從“去杠桿”到“結(jié)構(gòu)性去杠桿”

守守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線是中共十九大對(duì)金融業(yè)發(fā)展和改革提出的重要目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)要求，而成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及合并銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)則是金融監(jiān)管體制改革的重要舉措。

日前召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出，在打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)方面，要堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，抓住主要矛盾。要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路，分部門、分債務(wù)類型提出不同要求，地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)要盡快把杠桿降下來，努力實(shí)現(xiàn)宏觀杠桿率穩(wěn)定和逐步下降等。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》圍繞地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)這兩個(gè)領(lǐng)域如何去杠桿，采訪專家學(xué)者，進(jìn)行分析和解讀。

將地方政府和企業(yè)杠桿率降下來

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：為什么中央將地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)這兩個(gè)領(lǐng)域作為今年去杠桿政策落地的核心領(lǐng)域？

陳龍：地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)之所以成為今年去杠桿政策落地的核心領(lǐng)域，主要是因?yàn)檫@兩個(gè)領(lǐng)域的債務(wù)問題不僅集聚了引發(fā)局部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在因素，給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來壓力，而且還造成國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源配置不合理，制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和高質(zhì)量發(fā)展。

主要表現(xiàn)在：一是積累了引發(fā)局部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在因素。特別是當(dāng)前地方債“隱形化”和復(fù)雜化加劇趨勢(shì)，使一些債務(wù)通過“黑箱”或“暗箱”形成并運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了債務(wù)監(jiān)管的難度，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染和沖擊效應(yīng)。二是不利于提升國(guó)有企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，并使其做強(qiáng)做優(yōu)做大。做強(qiáng)做優(yōu)做大的目的是提升企業(yè)的主導(dǎo)力、控制力和全球競(jìng)爭(zhēng)力，這要靠提升核心競(jìng)爭(zhēng)力來實(shí)現(xiàn)，而不是靠“鋪攤子”、“擴(kuò)業(yè)務(wù)”。以數(shù)量擴(kuò)張為特征的“大”實(shí)際上是一種“虛胖”，不利于國(guó)有企業(yè)發(fā)展主業(yè)、聚焦于提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。三是地方政府和國(guó)有企業(yè)杠桿率過高且結(jié)構(gòu)不合理，造成國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源配置不合理，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，削弱了中期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。如果大量的信貸等國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源被一些“僵尸企業(yè)”、低效國(guó)有企業(yè)和地方融資平臺(tái)占據(jù)，必然對(duì)民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)的融資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，抬升資金成本，加劇中小企業(yè)融資難。

周景彤：近幾年，中國(guó)宏觀杠桿率（債務(wù)/GDP）增長(zhǎng)偏快，引起了國(guó)內(nèi)外各界的高度關(guān)注。其中非金融企業(yè)杠桿率上升過快是引起中國(guó)宏觀杠桿率過快上升的主要原因。2007年至2016年，中國(guó)非金融企業(yè)部門杠桿率上升了69.5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，中國(guó)地方政府債務(wù)也存在增長(zhǎng)較快、部分地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患等。

宏觀杠桿率上升過快，不僅會(huì)加大銀行系統(tǒng)壓力，為金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行埋下隱患，也加大企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，削弱企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，甚至可能引發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，去杠桿成為中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，其中非金融企業(yè)和地方政府債務(wù)是核心問題。今年防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，政府工作報(bào)告明確提出“宏觀杠桿率保持基本穩(wěn)定”，非金融企業(yè)和地方政府這兩個(gè)部門自然成為重點(diǎn)。在企業(yè)中，原材料、重化工、能源、房地產(chǎn)行業(yè)等行業(yè)企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，這也是國(guó)有企業(yè)較為集中的行業(yè)。截至2018年2月，中國(guó)國(guó)有控股企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率為59.6%，低于集體企業(yè)的66.2%，但仍顯著高于股份制企業(yè)的57.5%、股份制企業(yè)的53.4%和私營(yíng)企業(yè)的55%。

胡遲：當(dāng)前，“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”已經(jīng)成為中央部署的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。之所以將地方政府和國(guó)有企業(yè)兩個(gè)領(lǐng)域作為今年去杠桿政策落地的核心領(lǐng)域，是因?yàn)閺哪壳爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)軌跡看，這兩個(gè)領(lǐng)域是高杠桿的“重災(zāi)區(qū)”。從這兩個(gè)領(lǐng)域入手，是堅(jiān)持突出重點(diǎn)的原則。

