對(duì)看守所留所執(zhí)行刑罰的批判性思考

查杰

摘 要：現(xiàn)階段，看守所行使著部分短期自由刑的刑罰執(zhí)行權(quán)。通過對(duì)看守所留所執(zhí)行刑罰制度的橫向和縱向考察，不難發(fā)現(xiàn)，該制度在法律規(guī)定上存在規(guī)范位階低、存在相互矛盾的問題。在理論上，看守所作為刑罰執(zhí)行主體，與行刑權(quán)合理配置的要求不符合，也與看守所的應(yīng)然職能格格不入。因此，應(yīng)當(dāng)逐步弱化看守所的刑罰執(zhí)行職能，將短期自由刑的刑罰執(zhí)行權(quán)收歸司法行政部門統(tǒng)一行使，在未完全收歸的情況下，應(yīng)當(dāng)完善法律規(guī)范，加大非監(jiān)禁刑的適用，減少留所服刑人員數(shù)量，提高看守所的刑罰執(zhí)行能力，保障刑罰功能的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：看守所；短期自由刑；刑罰執(zhí)行權(quán)；留所執(zhí)行刑罰

中圖分類號(hào)：D631.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A收稿日期：2017-12-21

一、看守所留所執(zhí)行刑罰的制度考察

（一）看守所在我國(guó)刑罰執(zhí)行體制中的位置

（1）橫向看，現(xiàn)階段，我國(guó)的刑罰執(zhí)行的主體是多元的，執(zhí)行機(jī)關(guān)包括法院、司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)。其中死緩、無期徒刑、有期徒刑由司法行政機(jī)關(guān)管理的監(jiān)獄執(zhí)行；管制、剝奪政治權(quán)力、緩刑、假釋或者被暫予監(jiān)外執(zhí)行，由司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行；無罪、免于刑事處罰、死刑立即執(zhí)行和罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的判決，由人民法院執(zhí)行；拘役、余刑三個(gè)月以下的有期徒刑由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。在這種體制之下，自由刑的執(zhí)行權(quán)分別由司法行政部門管理的監(jiān)獄和由公安機(jī)關(guān)管理的看守所行使。

（2）縱向看，我國(guó)刑法執(zhí)行多頭管理的現(xiàn)狀，特別是自由刑的刑罰執(zhí)行權(quán)的分散是一個(gè)歷史遺留問題。1949年司法部成立之初，其法定職責(zé)就包括對(duì)犯人改造監(jiān)押機(jī)關(guān)的設(shè)置、廢止、合并以及指導(dǎo)監(jiān)督事項(xiàng)；然而在一年之后，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院發(fā)文指示：“關(guān)于監(jiān)所管理，目前一般宜歸公安部門負(fù)責(zé)，兼受司法部門指導(dǎo)?！睋?jù)此，司法部、公安部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于監(jiān)獄、看守所和勞動(dòng)改造隊(duì)對(duì)移轉(zhuǎn)歸公安部門的領(lǐng)導(dǎo)的指示》，將監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造隊(duì)劃出司法部，歸公安部領(lǐng)導(dǎo)。隨后，司法部的職能不斷弱化，直至1959年撤銷司法部。1979年，我國(guó)恢復(fù)司法部，并逐漸對(duì)其進(jìn)行職能調(diào)整。1983年9月26日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》將公安部的勞改局（1994年《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》生效之后，勞改局更名為監(jiān)獄管理局）、勞教局劃歸司法部。在這次監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革時(shí)，中央政法委也考慮將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離出來，但考慮到當(dāng)時(shí)司法部剛剛恢復(fù)，接收能力有限，也出于“嚴(yán)打”的現(xiàn)實(shí)需要，暫緩移交看守所，自此，監(jiān)獄和看守所一直處于兩個(gè)監(jiān)管序列之中?？词厮沧鳛殡`屬于公安機(jī)關(guān)的刑事監(jiān)所，在我國(guó)的刑罰執(zhí)行體制中占有一席之地。

（二）立法演變

1.代為執(zhí)行刑罰

在代為執(zhí)行刑罰的語境下，看守所不是自由刑當(dāng)然的執(zhí)行主體，而是出于節(jié)約司法效率、便利服刑人員的考量，在法律的規(guī)定下行使本應(yīng)由監(jiān)獄行使的執(zhí)行權(quán)。

