住房租賃體系建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 毛馨卉/周 璞/侯華麗/張 惠

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

居住權(quán)是公民應(yīng)享有的基本權(quán)利，保障全民住有所居是政府的責(zé)任。租賃住房同購(gòu)買(mǎi)住房都是保障居民居住權(quán)的基本途徑[1]，面對(duì)當(dāng)前全球普遍存在的租賃住房供給不足問(wèn)題[2]，各國(guó)基于國(guó)情在住房租賃市場(chǎng)和保障體系方面進(jìn)行了諸多探索與嘗試，并構(gòu)建了相應(yīng)的租賃住房管理制度?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)陸續(xù)提出了租購(gòu)并舉、因城施策、擴(kuò)大保障性租賃住房供給、完善長(zhǎng)租房政策等一系列管理要求，但租賃住房市場(chǎng)和政府保障體系與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍較為滯后。

已有部分學(xué)者關(guān)注國(guó)內(nèi)外住房租賃體系的比較研究，以期借鑒國(guó)際住房租賃先行發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。田莉以國(guó)際15個(gè)大都市為研究對(duì)象，總結(jié)其租賃住房模式特點(diǎn)，從戰(zhàn)略、法規(guī)、政策、機(jī)構(gòu)等方面提出相關(guān)啟示[3]。汪軍對(duì)美國(guó)租賃住房的發(fā)展過(guò)程及歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，提出市場(chǎng)優(yōu)先、公私合營(yíng)的建議[4]。陳艷超等聚焦國(guó)外公共租賃住房的可持續(xù)性，從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、綜合四方面為我國(guó)改革提供建議[5]?？傮w看來(lái)，部分學(xué)者聚焦國(guó)際性都市進(jìn)行具體分析，雖內(nèi)容翔實(shí)但缺乏國(guó)家層面的總體把握；部分學(xué)者針對(duì)一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家進(jìn)行分析，且多集中于歐美等國(guó)，對(duì)其他國(guó)家的關(guān)注不足；部分學(xué)者則側(cè)重于研究政府主導(dǎo)的保障性住房，未涵蓋市場(chǎng)化的租賃住房?；谝酝芯康牟蛔?，本文選擇了具有代表性的5個(gè)國(guó)家，從多維視角進(jìn)行分析，同時(shí)涵蓋保障性與市場(chǎng)化租賃住房，為探索適合我國(guó)國(guó)情的住房租賃體系提供啟示與建議。

1 各國(guó)發(fā)展租賃住房的管理實(shí)踐

各國(guó)在發(fā)展租賃住房管理實(shí)踐中，進(jìn)行了諸多嘗試，形成了具有國(guó)情特色的住房租賃市場(chǎng)。新加坡構(gòu)建完備的組屋體系，日本注重存量住房挖潛，德國(guó)具有嚴(yán)格的租金管控制度，美國(guó)住房租賃市場(chǎng)化程度高并規(guī)范化發(fā)展，俄羅斯側(cè)重供給激勵(lì)及挖潛。

1.1 新加坡：“居者有其屋”理念下完備的組屋租賃市場(chǎng)

為實(shí)現(xiàn)國(guó)民住有所居，1964年，新加坡政府推出“居者有其屋”計(jì)劃，由建屋發(fā)展局建設(shè)公共房屋（即組屋）提供給生活困難家庭居住，之后隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步推崇組屋自有化。目前新加坡租住率接近10%[6]。