從地方政府來看，根據(jù)BIS的數(shù)據(jù)，中國(guó)政府債務(wù)在2017年年中達(dá)到GDP的46%。這個(gè)水平在國(guó)際上也不算高，低于新興市場(chǎng)整體的48%、美國(guó)的98%和日本的214%。如果將地方政府融資平臺(tái)債務(wù)計(jì)入政府杠桿，政府債務(wù)/GDP將達(dá)到65%左右。在政府債務(wù)中，大概有三分之二是地方債務(wù)，這是政府債務(wù)的核心。這其中，土地財(cái)政是重要原因。

從國(guó)有企業(yè)來看，數(shù)據(jù)顯示，高杠桿率問題主要集中在非金融企業(yè)，特別是在內(nèi)陸地區(qū)、重化產(chǎn)業(yè)和國(guó)有企業(yè)，而其中國(guó)有企業(yè)債務(wù)達(dá)到三分之二?！?017年度中國(guó)去杠桿進(jìn)程報(bào)告》指出，國(guó)有企業(yè)去杠桿仍是重中之重。當(dāng)前國(guó)企債務(wù)占全部非金融企業(yè)部門62%，相比2016年增加3個(gè)百分點(diǎn)。

匡賢明：中國(guó)杠桿率過高的矛盾，有總體水平的問題，更有結(jié)構(gòu)性問題。過去幾年中國(guó)杠桿率快速上升，主要原因在于企業(yè)和地方政府的杠桿率上升較快。在政府杠桿率上，當(dāng)前中國(guó)政府部門的杠桿率并不高，但地方政府杠桿率較高，尤其是地方政府違規(guī)舉債行為層出不窮，債務(wù)增速過快，信用風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，給金融安全帶來隱患。個(gè)別地方政府通過融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相舉債，并且與土地財(cái)政、影子銀行等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)交織在一起，容易形成互相傳導(dǎo)，相互感染的局面。

更重要的是，企業(yè)杠桿率和地方政府杠桿率偏高的態(tài)勢(shì)，深刻反映了中國(guó)體制機(jī)制上的某些弊端，反映了改革還需要在這些方面發(fā)力攻關(guān)。因此，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議明確要求將地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)杠桿率降下來。

上漲態(tài)勢(shì)得到控制，但不能掉以輕心

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：當(dāng)前，這兩個(gè)領(lǐng)域的去杠桿現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？

陳龍：近年來，中國(guó)采取諸多措施積極推行去杠桿，取得了一些成效。在地方政府債務(wù)方面，主要是以規(guī)范舉債行為和強(qiáng)調(diào)舉債責(zé)任為重心，按照開正門、堵偏門、防風(fēng)險(xiǎn)的思路和中央實(shí)行不救助的原則，大力規(guī)范和強(qiáng)化地方債務(wù)管理，實(shí)施了債務(wù)置換、限額管理等措施，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，擠壓了違規(guī)舉債的空間。當(dāng)然，雖然中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是存在的問題仍不少，特別是近年來因PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買服務(wù)運(yùn)作不規(guī)范、地方政府以默許或私下承諾等方式出現(xiàn)的變相擔(dān)保問題，致使地方債務(wù)更加“隱形化”和復(fù)雜化。

在國(guó)有企業(yè)去杠桿方面，主要是出臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)、處置“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)、推進(jìn)企業(yè)兼并重組等。數(shù)據(jù)顯示，2017年國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率為65.7%，相比上一年下降了0.4個(gè)百分點(diǎn)。但總體來看，國(guó)有企業(yè)去杠桿的力度不大、效果不明顯。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，處置“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)力度不夠，有些地方只是“走過場(chǎng)”，并未真抓實(shí)干；另一方面，削減非主業(yè)、聚焦主業(yè)進(jìn)展不大?！颁仈傋印薄皵U(kuò)業(yè)務(wù)”是國(guó)有企業(yè)杠桿率較高的主要原因，而在這方面去杠桿進(jìn)展不大。

周景彤：近些年，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列政策加大去杠桿力度。目前來看，隨著政策效應(yīng)的顯現(xiàn)和宏觀經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，這些問題正在好轉(zhuǎn)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。