“由看守所代為執(zhí)行刑罰”這一表述在法律層面上最早出現(xiàn)于1994年生效的《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》第十五條中。1996年《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》確立了監(jiān)獄國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的地位，明確了其為包括除拘役以外的自由刑的執(zhí)行機(jī)關(guān)，無論在交付執(zhí)行前余刑還剩多久，監(jiān)獄才是法定的執(zhí)行場(chǎng)所。但為了節(jié)約資源、提升效率，才將余刑較短的罪犯單獨(dú)提出來，由看守所代為執(zhí)行。1996年我國(guó)對(duì)刑事訴訟法進(jìn)行了修訂，其將看守所代為執(zhí)行的對(duì)象限定為被判處有期徒刑，在交付執(zhí)行前，剩余刑期在一年以下的罪犯。2012年刑事訴訟法將“余刑一年以下”修改為“余刑三個(gè)月以下”。

2.執(zhí)行刑罰

執(zhí)行刑罰指的是看守所對(duì)拘役刑的執(zhí)行。我國(guó)刑法、刑事訴訟法均規(guī)定拘役刑由公安機(jī)關(guān)就近執(zhí)行，但對(duì)執(zhí)行場(chǎng)所沒有法律規(guī)定。2005年之前，我國(guó)設(shè)有拘役所專門關(guān)押被判處拘役刑的罪犯。但由于“拘役所設(shè)置極不規(guī)范，缺乏執(zhí)法和管理依據(jù)，并且基礎(chǔ)設(shè)施條件差、安全系數(shù)低，影響了拘役刑罰的執(zhí)行工作的順利進(jìn)行”。2005年12月27日，公安部發(fā)文決定撤銷拘役所，同時(shí)決定“對(duì)于被判處拘役的罪犯，由看守所執(zhí)行”。2006年4月30日拘役所撤銷完畢，退出了歷史舞臺(tái)。之后，拘役刑便在看守所執(zhí)行。

2008年公安部制定的《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》規(guī)定，被判處拘役的罪犯，由看守所執(zhí)行刑罰，從部門規(guī)章的高度確定了看守所是拘役刑的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)；2013年公安部重新制定的《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》第二條也規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)了被判處拘役的成年和未成年罪犯，都由看守所執(zhí)行刑罰。

（三）立法評(píng)價(jià)

1.法律位階低

如上所述，我國(guó)《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》只是提綱挈領(lǐng)地規(guī)定了看守所享有部分行刑權(quán)，盡管《中華人民共和國(guó)看守所條例》規(guī)定看守所對(duì)已決犯執(zhí)行對(duì)已決犯管理的法律規(guī)定，但直接規(guī)范看守所刑罰活動(dòng)的規(guī)范法律位階較低?！吨腥A人民共和國(guó)看守所條例》只是行政法規(guī)，《中華人民共和國(guó)看守所條例實(shí)施辦法（試行）》和《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》都是部門規(guī)章。立法法規(guī)定對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律加以規(guī)定。同為自由刑執(zhí)行場(chǎng)所的監(jiān)獄有專門的《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》加以規(guī)范，而看守所的相關(guān)立法無論是在位階上還是在科學(xué)性上都與監(jiān)獄法的規(guī)定相差甚遠(yuǎn)。

2.下位規(guī)范與上位規(guī)范矛盾

現(xiàn)行看守所立法還存在一個(gè)突出的問題，即相關(guān)規(guī)定與上位法相矛盾。以未成年人罪犯為例，我國(guó)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》考慮到未成年罪犯的特殊情況，為了加強(qiáng)對(duì)未成年罪犯的教育管理，明確規(guī)定：“對(duì)未成年犯應(yīng)當(dāng)在未成年管教所執(zhí)行刑罰”，但《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》規(guī)定被判處有期徒刑，交付執(zhí)行前余刑三個(gè)月以下的未成年罪犯和被判處拘役的未成年罪犯，由看守所執(zhí)行刑罰。二者之間存在明顯矛盾。盡管后者因違反上位法應(yīng)當(dāng)無效，但實(shí)踐中執(zhí)行的卻是更為直接的后者。

二、看守所執(zhí)行刑罰的現(xiàn)實(shí)問題

（一）留所執(zhí)行刑罰現(xiàn)狀：留所服刑犯罪人員數(shù)量眾多

現(xiàn)階段，留所服刑的罪犯數(shù)量眾多主要有三個(gè)原因：一是我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟運(yùn)作模式下的法定訴訟周期較長(zhǎng)，判決生效抵押刑期后余刑不足三個(gè)月的情況較多；二是刑罰執(zhí)行交付不力，法院、看守所、監(jiān)獄都可能有意或者無意地在刑罰交付執(zhí)行問題上造成遲延；三是存在刑事判決已生效而附帶民事訴訟尚未審結(jié)，不交付監(jiān)獄執(zhí)行造成事實(shí)上的留所服刑的情況。

（二）留所執(zhí)刑存在的現(xiàn)實(shí)問題：看守所刑罰執(zhí)行能力不足

1.警力有限，分身乏術(shù)

