食品安全信用監(jiān)管制度的建設與挑戰(zhàn)

◎文/孫娟娟

伴隨著“信用中國”“信用城市”的建設，我國社會信用化的進程不斷加快。實踐中，消費者的切身感受也會越來越明顯，可能會因為幾塊錢的逾期還款而導致滯納金的產生，但更嚴重的是，會影響后續(xù)服務的正常獲取。鑒于此，越來越多的人開始善待自己的信用，且也因為信用良好而獲得更為便捷的服務。正是因為這樣的行為規(guī)范意義，使得原本在金融領域內廣泛適用的信用制度不斷向更多的領域推進，包括食品安全監(jiān)管，以便構建一個基于信用的失信懲戒、守信激勵機制。

在這個方面，原國家食品藥品監(jiān)管總局也先后于2015年和2016年發(fā)布了針對食品安全信用體系的建設指導意見和管理辦法。相應的，地方的主管部門也結合本地政府的信用建設總體要求和食品安全的具體要求，來探索食品安全監(jiān)管中的信用監(jiān)管制度。而當中央機構改革最終確認“市場監(jiān)督管理總局”的多合一模式后，食品安全的監(jiān)管也有了新的格局。

在這樣的背景下，原本工商、食藥、質監(jiān)業(yè)已構建的信用系統(tǒng)，又該如何整合以推進食品安全領域的信用監(jiān)管建設?來自實務部門、企業(yè)協(xié)會、學術專家的跨領域探討結合了商事改革、機構改革、審慎監(jiān)管的背景，從政府監(jiān)管、公私合作、自我監(jiān)管等角度總結了現(xiàn)有信用制度建設中的成果、挑戰(zhàn)，并對后續(xù)的完善提出了預期和建議。

地方政府的投入和進展

以北京為例，從市場主體的準入到食品的專業(yè)監(jiān)管，信用體系的建設涉及到工商部門和食藥部門的分工與合作。為規(guī)范市場秩序，北京工商部門很早便開始探索信用這一監(jiān)管工具，并經歷了從內部使用和外部公開的轉變。尤其是后者，不僅對接了中央有關“信用中國”“國家企業(yè)信用信息系統(tǒng)”建設的頂層要求，也突出了地方對于商務誠信建設的重視。

在這一發(fā)展中，制度建設和技術支持已使得信用管理成為了加強事中事后監(jiān)管、營造良好營商環(huán)境的重要抓手。在落實中，鑒于信用信息披露對于當事人商譽、準入等市場行為的影響，在與企業(yè)權利密切相關的制度設計中重點強調了事前通知、事后異議、信用修復、退出等有利于當事人的救濟機制。而且，在技術利用、部門合作的探索中，工商部門一是依法公示盡可能完備的企業(yè)信用信息，消除信息不對稱性；二是強化部門合作和數(shù)據(jù)共享，例如歸集了55個部門的信用信息數(shù)據(jù)，另外將司法部門裁判文書中涉及任職限制的數(shù)據(jù)進行結構化處理，以便為市場主體準入的資質判斷提供依據(jù)；三是依托于既有的大數(shù)據(jù)來探索多元化的應用，如開展行業(yè)風險高低的研判。

具體到食品安全的專業(yè)監(jiān)管，北京食藥部門明確了信用監(jiān)管制度的主要任務是研究制定和完善食品安全信用監(jiān)管具體規(guī)范，以構建立體化、全方位的信用監(jiān)管體系。相應的，食藥部門于2014年出臺了地方的食品藥品安全監(jiān)管信用體系建設管理辦法。該管理辦法在歸集、評定、公示、修復等一般制度的建設基礎上采取了信用累積制度。在推進中，信用聯(lián)席會議制度的建設既側重內部系統(tǒng)在信用信息、許可信息、監(jiān)督信息、處罰信息的共享和對接，也重視跨部門的協(xié)作，包括和北京個人信用平臺和企業(yè)信用平臺的對接。

就實務部門的制度安排和落實而言，其也是一個在創(chuàng)新中不斷完善既有制度的探索過程，這期間也因為法律體系、部門分工、主體差異，面臨著如下的挑戰(zhàn)。其一，在自上而下的信用制度建設中，依舊缺失上位法對于失信懲戒的明確授權。其二，在部門合作和聯(lián)合懲戒的過程中，除了進一步打通數(shù)據(jù)共享的壁壘，對于如何強化聯(lián)合懲戒的威懾和避免“一事不再罰”的問題，也需要探索，以避免行政本身的問責風險。其三，當信用關聯(lián)企業(yè)聲譽時，其制約的作用對于中小企業(yè)而言依舊有限。即便針對法定代表人的信用懲戒，盡管避免了“個人”換“場所”而持續(xù)違法的可能，但是依舊無法應對“場所”換“個人”的持續(xù)違法。