在以組屋為主、市場(chǎng)化住宅為輔的租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)背景下，新加坡組屋租賃市場(chǎng)的主要特點(diǎn)為準(zhǔn)入條件嚴(yán)格化、民族融合配額管控化、租金管控化、公積金制度完善化。在組屋申請(qǐng)、分配方面，設(shè)置嚴(yán)格的租賃方和承租方準(zhǔn)入條件，保障性組屋租賃僅面向新加坡公民開(kāi)放，有家庭租住和單身合租兩種類(lèi)型可供選擇；對(duì)于公開(kāi)市場(chǎng)組屋類(lèi)型，明確限制供給方的可出租房型，申請(qǐng)面向無(wú)其他住房選擇的新加坡市民、永久居民及長(zhǎng)期簽證持有者。為營(yíng)造民族融合的良好組屋社區(qū)氛圍，明確民族融合租賃配額比例，在社區(qū)層級(jí)上配額為8%，在街區(qū)層級(jí)上為11%。由于申請(qǐng)對(duì)象存在限制條件，租金管理方面也有所區(qū)別，保障性組屋租賃根據(jù)申請(qǐng)者的實(shí)際情況享受優(yōu)惠價(jià)格，而公開(kāi)市場(chǎng)組屋租賃受市場(chǎng)供需關(guān)系影響，價(jià)格相對(duì)較高。中央公積金制度具有強(qiáng)制收繳性，《中央公積金修改法令》明確政府對(duì)公積金的統(tǒng)籌使用權(quán)，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的手段對(duì)部分公積金與組屋租金賬戶進(jìn)行管理，保障困難家庭的住房需求，同時(shí)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)政府特別債券（SGSS），為土地征用和建屋發(fā)展局申請(qǐng)貸款提供資金支持，進(jìn)而間接支持組屋建設(shè)。

1.2 日本：法規(guī)與政策體系完備，注重住房存量挖潛

日本存量住房中自有住房、私有租賃住房、公團(tuán)和公營(yíng)等保障性住房及其他住房的比例約為6∶3∶1[7]。日本采取公共租賃與市場(chǎng)租賃并行發(fā)展政策，2018年的租住人口占比為35.4%。

日本住房租賃市場(chǎng)具有法律法規(guī)體系完備化、土地政策完善化、市場(chǎng)規(guī)范化及信貸金融政策聯(lián)動(dòng)支持的特點(diǎn)。在法律法規(guī)體系方面，國(guó)家層面出臺(tái)了《民法》《借地借家法》《關(guān)于促進(jìn)特定優(yōu)質(zhì)租賃住房供應(yīng)法》等一系列法規(guī)，對(duì)租賃方和承租方權(quán)利義務(wù)、租金管理等進(jìn)行了規(guī)定，并且重視租賃經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、營(yíng)業(yè)管理，出臺(tái)了《住房租賃公司登記規(guī)則》《不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)法》等法規(guī)進(jìn)行約束規(guī)范。在土地政策方面，針對(duì)市場(chǎng)化租賃住房，放松土地與容積率管制以激勵(lì)市場(chǎng)。在住房租賃市場(chǎng)規(guī)范化方面，針對(duì)市場(chǎng)化租賃住房，嚴(yán)格中介人員從業(yè)準(zhǔn)入制度，完善從事不動(dòng)產(chǎn)交易公司的營(yíng)業(yè)保證金制度，出臺(tái)租金托管制度，細(xì)化解約限制制度。在政策聯(lián)動(dòng)方面，信貸金融支持多元化，政府提供針對(duì)出租房屋修繕的政策性貸款，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)多元化金融產(chǎn)品，如抵押貸款支持證券（MBS）及房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）等。

由于日本目前面臨老齡化、少子化的國(guó)情[8]，存在因人口縮減造成部分住房閑置的問(wèn)題，政府及市場(chǎng)注重現(xiàn)有存量住房挖潛工作?！堕L(zhǎng)期優(yōu)良住宅普及促進(jìn)法》為促進(jìn)優(yōu)良存量住宅流通提供法律依據(jù)，以增加租賃住房供給。針對(duì)現(xiàn)有閑置的保障性租賃住房，相關(guān)機(jī)構(gòu)正在出臺(tái)相關(guān)出售政策以促進(jìn)住房流通。都市再生機(jī)構(gòu)作為保障性住房管理與運(yùn)營(yíng)的主體，目前停止新建開(kāi)發(fā)活動(dòng)，重心轉(zhuǎn)移至運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)有租賃住宅與促進(jìn)城市更新。