非金融企業(yè)債務(wù)方面，杠桿率已經(jīng)開始下降。從2016年中國(guó)開始實(shí)施以“三去一降一補(bǔ)”為重要抓手的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過支持市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、加大股權(quán)融資力度、強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)杠桿約束等措施逐步降低企業(yè)杠桿率。截至2018年2月末，中國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為56.3%，同比降低0.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為59.6%，同比降低1.4個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，非金融企業(yè)盈利狀況已改變了2015年持續(xù)下降的局面。

地方政府債務(wù)方面，無論是負(fù)債率（44.5%，2016年）還是政府外債與GDP比值（13%，2016年），均處于國(guó)際上通常參考的控制范圍內(nèi)。為積極化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)持續(xù)推進(jìn)以延長(zhǎng)期限、降低成本為核心的地方政府債務(wù)置換。截至2017年底，中國(guó)累計(jì)置換存量政府債務(wù)10.9萬億元，地方政府債券余額14.74萬億元，占地方政府債務(wù)余額近90%，累計(jì)為地方政府節(jié)約利息支出約1.2萬億元，緩解了存量政府債務(wù)集中到期償還風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，2017年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，控制在年度地方政府債務(wù)限額18.82萬億元以內(nèi)。同時(shí)，還進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理制度，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，出臺(tái)應(yīng)急處置預(yù)案和指南，做好政策儲(chǔ)備。在防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為保障積極財(cái)政政策的實(shí)施，中央政府加大了對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，通過PPP等解決基建投資融資缺口，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與，加大對(duì)市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的投資力度。

當(dāng)前，隨著監(jiān)管趨嚴(yán)和去杠桿政策的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)出現(xiàn)了利率上升、債券發(fā)行減少等情況，未來要綜合考慮實(shí)體經(jīng)濟(jì)承受能力，避免去杠桿過快對(duì)經(jīng)濟(jì)金融體系產(chǎn)生負(fù)面沖擊。但值得關(guān)注的是，近兩年，中國(guó)居民杠桿率出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，潛藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)。2016年，中國(guó)居民杠桿率比2015年提高了5.6個(gè)百分點(diǎn)，而同期全球居民杠桿增速下降1個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)IMF 2017年10月發(fā)布的《中國(guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估》，2016年中國(guó)居民杠桿已經(jīng)處在新興經(jīng)濟(jì)體中的高位，高于南非、巴西、印度等國(guó)家。

胡遲：在宏觀經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的利好背景支撐下，以及在中央政府的宏觀調(diào)控下，國(guó)有企業(yè)與地方政府的去杠桿努力已經(jīng)見到成效?？傮w看，從2017年四季度開始，中國(guó)的宏觀杠桿率增速已經(jīng)有所下降，這是個(gè)好跡象。

對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，一是率先化解過剩產(chǎn)能。2016年、2017年連續(xù)兩年全國(guó)國(guó)有企業(yè)化解過剩產(chǎn)能，鋼鐵化解產(chǎn)能占全國(guó)總量的約80%，都超額完成了國(guó)家下達(dá)的任務(wù)。二是處理“僵尸企業(yè)”。過去一年，中央企業(yè)中500戶“僵尸企業(yè)”和困難企業(yè)得到了整治和處理。三是降杠桿、減負(fù)債。通過建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系，按行業(yè)確定負(fù)債警戒線，對(duì)高負(fù)債企業(yè)進(jìn)行管控，另外對(duì)一些困難企業(yè)的發(fā)債進(jìn)行了控制，總體看效果不錯(cuò)，資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)有所下降。

對(duì)地方政府而言，主要是由于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效調(diào)控，穩(wěn)定降低了房?jī)r(jià)，一定程度上抑制了地方政府目前的高杠杠狀況帶來的高風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，問題并沒有從根本上解決。從現(xiàn)狀來看，當(dāng)前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問題，舉債方式日益多樣化，金融風(fēng)險(xiǎn)還在不斷增加，仍不可掉以輕心，需要繼續(xù)努力。這也是中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議明確要求地方政府和國(guó)有企業(yè)要盡快把杠桿降下來的重要背景。

匡賢明：過去幾年來，中國(guó)加強(qiáng)了金融監(jiān)管力度，加大了去杠桿力度，杠桿率呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的壓力有所緩解。但依然存在一些問題，國(guó)有企業(yè)尤其是一些地方國(guó)有企業(yè)的杠桿率仍然比較高。