看守所不是專門的自由刑執(zhí)行場(chǎng)所，根據(jù)《中華人民共和國(guó)看守所條例》的定性，看守所的主要工作目標(biāo)是保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。執(zhí)行刑罰只是其輔助職能?？词厮谫Y源有限的情況下很難兼顧二者。

2.刑罰執(zhí)行條件不足

雖同為自由刑的執(zhí)行場(chǎng)所，看守所在場(chǎng)所建設(shè)上等硬件配置上遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上監(jiān)獄。監(jiān)獄不僅監(jiān)舍條件更高，而且設(shè)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)和生活衛(wèi)生設(shè)施，普通看守所遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到監(jiān)獄的標(biāo)準(zhǔn)。更何況，我國(guó)現(xiàn)在還存在一部分由拘役所改造而來的看守所，其硬件條件連普通看守所都比不上，遑論監(jiān)獄。此外，許多看守所由于條件所限，沒有專門的勞動(dòng)改造場(chǎng)所。

3.混關(guān)、混押?jiǎn)栴}嚴(yán)重

盡管《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》第3條、第14條、第43條明確規(guī)定了分管、分押的相關(guān)做法，但在實(shí)踐中，不少看守所仍然存在已決犯和未決人員、拘役犯和徒刑犯、未成年犯和成年犯混關(guān)混押的情況。有學(xué)者在對(duì)重慶市11個(gè)區(qū)縣看守所的情況進(jìn)行調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)沙坪壩區(qū)看守所和重慶市第二看守所并未分開關(guān)押、分開放風(fēng)，實(shí)踐中仍然存在已決犯與未決人員混合關(guān)押的現(xiàn)象。

4.教育改造效果不佳

（1）教育改造缺位或未有效落實(shí)。許多看守所沒有專門的勞動(dòng)教育場(chǎng)所，也沒有配備專職人員從事相關(guān)工作，只是對(duì)留所服刑人員進(jìn)行簡(jiǎn)單的關(guān)押管理，無法有效地開展教育工作。

（2）服刑人員消極改造。留所服刑人員為被判處短期自由刑的罪犯，他們刑期較短，其中部分人員產(chǎn)生“混刑期”的心理，沒有從根本上認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，怠于認(rèn)罪悔罪。

（3）刑滿釋放人員重新犯罪率高。留所服刑人員雖然刑期較短，主觀惡性和人身危險(xiǎn)性相對(duì)較低，但刑滿釋放之后再犯罪率卻非常高。留所服刑人員聚集在相對(duì)封閉和集中的空間之內(nèi)，各種不健康的品行、心理和抗拒改造的情緒得到發(fā)酵強(qiáng)化。

（三）看守所執(zhí)行刑罰的理論缺陷

1.刑罰執(zhí)行權(quán)的合理配置

刑罰執(zhí)行權(quán)是國(guó)家刑罰權(quán)的重要組成部分。國(guó)家刑罰權(quán)是由執(zhí)行權(quán)、求刑權(quán)、量刑權(quán)、行刑權(quán)四個(gè)相互依存的部分組成，而行刑權(quán)作為刑罰權(quán)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，其實(shí)現(xiàn)與否直接決定著前面三個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)能否得到有效落實(shí)。如果執(zhí)行不力，就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的刑罰效益，遑論實(shí)現(xiàn)刑罰的功能。

從性質(zhì)上看，刑罰執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)兩種屬性，是由司法權(quán)延伸出來的特殊的行政權(quán)，在本質(zhì)上屬于行政權(quán)的范疇，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使。從域外實(shí)踐看，刑事判決的執(zhí)行大都由最高司法行政部門統(tǒng)一管理和全面負(fù)責(zé)。各國(guó)雖然在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上有所不同，但都注重行刑權(quán)的統(tǒng)一性，以及行刑機(jī)構(gòu)同其他刑事司法機(jī)構(gòu)的有機(jī)協(xié)調(diào)、合理分工和相互制衡。

我國(guó)的司法實(shí)踐之中一直存在著刑罰執(zhí)行主體多元化、分散化的問題，不僅不同種類的刑罰由不同機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，甚至同一種類的刑罰都由具有不同職責(zé)和特質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)行使。許章潤(rùn)的監(jiān)獄學(xué)指出“行刑權(quán)散失零亂，則不僅表明國(guó)家刑制混亂，而且反映了國(guó)家行刑法治的欠缺，必然導(dǎo)致刑出多門、刑罰濫施的悲劇?！毙塘P執(zhí)行權(quán)的不合理配置，不但會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)和司法效率的底下，而且不利于刑罰功能的實(shí)現(xiàn)。這顯然與刑事一體化理論相悖。