1.3 德國(guó)：租賃市場(chǎng)發(fā)達(dá)，租金管控制度嚴(yán)格

德國(guó)擁有發(fā)達(dá)的住房租賃市場(chǎng)，2018年租賃住房率達(dá)到53.5%。租賃住房類(lèi)型包括私人和家庭、政府保障性的市政住房、民間互助保障性住房及私營(yíng)租賃企業(yè)住房。

德國(guó)對(duì)住房租賃價(jià)格的管控力度和成效十分突出，同時(shí)還出臺(tái)了土地優(yōu)惠政策和貨幣補(bǔ)貼政策。推行市場(chǎng)化導(dǎo)向租金控制制度，一方面，在遵循市場(chǎng)租金狀況的基礎(chǔ)上，住房機(jī)構(gòu)和住房管理協(xié)會(huì)制定發(fā)布并定期更新“租金明鏡”（房屋租金參照表），若租金超過(guò)指導(dǎo)價(jià)格的50%，則認(rèn)為房東存在謀取暴利的可能性，最高可判處三年有期徒刑；另一方面，制定租金漲幅約束制度，2013年德國(guó)政府出臺(tái)新規(guī)，要求三年內(nèi)房租漲幅不得超過(guò)15%，否則房東將面臨一定處罰[9]。出臺(tái)土地優(yōu)惠支持政策，政府將符合規(guī)定的部分土地用于建設(shè)保障性租賃住房，同時(shí)出臺(tái)土地稅、所有稅減免政策以鼓勵(lì)企業(yè)利用企業(yè)所有土地建設(shè)福利性租賃住房。實(shí)施貨幣補(bǔ)貼政策，《住房補(bǔ)貼法》在法律層面上為解決生活困難居民的租房補(bǔ)貼問(wèn)題提供依據(jù)，政府參考家庭人口數(shù)、總收入、房租金額等指標(biāo)對(duì)居民進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。

由于住房補(bǔ)貼資金由政府承擔(dān)，補(bǔ)貼政策存在一定的局限性，在面臨外界波動(dòng)影響時(shí)（例如新冠肺炎疫情、歐洲難民潮等），為維持政府財(cái)政狀況，保障人群范圍將被動(dòng)縮減，降低了住房保障的效率。

1.4 美國(guó)：租賃市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展，推行租房券補(bǔ)貼政策

美國(guó)租賃住房的比例在2017年達(dá)到37%，租賃住房運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化程度高，在被資助的家庭中，居住在市場(chǎng)化租賃住房的比重超過(guò)保障性住房。

在完備的法律法規(guī)體系之下，美國(guó)住房租賃市場(chǎng)具有租金管控細(xì)化、補(bǔ)貼向需求端傾斜、稅收減免政策完善的特點(diǎn)。美國(guó)構(gòu)建了完備的法律法規(guī)體系，以高效引導(dǎo)、規(guī)范住房租賃市場(chǎng)發(fā)展。國(guó)家層面出臺(tái)了《公平住宅法案》《統(tǒng)一住宅租賃關(guān)系法》《住房穩(wěn)定與租客保護(hù)法案》等，不斷完善政府、市場(chǎng)在租賃住房發(fā)展中的職責(zé)。在租金管控制度細(xì)化方面，針對(duì)市場(chǎng)化租賃住房，部分州政府在法令中對(duì)租金上限及上漲幅度進(jìn)行細(xì)化。如華盛頓特區(qū)規(guī)定，對(duì)于困難群體（例如老年人和殘障人士），最高租金水平與居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）持平且漲幅低于5%[4]。美國(guó)采取補(bǔ)貼向需求端傾斜政策，針對(duì)公共、社會(huì)租賃住房，實(shí)行補(bǔ)貼計(jì)劃[10]，以租房券[11]作為貨幣補(bǔ)貼的替代，有計(jì)劃地調(diào)控低收入家庭集中在某一地區(qū)的問(wèn)題。截至2018年，美國(guó)有270萬(wàn)低收入家庭受益于租房券項(xiàng)目。實(shí)行稅收減免政策，政府對(duì)投資社會(huì)保障性住房開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)和投資商實(shí)施稅收減免[12]，開(kāi)發(fā)商可將稅收減免額度進(jìn)行市場(chǎng)化出售。

