駐軍以及皖北各縣都遺留了巨大的征捐空間，合法、非法和變異的征稅政策相繼延承，始終無法徹底根絕。

總而概之，南京國民政府初期針對皖北的禁煙治理，是有著主體不健全的內(nèi)在困境，這種困境使得治理導(dǎo)向了流變，而隨著國民政府的“統(tǒng)一”進(jìn)程和國家機(jī)器的完善，廣受詬病的禁煙政策損害著政府的威信，定然走向終結(jié)。

[1]宋部長提議檢查皖北煙苗[J].財(cái)政日刊,1928(101)：6-7.

[2]呈為修正皖北檢查煙苗局辦事規(guī)則第十四條鑒核備案由[J].國民政府公報(bào),1928(45)：42.

[3]修定檢查皖北煙苗章程第十四條.國民政府秘書處[J].財(cái)政日刊,1928(102)：6-7.

[4]楚材.民眾報(bào)告中之安徽煙況[J].拒毒月刊,1928(22)：48-49.

[5]朱循章.全椒大馬廠基督教會報(bào)告煙苗捐近聞[J].興華,1928(31)：38-39.

[6]戴秉衡.皖北種煙之實(shí)況[J].拒毒月刊,1928(22)：38-40.

[7]楚.皖北閩南種煙收稅[J].拒毒月刊,1930(41)：9-10.

[8]皖北煙苗局包世杰禁煙提案[J].銀行月刊,1928(7)：37-38.

[9]司法.通緝虧欠公款縣知事[J].江蘇省政府公報(bào),1930(508)：24-27.

[10]謝國興.中國現(xiàn)代化的區(qū)域研究：安徽省1860-1937[M].臺北：中央研究院近代史研究所,1991.

[11]各省地方財(cái)政收支[J].統(tǒng)計(jì)月報(bào),1942(67-68)：9-33.

[12]已成拊骨之疽的閩皖煙禍：安徽毒況[J].拒毒月刊,1930(46)：16-18.

[13]抗?fàn)幫铋}種煙大會：舉行聯(lián)席會議,議決一致反抗[J].拒毒月刊,1930(40)：35.

[14]國民政府建國大綱[J].知難,1928(49)：70-72.

[15]曇花一現(xiàn)之禁煙查緝處：怪相百出丑態(tài)畢露,反對四起關(guān)門大吉[J].拒毒月刊,1931(50)：5-7.

[16]電上海市政府江蘇省政府浙江省政府江西省政府安徽省政府福建省政府(1931-07-10)[Z].禁煙委員會公報(bào),1931.

[17]代電安徽省政府：為據(jù)亳縣農(nóng)會等電稱該縣查緝處仍未撤銷請查明核辦見復(fù)由(1931-07-30)[Z].禁煙委員會公報(bào),1931.

[18]咨安徽省政府(一五五一號咨）：咨請通令各縣以后如再有鏟苗專員未經(jīng)撤銷借煙斂錢者應(yīng)即驅(qū)逐出境以維功令由(1931-09-05)[Z].禁煙委員會公報(bào),1931.

[19]皖省煙苗稅卷土重來[J].觀海,1931(6)：19.

[20]皖省設(shè)兩特稅處[N].大公報(bào),1932-02-20.

[21]陳調(diào)元縱毒殃民[J].拒毒月刊,1932(51)：18-19.

[22]蕪湖通訊[N].申報(bào),1932-06-05.

[23]產(chǎn)煙名區(qū)皖北收運(yùn)特貨.[J].拒毒月刊,1933(62)：19.

[24]荷葉.鏟除皖苗暢銷川土[J].拒毒月刊,1934(68)：15.

[25]陳調(diào)元與皖人[J].拒毒月刊,1932(53)：14.

[26]Interpretation on Discipline Value of Political Scientist Elinor'sAcademicAchievements[J].學(xué)術(shù)界,2010(12)：249-250.

[27]王奇生.黨員黨權(quán)和黨爭—1924-1949年中國國民黨的組織形態(tài)[M].上海：上海書店出版社,2003：180-191.