地方政府層面，通過地方債發(fā)行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到比較好的控制，尤其是通過債務(wù)置換的形式大大減輕了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。目前的問題在于地方政府通過PPP、政府購(gòu)買等不規(guī)范的形式形成的債務(wù)，有可能形成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，有可能加大地方杠桿的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，從杠桿結(jié)構(gòu)來看，雖然企業(yè)和地方政府杠桿率上漲態(tài)勢(shì)得到了控制，但還不能掉以輕心，需要加大力度進(jìn)一步在體制層面推動(dòng)兩個(gè)領(lǐng)域去杠桿。

用改革辦法消除高杠桿產(chǎn)生的土壤

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：這兩個(gè)領(lǐng)域去杠桿應(yīng)該如何去？需要落實(shí)怎樣的配套政策？

陳龍：從地方政府去杠桿來看，地方債的問題不僅在于增量不規(guī)范以及債務(wù)問題的隱形化、復(fù)雜化，還在于巨大的債務(wù)存量，影響到地方的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展。如果僅著眼于規(guī)范增量，很難解決這一問題。因此，化解地方債問題，不僅要強(qiáng)化管理，規(guī)范舉債行為，遏制隱性債務(wù)增量，而且要消減存量，壓縮地方政府及其融資平臺(tái)的存量債務(wù)規(guī)模。鑒于中國(guó)大部分縣級(jí)政府盤活資源和統(tǒng)籌資源的能力較弱，并且區(qū)域差異較大，可采取建立省級(jí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源統(tǒng)籌機(jī)制的方式，依據(jù)各地資產(chǎn)和資源的具體狀況，實(shí)行一地一策，靈活選擇資產(chǎn)置換、轉(zhuǎn)換股權(quán)、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務(wù)。同時(shí)，還要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，加快財(cái)政體制和地方融資機(jī)制改革，消除形成地方債問題的體制根源。

從國(guó)有企業(yè)去杠桿來看，應(yīng)將降杠桿的重心放在削減非主業(yè)、聚焦主業(yè)上來。削減、收縮國(guó)有企業(yè)的非主業(yè)，既是加快國(guó)有企業(yè)“去杠桿”、提高國(guó)有資源配置效率的必要之舉，也是提升國(guó)有企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、使其做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要之策。應(yīng)采取資產(chǎn)處置、產(chǎn)業(yè)間整合等方式，削減、收縮國(guó)有企業(yè)的非主業(yè)。對(duì)于產(chǎn)能過剩、發(fā)展?jié)摿Σ淮蟮姆侵鳂I(yè)，可通過市場(chǎng)化的資產(chǎn)處置方式予以解決；對(duì)于具有一定的優(yōu)勢(shì)或發(fā)展?jié)摿Φ姆侵鳂I(yè)，則通過產(chǎn)業(yè)間整合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提升產(chǎn)品品牌價(jià)值和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，加快處置“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)，釋放國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。在國(guó)有企業(yè)去杠桿時(shí)，需要做好相關(guān)規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

周景彤：企業(yè)領(lǐng)域，一是采取差異化“去杠桿”方式。合理界定不同行業(yè)杠桿率的安全邊界，有些行業(yè)應(yīng)給予更高的容忍度。如公用事業(yè)行業(yè)具有公共品屬性，對(duì)其中杠桿水平超過容忍度的企業(yè)，可通過國(guó)有資本介入的方式予以解決。對(duì)工業(yè)、能源、材料等面臨較大杠桿壓力的行業(yè)，應(yīng)集中支持行業(yè)中的優(yōu)質(zhì)企業(yè)。加大對(duì)醫(yī)療保健、消費(fèi)和信息技術(shù)等杠桿率壓力不大行業(yè)的資金支持。同時(shí)，提高對(duì)中小微、民營(yíng)企業(yè)的支持力度。二是集中精力做好“僵尸企業(yè)”的去杠桿。這類企業(yè)既不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又占用了經(jīng)濟(jì)資源，也是抬升中國(guó)非金融企業(yè)杠桿率的重要因素。要推動(dòng)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”政策的落實(shí)，通過關(guān)閉一些“僵尸企業(yè)”，使產(chǎn)能過剩行業(yè)的供需達(dá)到平衡，釋放長(zhǎng)期被占用資金，提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。在處理僵尸企業(yè)時(shí)，要注意方法，規(guī)范破產(chǎn)處置方式，合理解決就業(yè)和不良資產(chǎn)問題。三是堅(jiān)持市場(chǎng)化思路。要充分發(fā)揮企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的能動(dòng)性，合理運(yùn)用金融市場(chǎng)工具，逐步化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是多措并舉降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，提高債務(wù)償付能力。把降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、提高債務(wù)償還能力作為解決企業(yè)杠桿率過高問題的重要抓手。推進(jìn)減稅降費(fèi)等各項(xiàng)降成本措施的落地實(shí)施，把降成本與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升高質(zhì)量發(fā)展能力結(jié)合起來。