在實(shí)際運(yùn)用中，租房券政策手續(xù)辦理過(guò)于復(fù)雜繁瑣，部分市場(chǎng)化租賃方囿于政府管制選擇退出，導(dǎo)致手握租房券的群體難以選擇合適的租賃單位。

1.5 俄羅斯：通過(guò)公房私有化、設(shè)定最低租金鼓勵(lì)擴(kuò)大供給

俄羅斯租房者比例較低，2015年為12.9%，其住房租賃市場(chǎng)主要特點(diǎn)是租房主體多樣化、市場(chǎng)需求逐漸增加、租金波動(dòng)較大。

從供給角度出發(fā)，俄羅斯通過(guò)公房私有化盤(pán)活存量住房，設(shè)定最低租金以激發(fā)租賃方積極性；從需求角度出發(fā)，俄羅斯對(duì)軍人及多孩家庭提供貸款補(bǔ)貼支持。通過(guò)公房私有化盤(pán)活存量住房，通過(guò)有償或者免費(fèi)的方式對(duì)公共房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)化[13]，促進(jìn)了公共住房的有效流轉(zhuǎn)?！抖砹_斯聯(lián)邦民法典》明確各地需根據(jù)聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的租金率對(duì)具體出租金額進(jìn)行核算[14]，設(shè)定最低租金支付水平，保障租賃方權(quán)益，進(jìn)而激發(fā)租賃方的積極性。對(duì)特定群體提供貸款補(bǔ)貼支持，向軍人群體提供一定數(shù)額的住房資金貸款，對(duì)多孩家庭（三孩及以上）提供額外的住房補(bǔ)貼，補(bǔ)貼由聯(lián)邦政府補(bǔ)助和地方預(yù)算支出共同構(gòu)成，可達(dá)多孩家庭住房費(fèi)用的四成。

囿于制度不完善問(wèn)題，俄羅斯住房租賃職能部門(mén)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不力，一方面未構(gòu)建租賃市場(chǎng)良好秩序，導(dǎo)致承租方權(quán)益無(wú)法得到保障，處于弱勢(shì)地位；另一方面，缺乏專(zhuān)業(yè)監(jiān)管人員，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。

2 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)解析

總結(jié)上述國(guó)家住房租賃管理實(shí)踐中的共性經(jīng)驗(yàn)（表1），可以看到各國(guó)在法律法規(guī)方面注重夯實(shí)基礎(chǔ)；在供需方面加強(qiáng)供給，促進(jìn)供需適配；在配套政策方面，提供金融財(cái)稅優(yōu)惠及完善管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 注重通過(guò)夯實(shí)法律基礎(chǔ)來(lái)規(guī)范住房租賃市場(chǎng)

各國(guó)均十分重視立法指導(dǎo)[15]，對(duì)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范和管控，各項(xiàng)規(guī)定通常貫穿住房建設(shè)、管理、維護(hù)的全周期。多數(shù)國(guó)家注重維持租賃市場(chǎng)的穩(wěn)定及為租賃雙方提供權(quán)益保障，在準(zhǔn)入退出、租金管制、租約守則等方面進(jìn)行了明確規(guī)定，德國(guó)、日本等甚至將租賃雙方的權(quán)利義務(wù)分別寫(xiě)入了《民法典》和《民法》。有些國(guó)家還為土地征用及融資渠道提供了法律依據(jù)，例如新加坡《土地征用法》規(guī)定，住房發(fā)展局有權(quán)在任意地方以低價(jià)征用私人土地用于建設(shè)組屋。有些國(guó)家在立法方面更加細(xì)化，對(duì)住房租賃管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面進(jìn)行規(guī)定，如德國(guó)的《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)法》和《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)和開(kāi)發(fā)商條例》，日本的《住房租賃公司登記規(guī)則》和《不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)法》，英國(guó)的《房地產(chǎn)代理法案》等。