此外，具體到食品領域，主體之間也存在不同的差異，如競爭性的餐飲酒店和內部服務為主的單位食堂，信用作為監(jiān)管工具，是否可以考慮分類分級的監(jiān)管可能。事實上，法院系統(tǒng)的失信被執(zhí)行人名單信息公布及制度設計之所以能發(fā)揮有效的制約性，也與以下的三個要素相關，包括一是領域性和針對性，二是結合了最高法的頂層設計，三是推進中根據(jù)實務，解決設計之初的一些問題，如完善對未成年人的保護、針對期限和救濟的具體規(guī)定等。

企業(yè)協(xié)會的支持與困惑

食品行業(yè)的生產經營者和協(xié)會組織關注信用制度的建設，也是基于利弊的兩方面考量。對于食品的生產經營者而言，他們承擔著保障食品安全的首要責任，且法律的修訂和制度的完善也印證了從嚴監(jiān)管的趨勢。在此背景下，食品生產經營者本身也希望借助食品安全信用體系來強化對于商業(yè)伙伴的管理，進而充分履行自己的義務。例如，終端的零售和餐飲企業(yè)面臨著眾多的供應商，在借助合同要求，第三方認證和審計的同時，也可以依托于政府公示的信用信息，選擇信用良好的供應商。同樣的，行業(yè)的風險性使得食品企業(yè)在上市時依舊需要合規(guī)證明，對此，政府的信用評級也可以作為可靠的證明。與此同時，對于政府主導的信用監(jiān)管制度建設，食品生產經營者作為監(jiān)管對象，市場行為受限、聲譽損失等失信懲戒都是不可承受之重。而且，信用制度的更大作用是基于聲譽的制約機制，來結合市場其他主體、消費者、媒體的響應倒逼企業(yè)的合規(guī)行為。

比較而言，大型企業(yè)的失信公示更容易激起消費者和媒體的關注。因此，聲譽對于大型企業(yè)而言，是重要的無形資產，是其取信消費者和公眾，獲得可持續(xù)發(fā)展的保證。相應的，對于這一政府力推的監(jiān)管工具，注重合規(guī)的企業(yè)也有著構建一個公平的信用監(jiān)管制度，使有關市場參與主體受到平等監(jiān)管的訴求。鑒于此，對于進一步落實和完善食品安全信用監(jiān)管制度，食品生產經營者在保障合規(guī)和持續(xù)支持的同時，也期待著機構、制度的后續(xù)整合，可以回應既有制度中存在的一些問題和挑戰(zhàn)。

其一，就制度的針對性和公平性而言，食品領域有其自身的特殊性，尤其是多元且差異化的參與主體和復雜的供應鏈關系。對此，當“安全食品產出來”成為共識后，“安全食品售出來”和經營者的角色也需要一并定位，包括他們在安全保障方面的不可或缺性和風險預防方面的挑戰(zhàn)性?；谇罢?，法律規(guī)定本身明確了經營者進貨查驗、掌握進貨來源等義務要求。同樣，因為后者的考慮，針對他們的盡職也確立了免責規(guī)定。當法律本身考慮到這一生產者和經營者的角色差異和分類規(guī)范時，諸如信用監(jiān)管這樣的具體制度設計，是否也可以考慮市場主體的差異性和由此而來的分類分級信用監(jiān)管，進而避免無過錯的“信用連帶”和由此而來的聲譽損失。

其二，就制度的有效性而言，除了借助失信懲戒和守信激勵來督促生產經營者的合規(guī)行為，其有效性還反映在公眾和消費者對于這一制度的社會響應，進而從終端形成“投票”力量來強化生產經營者對于信用的意識和重視。然而，根據(jù)行業(yè)的調查和媒體的觀察，目前食品安全領域內的消費者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表現(xiàn)就是諸如抽檢公開信息對于消費者的選擇影響。對此，在信用信息的公開和應用方面，可以探索有助于消費者參與的模式。事實上，當下的許多市場主體都已經借助消費的反饋信息構建了私人的評價機制和信用管理模式，多元信用體系的平行發(fā)展也可以探索合作的可能。