地方政府領(lǐng)域，一是繼續(xù)做好存量債務(wù)的處置。繼續(xù)推進(jìn)存量政府債務(wù)置換工作，強(qiáng)化置換債券資金管理，置換債券資金要嚴(yán)格用于償還清理甄別認(rèn)定的截至2014年末存量政府債務(wù)，嚴(yán)禁用于其他用途。二是完善全口徑地方債務(wù)管理。合理確定分地區(qū)地方政府債務(wù)限額，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配。在嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理的同時(shí)，建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績(jī)效管理機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)資金使用和對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施情況監(jiān)控，提高債務(wù)資金使用績(jī)效。三是進(jìn)一步健全規(guī)范地方政府舉債融資行為。全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防范。

胡遲：地方政府和國(guó)有企業(yè)的去杠杠問題需要放在宏觀經(jīng)濟(jì)的大背景下統(tǒng)籌考慮。對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)而言，需要持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，需要不斷改善企業(yè)的盈利狀況，增加凈出口，降低負(fù)債率和間接融資的比重，豐富融資工具和手段。對(duì)地方政府而言，應(yīng)當(dāng)“量入為出”，不要過于超前、超過自己的實(shí)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要采取各種措施降低儲(chǔ)蓄率，增加居民消費(fèi)。

當(dāng)然，這還需要宏觀政策的配套支持。一是穩(wěn)健的貨幣政策需要加大靈活度，貨幣政策應(yīng)為結(jié)構(gòu)性去杠桿供合適的條件；二是積極的財(cái)政政策需要更加有力與更具針對(duì)性，在目前的狀況下，財(cái)政赤字還可以有適當(dāng)?shù)脑黾?。各種配套政策的著力點(diǎn)主要是幫助國(guó)有企業(yè)化解過剩產(chǎn)能與處理“僵尸企業(yè)”，幫助地方政府去房地產(chǎn)庫(kù)存和保證房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。

匡賢明：與居民領(lǐng)域不同，這兩個(gè)領(lǐng)域的高杠桿深刻反映了中國(guó)過去長(zhǎng)期實(shí)行政府主導(dǎo)型的增長(zhǎng)方式的風(fēng)險(xiǎn)弊端。推進(jìn)這兩個(gè)領(lǐng)域的“去杠桿”，除了嚴(yán)格防范新增風(fēng)險(xiǎn)外，需要用改革的方法有效化解存量風(fēng)險(xiǎn)，用改革的辦法消除高杠桿產(chǎn)生的土壤。

對(duì)企業(yè)高杠桿，需要發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，提高直接融資比重，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)和信貸結(jié)構(gòu)。這就需要加快證券市場(chǎng)改革，完善其價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，鼓勵(lì)更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)通過直接融資方式解決資金問題，降低對(duì)債務(wù)融資的依賴。對(duì)國(guó)有企業(yè)自身，需要深化混合所有制改革，增強(qiáng)企業(yè)活力，在剝離企業(yè)辦社會(huì)職能、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等方面取得突破。同時(shí)要著力推動(dòng)“僵尸企業(yè)”債務(wù)處置，防止僵尸企業(yè)吞噬信貸資源，形成信貸黑洞。

對(duì)地方政府，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是三個(gè)方面。首先，進(jìn)一步加快中央和地方的支出責(zé)任劃分，明確經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方政府支出責(zé)任，改革地方政府考核體系。其次，進(jìn)一步推進(jìn)中央和地方的收入劃分，構(gòu)建地方穩(wěn)定的財(cái)源，降低對(duì)不規(guī)范融資的沖動(dòng)。最后，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，禁止違法違規(guī)融資擔(dān)保。通過標(biāo)本兼治，使地方杠桿率得到有效控制。

“結(jié)構(gòu)性去杠桿”意味著未來去杠桿政策更加明確

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議首次提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”。這釋放了什么信號(hào)？