2.2 兼顧加強(qiáng)租賃住房多元供給和促進(jìn)供需適配

各國(guó)采取多種方式構(gòu)建住房多元供給體系，出臺(tái)一系列優(yōu)惠及保障政策，以提高租賃住房的供給效率和促進(jìn)供需適配。在住房短缺時(shí)期（如二戰(zhàn)后），各國(guó)政府多是通過(guò)直接建設(shè)公共租賃住房以加大供應(yīng)；當(dāng)住房短缺得到緩解后，更多是通過(guò)培育和發(fā)展租賃住房市場(chǎng)來(lái)完善住房供給體系，優(yōu)惠政策著力點(diǎn)也從“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變。在房源供給方面，一方面提高增量，多數(shù)國(guó)家出臺(tái)了針對(duì)租賃住房的用地優(yōu)惠政策提高社會(huì)參與度，通過(guò)稅收減免、貸款補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等社會(huì)團(tuán)體積極參與；另一方面盤(pán)活存量，通過(guò)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)化和改造等方式，采用公房私有化增加租賃住房流通率，部分國(guó)家注重通過(guò)稅收政策推進(jìn)閑置房屋進(jìn)入租賃市場(chǎng)，以達(dá)到有效利用社會(huì)資源穩(wěn)定房屋租賃市場(chǎng)價(jià)格的目的。

2.3 提供金融財(cái)稅優(yōu)惠以鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展

各國(guó)在結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，為租賃住房市場(chǎng)發(fā)展開(kāi)拓多元化融資渠道，為供需雙方提供資金支持。各國(guó)均注重提供多樣化信貸金融支持，首先是鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供政策性貸款支持，向供應(yīng)主體提供多類(lèi)型貸款選項(xiàng)，多為低息甚至無(wú)息住房貸款，日本還專(zhuān)門(mén)推出用于出租房屋修繕的貸款；其次是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)多樣化金融產(chǎn)品[16]，如抵押貸款支持證券（MBS）及房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）等。在財(cái)稅方面，政府從補(bǔ)貼與稅收兩方面提供優(yōu)惠，補(bǔ)貼政策從供給端與需求端兩個(gè)角度切入，補(bǔ)供給即給予房屋租賃方補(bǔ)貼，補(bǔ)需求即對(duì)特定群體（低收入家庭、退伍軍人、多孩家庭等）進(jìn)行補(bǔ)貼；在稅收政策上，針對(duì)不同情景，減少稅種或降低稅率，為投資方、租賃方減負(fù)，例如部分國(guó)家針對(duì)在持有土地上興建或改建租賃住宅的個(gè)人或企業(yè)，出臺(tái)固定資產(chǎn)稅減免方案。

2.4 制定和健全規(guī)范行業(yè)發(fā)展的管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)外租賃住房市場(chǎng)在管理制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)等方面形成了較為成熟的發(fā)展體系。各國(guó)依據(jù)基本國(guó)情和現(xiàn)代租賃市場(chǎng)的發(fā)展特征，分別建立健全多層次、多維度的管理制度，包括但不限于：信息登記備案制度、租金管制制度、租賃糾紛調(diào)解制度、金融監(jiān)管制度、準(zhǔn)入退出制度、大數(shù)據(jù)及信息管理制度、信用管理制度、輿情監(jiān)督制度及懲戒機(jī)制等。針對(duì)政府主導(dǎo)的保障性租賃住房類(lèi)型，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)租金的指導(dǎo)性與限制性，準(zhǔn)入與退出機(jī)制的公平性、科學(xué)性和對(duì)特殊群體的人文關(guān)懷。許多國(guó)家還聯(lián)合相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，制定出臺(tái)科學(xué)、權(quán)威的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括住房消防標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、裝修技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空氣質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。部分國(guó)家重視租賃住房的機(jī)構(gòu)化管理，針對(duì)保障性租賃住房，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或授權(quán)相關(guān)部門(mén)及機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，并貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，負(fù)責(zé)保障性租賃住房的審核、分配及管理等；針對(duì)市場(chǎng)化租賃住房，側(cè)重中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入規(guī)制及運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。