看守所行使刑罰執(zhí)行權(quán)不符合“分工配合、互相配合、相互制約”原則。現(xiàn)階段該原則主要體現(xiàn)在偵查、起訴和審判階段，但在刑罰執(zhí)行過程中卻缺位。刑罰執(zhí)行雖是行政性活動(dòng)，但其直接關(guān)系著訴訟活動(dòng)的成果能否得到確定和維護(hù)，也是整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)的一部分，其當(dāng)然應(yīng)當(dāng)貫徹刑事訴訟法的基本原則。而且，偵查權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)和行刑權(quán)之間應(yīng)當(dāng)存在分工、配合與制約。行刑權(quán)作為刑事訴訟的終局活動(dòng)，如果沒有有效落實(shí)，前面各個(gè)環(huán)節(jié)的努力將付諸東流，司法的權(quán)威無法樹立。在實(shí)然層面上看，行刑權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要公安機(jī)關(guān)及時(shí)交付，需要接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，減刑、假釋等問題也需要法院的介入，這一過程中即體現(xiàn)了該原則。而目前行刑權(quán)分散于公安機(jī)關(guān)、法院和司法行政機(jī)關(guān)之中，主體的多元化使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，且讓公安機(jī)關(guān)和法院在刑事訴訟互動(dòng)中同時(shí)承擔(dān)兩項(xiàng)職權(quán)，使得互相制約這一基本原則形同虛設(shè)。

2.看守所的職能定位

看守所最主要、最基本的職能即為未決人員的羈押工作，看守所執(zhí)行刑罰與看守所的職能定位是矛盾的?？词厮粌H需要羈押未決人員，而且在事實(shí)上承擔(dān)了一部分偵查職能，此時(shí)再作為刑罰執(zhí)行者，就是看守所本身承擔(dān)了刑事訴訟活動(dòng)中首尾兩個(gè)階段的活動(dòng)?？词厮`屬于公安機(jī)關(guān)，無論其有多么獨(dú)立，都無法避免地受到其制約和控制，如前所述，讓一個(gè)機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中同時(shí)享有兩種權(quán)力，顯然與分工負(fù)責(zé)原則不相符。

三、看守所執(zhí)行刑罰的完善和命運(yùn)

筆者認(rèn)為，看守所執(zhí)行刑罰的制度在實(shí)踐中存在著諸多問題，在理論上與現(xiàn)代刑事執(zhí)行理論相矛盾。但在短期內(nèi)無法完全收回看守所行刑權(quán)的情況下，應(yīng)當(dāng)提高相關(guān)立法位階，完善法律規(guī)定；而理想的方式和最終的發(fā)展方向是將自由刑的刑罰執(zhí)行權(quán)完全收歸司法行政部門，實(shí)現(xiàn)自由刑的行刑一體化。

（一）短期舉措

1.提高法律位階，盡快出臺(tái)看守所法

如前所述，現(xiàn)階段直接規(guī)范看守所行為的法律僅為行政法規(guī)和部門規(guī)章，而限制人身自由屬于法律保留事項(xiàng)。因此當(dāng)務(wù)之急是制定、出臺(tái)看守所法。事實(shí)上，看守所法早已被列入立法計(jì)劃之中，2013年發(fā)布的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將看守所法列為需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的第二類事項(xiàng)中。公安部作為直接起草機(jī)關(guān)做了大量論證研究，目前已經(jīng)形成草案。可以預(yù)見看守所法將會(huì)在近年內(nèi)出臺(tái)。

2.整理、更新現(xiàn)有規(guī)范

現(xiàn)行規(guī)范中部分規(guī)定與刑事訴訟法的規(guī)定相矛盾，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地整理現(xiàn)有規(guī)范，刪除失效的條款，變更過時(shí)的條款。

3.通過非監(jiān)禁刑的適用，減少留所服刑人員

現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)建立了較完善的社區(qū)矯正制度，在教育改造服刑人員的問題上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成績(jī)。對(duì)于罪行較輕、主觀惡性較小的罪犯，與其對(duì)其進(jìn)行羈押，不如將其放在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中，既有利于他們回歸社會(huì)，又能防止短期關(guān)押所帶來的“交叉感染”問題。

（二）理想方式

筆者認(rèn)為，無論是通過法律規(guī)范看守所的刑罰執(zhí)行，還是適用非監(jiān)禁刑以減少留所服刑人員數(shù)量，都是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，無法從根本上解決其理論上存在的缺陷，因此也無法從根源上杜絕實(shí)踐中產(chǎn)生的諸多問題。理想的模式是進(jìn)一步弱化看守所的刑罰執(zhí)行職能，最終完全將自由刑執(zhí)行權(quán)收歸司法行政部門。

參考文獻(xiàn)：

[1]許章潤(rùn).監(jiān)獄學(xué)[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1991：133.

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