陳龍：中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議首次提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，一方面是進(jìn)一步明確了去杠桿需要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，主要解決杠桿的結(jié)構(gòu)性問題，即通過解決國(guó)有企業(yè)和地方政府杠桿較高的問題，釋放部分國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，避免去杠桿中出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。既要避免各相關(guān)監(jiān)管部門在去杠桿時(shí)一起收緊，形成合成謬誤；又要分領(lǐng)域、分行業(yè)、分企業(yè)，根據(jù)實(shí)際情況，靈活選擇去杠桿的范圍和方式，避免影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

周景彤：從去杠桿政策出臺(tái)一直到當(dāng)前的變化來看，政策從籠統(tǒng)的“去杠桿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)構(gòu)性去杠桿”和“控制宏觀杠桿率穩(wěn)定”，并提出高質(zhì)量發(fā)展和全要素生產(chǎn)率提高，這意味著未來去杠桿政策的主要目標(biāo)、著力點(diǎn)和路徑等將更加明確。結(jié)構(gòu)性去杠桿要求“分部門、分債務(wù)類型”推進(jìn)，特別是對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)兩個(gè)領(lǐng)域提出更加明確要求。結(jié)構(gòu)性去杠桿政策也與中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)相適應(yīng)，根據(jù)不同領(lǐng)域、不同市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)采取差異化、有針對(duì)性的辦法，優(yōu)先處理可能威脅宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的問題，有利于避免出現(xiàn)“一刀切”、部分領(lǐng)域過度去杠桿等情況。

胡遲：首次提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，釋放的信號(hào)就是區(qū)別對(duì)待、有針對(duì)性地去杠桿。根據(jù)當(dāng)前不同領(lǐng)域杠桿的不同特點(diǎn)，分債務(wù)類型提出不同要求，體現(xiàn)了一種“有的放矢”、精準(zhǔn)化去杠杠的特點(diǎn)。具體而言，一是分部門，即對(duì)政府（包括中央和地方）、企業(yè)（國(guó)企和民企）、居民三大部門杠桿的好與壞、優(yōu)與劣區(qū)別對(duì)待。相對(duì)于地方政府和國(guó)企高杠桿風(fēng)險(xiǎn)而言，中央政府和民企、居民杠桿仍處于穩(wěn)定狀態(tài)。去杠桿的重點(diǎn)仍然是地方政府和國(guó)企部門。二是分類型，即對(duì)不同債務(wù)類型也提出了要區(qū)別對(duì)待。貸款和債券、信托、資管等非標(biāo)融資，其面對(duì)的債權(quán)人、市場(chǎng)敏感度和市場(chǎng)沖擊不一樣，其處置方式也有所不同，比如有的適用于債轉(zhuǎn)股模式，有的則存在一定障礙，今后應(yīng)就具體案例具體分析。三是分類施策，根據(jù)不同領(lǐng)域、不同市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)情況，采取差異化、有針對(duì)性的辦法。

匡賢明：從提出“去杠桿”到提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，表明中國(guó)決策層對(duì)杠桿率的認(rèn)識(shí)和把握在不斷深化。

第一，在總體杠桿率得到初步控制后，更加注重突出去杠桿的重點(diǎn)領(lǐng)域，不再單純強(qiáng)調(diào)杠桿率。中國(guó)的杠桿率問題本身就是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題，即便是企業(yè)杠桿率，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)明顯不同。繼續(xù)強(qiáng)調(diào)整齊劃一的去杠桿，容易導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的融資難度進(jìn)一步提升，反而誤傷民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)。

第二，表明中國(guó)去杠桿進(jìn)入新階段，要分部門、分債務(wù)類型。有的領(lǐng)域需要繼續(xù)加快去杠桿，有的領(lǐng)域需要穩(wěn)杠桿，有的領(lǐng)域甚至需要加杠桿，比如一些新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域，不僅不能去杠桿，可能還需要加杠桿。

第三，提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一項(xiàng)務(wù)實(shí)舉措。通過杠桿的結(jié)構(gòu)調(diào)整，在推動(dòng)過剩產(chǎn)能、“僵尸企業(yè)”加速出清的同時(shí)，也為新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能騰出加杠桿空間，這就形成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)恿?。因此，“結(jié)構(gòu)性去杠桿”是去杠桿的升級(jí)版，釋放了分類對(duì)待、市場(chǎng)決定的明確信號(hào)，也有助于穩(wěn)定各類企業(yè)的預(yù)期。