3 我國(guó)租賃住房發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)租賃住房主要由兩部分組成，政府主導(dǎo)供給的保障性租賃住房和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的租賃住房（包括個(gè)人出租和住房租賃機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的房源）。廉租住房是我國(guó)最早的政府保障性租賃住房類(lèi)型[17]，1998年國(guó)務(wù)院發(fā)文提出，由政府或單位向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供具有一定住房保障屬性的廉租房。2010年國(guó)家提出發(fā)展公共租賃住房，由政府主導(dǎo)，以保障城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和外來(lái)務(wù)工人員等群體的租房需求。2014年起公共租賃住房和廉租房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱為公租房，實(shí)行統(tǒng)一管理?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)陸續(xù)提出租購(gòu)并舉、因城施策、擴(kuò)大保障性租賃住房供給、完善長(zhǎng)租房政策等一系列管理要求。2018年公共租賃住房共解決全國(guó)3700多萬(wàn)居民的住房問(wèn)題①http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/17/content_5421814.htm。，約占總租賃人口的22%。國(guó)家“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出“加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，有效盤(pán)活存量住房資源，有力有序擴(kuò)大城市租賃住房供給，完善長(zhǎng)租房政策，逐步使租購(gòu)住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利”等具體要求。

據(jù)鏈家貝殼研究院統(tǒng)計(jì)，我國(guó)住房租賃人口占比約為12%，比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的40%～60%[3]；北京、上海等大城市租賃人口占常住人口比重達(dá)40%以上，但租賃住房面積占全部住房面積的比重只有約20%。這從側(cè)面反映出我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展仍然相對(duì)滯后。我國(guó)在租賃住房發(fā)展上主要存在四方面問(wèn)題：

一是制度不健全，內(nèi)容不完善。我國(guó)已發(fā)布的《商品房屋租賃管理辦法》《公共租賃住房管理辦法》屬于部門(mén)規(guī)章，法律層級(jí)和效力不夠，并且在準(zhǔn)入管理、租賃協(xié)議管理、租賃雙方的權(quán)責(zé)利等方面有待細(xì)化完善。

二是供給不足，供需錯(cuò)配。從供給端來(lái)看，土地供應(yīng)方面，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)比例偏低，熱點(diǎn)城市難以滿足用地需求，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房配套措施有待完善，非居住存量土地改建租賃住房規(guī)劃管控要求復(fù)雜。房源總量不足，房源渠道單一。市場(chǎng)缺乏動(dòng)力，實(shí)施階段存在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。從需求端來(lái)看，消費(fèi)者存有傳統(tǒng)的“重購(gòu)輕租”觀念。新市民住房需求無(wú)法得到滿足[18]，存在供需結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配[19]，包括空間區(qū)位錯(cuò)配和戶型、功能、品質(zhì)錯(cuò)配等?？臻g區(qū)位方面，中心商務(wù)區(qū)輻射范圍內(nèi)房源較少，遠(yuǎn)郊房源較多，增長(zhǎng)通勤時(shí)間；戶型方面，小面積、小戶型房源數(shù)量較少，供不應(yīng)求，而大面積、大戶型卻供過(guò)于求；功能品質(zhì)方面，多數(shù)住房由于建設(shè)年代較為久遠(yuǎn)，缺乏維護(hù)、配套設(shè)施難以及時(shí)更新等滿足不了承租方需求。

三是政策聯(lián)動(dòng)不夠，金融財(cái)稅激勵(lì)不到位。金融信貸支持力度較低，金融創(chuàng)新產(chǎn)品缺乏，市場(chǎng)參與激勵(lì)性不足，在融資階段存在阻礙及困難，后期存在回報(bào)周期長(zhǎng)等問(wèn)題。