其三，就建制的目的性而言，為社會共治格局提供支持是食品安全信用監(jiān)管制度建設的一個初衷。對于如何實現(xiàn)共治，這不僅表現(xiàn)在借助信息的公開來促進其他主管部門、市場主體和社會主體的聯(lián)動，而且也可以基于公私的合作來拓寬信用信息的歸集來源和應用場景。事實上，政府的比較優(yōu)勢在于借助公權力來懲戒失信行為，但在數(shù)據(jù)獲取和應用方面，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、征信機構等主體也具有技術、專業(yè)方面的優(yōu)勢。對此，借助這些資源不僅可以形成信用制約的合力，也可以探索優(yōu)勢互補的可能。例如，除了上述不同信用體系的合作，當前食品安全信用監(jiān)管制度建設中的地方主導，也使得監(jiān)管的制約效果受到地域管轄權的限制。對此，行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢在于跨地域的全國聯(lián)動和行業(yè)自律，進而可以擴大某地公示信用信息的制約效果。

學術專家的分析和建議

就政府監(jiān)管而言，其是對市場失靈的一種公權干預，意在解決諸如信息不對稱的問題。但在這一過程中，同樣需要考慮的是政府干預的邊界，進而在考慮市場、社會主體能動性和創(chuàng)新性的基礎上推進審慎監(jiān)管。在這個方面，企業(yè)和行業(yè)的自我監(jiān)管和基于公私合作的共同監(jiān)管以及多元主體參與的社會共治日益受到重視。尤其是在食品安全領域，不同于一般傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，該領域的特點在于借助治理模式來促進多元主體的參與，其中的一個體現(xiàn)便是信息的獲取、歸集和利用都需要借助不同主體之間的分享和合作。

鑒于此，一是政府持續(xù)推進由其主導的信用監(jiān)管制度時，需要厘清這一制度的定位，尤其是根據(jù)當下的總局定義和命名差異，如何區(qū)分其與其他制度的區(qū)別，并規(guī)范自身的適用。例如，政府信息公開條例對政府在履職過程中制作或者獲取的信息作出了規(guī)定。在此基礎上關聯(lián)食品生產經營者的信用狀況信息如何限縮范圍以保障信息歸集的針對性和充分性。而且，隨著地方重點監(jiān)管名單、“黑名單”等的廣泛使用，對于限制公民權利能力的懲戒是否具有上位法的依據(jù)，自身是否具有創(chuàng)設“黑名單”的權力，是否有充分的程序安排保障相對人的權益，諸如“黑名單”本身的內容范圍和公布與否，都是制度設計中需要斟酌的內容。

二是鑒于“信用中國”的時代背景，食品領域內的信用建設是具體化的一種“存在”時，其合理性也要根據(jù)實務的反饋予以改良，包括從“誰”的角度考慮多元信用評價主體之間的分工和合作。相較于政府基于行政信息的信用評價體系，市場主體的私人評價機制對于消費者參與起到了積極的推動作用，而前者的信用監(jiān)管卻面臨著消費者參與積極性不高的問題。從“應用”的角度同時考慮信用的懲戒和激勵作用，并結合具體的制度來發(fā)揮其激勵性。將既有的一些問題作為改良的重點，如強化信用制度對于中小企業(yè)的制約作用，通過退出、折抵、修復的可能為當事人提供“改正從新”的機會，避免信用制度的泛化和碎片化而帶來的效用減損，以及在推進多元合作的過程中消除信息壁 壘。

三是信用監(jiān)管因為信息的公開也面臨著如何平衡公益和私權的挑戰(zhàn)，如基于風險和危害預防而公開的個人信息是否需要以及如何借助脫敏處理來保障當事人的隱私和商業(yè)秘密。此外，也可以考慮內外有別的方式來應對這一權衡，如不公開會加重和擴大對社會的危害，則應當公開，否則可以內部使用。當下，互聯(lián)網的發(fā)展為信息處理、共享、公開帶來了極大的便利。但同時，其也對信息乃至數(shù)據(jù)的歸集、利用帶來了挑戰(zhàn)。即便是政府本身，在既有信息公開的壓力下，還將面臨數(shù)據(jù)公開與信用監(jiān)管相關聯(lián)的被遺忘權的挑戰(zhàn)。換而言之，當政府本身借助信用、大數(shù)據(jù)來創(chuàng)新監(jiān)管時，審慎也是題中之意，包括在依法監(jiān)管之下，以包容的方式為推動信用管理的企業(yè)行業(yè)自律和社會共治提供參與機會。