四是監(jiān)管機(jī)制不完善，內(nèi)容缺失。租賃住房房源及住房租賃企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不完善，退出機(jī)制尚未健全；保障性租賃住房退出機(jī)制較完善，但后期監(jiān)管存在疏漏；市場(chǎng)化租賃住房存在房東不按合同約定執(zhí)行，單方面解約等現(xiàn)象。尚未建立起全覆蓋交易服務(wù)平臺(tái)，市場(chǎng)秩序較為混亂，存在中介服務(wù)不規(guī)范、宣傳虛假房源等現(xiàn)象，監(jiān)管有待加強(qiáng)。

4 國(guó)際住房租賃體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，人口跨區(qū)域流動(dòng)在未來(lái)一個(gè)時(shí)期仍將持續(xù)，租賃住房的需求旺盛。因此，針對(duì)我國(guó)租賃住房發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題，借鑒國(guó)際租賃住房發(fā)展的先行經(jīng)驗(yàn)，從立法保障、土地政策、財(cái)稅金融政策聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)監(jiān)管四個(gè)方面完善我國(guó)住房租賃政策體系尤為必要。

4.1 推動(dòng)法律法規(guī)協(xié)同制修訂

加快制定專(zhuān)項(xiàng)性的法律法規(guī)。我國(guó)尚未出臺(tái)住房租賃專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，現(xiàn)有的部門(mén)規(guī)章法律層級(jí)及效力有待提高。為確保住房租賃行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化政府部門(mén)協(xié)同和政策執(zhí)行，應(yīng)加快出臺(tái)《住房租賃條例》，明晰各市場(chǎng)參與主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，規(guī)范住房租賃企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，明確政府相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和處罰違法違規(guī)行為的依據(jù)，保障租賃雙方的合法權(quán)益。

推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)同修訂。加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)法律法規(guī)的修訂，為利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供上位法支撐。同時(shí)，將涉及公積金提取和使用、義務(wù)教育、金融監(jiān)管等相關(guān)改革成果納入到法律法規(guī)修訂范疇。

4.2 完善土地政策促進(jìn)多元供給

針對(duì)不同租賃住房類(lèi)型的目標(biāo)對(duì)象、保障功能差別，做好差異化用地供應(yīng)保障。統(tǒng)籌考慮增量用地和存量用地，統(tǒng)籌集體土地供應(yīng)和國(guó)有土地供應(yīng)，根據(jù)人口變化、勞動(dòng)力流動(dòng)和城市住房租賃市場(chǎng)供需變化等，實(shí)行城鄉(xiāng)租賃住房建設(shè)用地年度供應(yīng)計(jì)劃統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排集體土地和國(guó)有土地供應(yīng)數(shù)量、節(jié)奏和時(shí)序等，避免因市場(chǎng)波動(dòng)造成土地二次閑置或低效利用。針對(duì)公租房、保障性租賃住房、市場(chǎng)化租賃住房等不同類(lèi)型，探索采取劃撥、帶條件出讓、作價(jià)出資、出讓等差異化供地方式。由于利用國(guó)有建設(shè)用地開(kāi)發(fā)租賃住房投資回報(bào)周期很長(zhǎng)，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、非居住存量土地建設(shè)租賃住房涉及的參與主體較多、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，平衡土地收益分配是提升各方主體積極性的關(guān)鍵。

4.3 強(qiáng)化財(cái)稅金融政策聯(lián)動(dòng)

從供給端來(lái)看，需增加中央財(cái)政支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)城市的力度，健全資金使用管理辦法。對(duì)于提供長(zhǎng)租房源和長(zhǎng)租房管理服務(wù)的個(gè)人、企事業(yè)單位和住房租賃企業(yè)加大各項(xiàng)應(yīng)繳稅費(fèi)減免力度。探索與房地產(chǎn)稅征收試點(diǎn)工作聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)存量閑置住房進(jìn)入長(zhǎng)租房市場(chǎng)。鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則加大對(duì)長(zhǎng)租房建設(shè)項(xiàng)目的貸款支持力度，尤其是加強(qiáng)對(duì)集租房項(xiàng)目的抵押金融信貸支持。拓展租賃住房項(xiàng)目投資主體，引導(dǎo)公積金投資租賃住房項(xiàng)目并健全相應(yīng)管理辦法。穩(wěn)步推進(jìn)以租賃住房為底層資產(chǎn)的房地產(chǎn)投資信托基金（REITs），拓寬住房租賃企業(yè)融資渠道，支持住房租賃企業(yè)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)金融債券。

從需求端來(lái)看，重點(diǎn)落實(shí)租房補(bǔ)貼、促進(jìn)租售同權(quán)，拉動(dòng)住房租賃消費(fèi)。落實(shí)提取住房公積金支付房租政策、住房租金支出稅前抵扣政策等。鼓勵(lì)地方政府發(fā)放租房補(bǔ)貼或者租房券，調(diào)節(jié)租賃住房區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾。高質(zhì)量發(fā)展租賃住房，對(duì)于集中式租賃住房建設(shè)，落實(shí)《關(guān)于集中式租賃住房建設(shè)適用標(biāo)準(zhǔn)的通知》中合理增加服務(wù)功能的要求。對(duì)于非本地戶籍承租方，應(yīng)健全社會(huì)保障機(jī)制，保障承租方享受義務(wù)教育、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、住房公積金、戶籍準(zhǔn)入、臨時(shí)救助等基本公共服務(wù)的權(quán)益。

4.4 規(guī)范準(zhǔn)入退出及監(jiān)管服務(wù)機(jī)制

完善租賃住房和租賃企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)化租賃房源以私人房源為主（85%以上）的格局，為保障租賃住房的質(zhì)量和安全性等，應(yīng)明確設(shè)置租賃住房的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，即符合相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于建筑、結(jié)構(gòu)、消防、裝修等方面的要求并具備必要的生活條件。同時(shí)，應(yīng)明確住房租賃企業(yè)的準(zhǔn)入條件，提供的信息管理、租賃服務(wù)、房屋維護(hù)等運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的要求。

建立健全差別化的租賃住房退出機(jī)制。針對(duì)公租房、保障性租賃住房和市場(chǎng)化租賃住房，由于目標(biāo)對(duì)象、享受政策扶持和權(quán)利設(shè)置不同，應(yīng)制定差別化的退出機(jī)制。我國(guó)公租房的退出機(jī)制相對(duì)完善，但由于事后監(jiān)管難度較大，個(gè)別地方存在騙租現(xiàn)象，應(yīng)加大監(jiān)管力度、著力順暢退出機(jī)制。對(duì)保障性租賃住房，要加強(qiáng)研究，明確退出范圍、規(guī)范退出程序、加強(qiáng)日常監(jiān)管。市場(chǎng)化租賃住房主要依靠住房租賃行業(yè)規(guī)范、合同約定來(lái)規(guī)范退租行為。

完善住房租賃管理服務(wù)制度和監(jiān)管平臺(tái)。對(duì)住房租賃企業(yè)資本充足率、負(fù)債率、空置率、應(yīng)收賬款回收周期等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，各地應(yīng)建立房產(chǎn)管理、發(fā)展改革、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。由地方政府定期制定并發(fā)布住房租賃指導(dǎo)價(jià)格，引導(dǎo)調(diào)節(jié)市場(chǎng)租金價(jià)格，穩(wěn)定租金漲幅。推動(dòng)各地建立健全住房租賃管理服務(wù)平臺(tái)，提供機(jī)構(gòu)備案、房源核驗(yàn)、信息發(fā)布、網(wǎng)簽備案、租金監(jiān)測(cè)等基本服務(wù)功能。完善住房租賃主體信用體系建設(shè)，將誠(chéng)信記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，建立多部門(mén)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。