關(guān)于自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃的若干思考

■ 周星汝/蔡云楠/江海燕/馬世發(fā)/周 玉

（1．廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣州 510090；2．廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510075）

0 引言

自然資源資產(chǎn)是人類社會(huì)共有的物質(zhì)財(cái)富，更是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料。從現(xiàn)代人類社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系出發(fā)，深化自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革，并通過(guò)自然資源資產(chǎn)規(guī)劃推動(dòng)自然資源的高水平保護(hù)與高效率利用，是生態(tài)文明時(shí)代落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念的內(nèi)在要求。本文針對(duì)如何編制自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃，分析了當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，探索了自然資源資產(chǎn)規(guī)劃編制的要點(diǎn)，提出了自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制建議與相關(guān)治理舉措，旨在為當(dāng)下如何開(kāi)展自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制工作提供參考。

1 自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制的必要性

1.1 落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)

黨的十八大以來(lái)，黨中央日益重視自然環(huán)境保護(hù)和自然資源節(jié)約利用，把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，作出一系列重大戰(zhàn)略部署[1]。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)自然價(jià)值和增值自然資本，就是保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿秃髣?，使綠水青山持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益[2]?？v觀國(guó)家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的若干政策文件，生態(tài)文明建設(shè)主要從資源、環(huán)境、生態(tài)和空間四個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)，力求達(dá)到資源集約節(jié)約利用、環(huán)境健康友好、生態(tài)穩(wěn)定趨好和空間優(yōu)化管控的目標(biāo)[3]，并將生態(tài)資源能否有效轉(zhuǎn)化為各種效益作為檢驗(yàn)生態(tài)文明建設(shè)成效的重要標(biāo)志。全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃從資產(chǎn)管理角度為自然資源效益轉(zhuǎn)化提供了具體實(shí)施路徑，促進(jìn)了全民所有自然資源資產(chǎn)保值增值，最終實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，符合生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

1.2 實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理重要抓手

隨著我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制改革的深化，多部門分級(jí)分類管理模式逐漸向統(tǒng)一管理演進(jìn)，以有償使用為核心的符合現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的自然資源管理體制正在逐步形成。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[4]。當(dāng)前，我國(guó)正處于完善自然資源資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵時(shí)期，一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)能否順利推進(jìn)會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重大影響?？傮w來(lái)看，我國(guó)已基本完成全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)工作也陸續(xù)展開(kāi)。顯然，當(dāng)自然資源資產(chǎn)存量、流量和資產(chǎn)權(quán)利人都明確后，進(jìn)一步通過(guò)自然資源資產(chǎn)規(guī)劃來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)整個(gè)自然資源資產(chǎn)權(quán)益工作將是重中之重。

編制自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃，是對(duì)自然資源資產(chǎn)保值增值、價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑及時(shí)序安排的積極探索；是構(gòu)建政府監(jiān)管與市場(chǎng)配置關(guān)系，優(yōu)化自然資源資產(chǎn)布局，高效率利用和高水平保護(hù)自然資源資產(chǎn)的實(shí)踐過(guò)程；是結(jié)合自然資源資產(chǎn)自身特點(diǎn)，制定綜合標(biāo)準(zhǔn)，分類實(shí)施精準(zhǔn)管控，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)與公益性自然資源資產(chǎn)收支平衡，并指導(dǎo)所有人及相關(guān)代理部門對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行高效管理的重要抓手。建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃制度也是實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)綜合管理的重要手段，是綜合統(tǒng)一管理的有效途徑。當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制正處于起步探索階段，中央和各地政府、相關(guān)部門陸續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)工作，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、耕地保護(hù)制度、資源有償使用制度、自然資源管理立法等方面進(jìn)行積極探索[5]，為全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.3 促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃融合發(fā)展

目前，我國(guó)正在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，該規(guī)劃主要側(cè)重區(qū)域主體功能定位和地塊“三區(qū)三線”用途管制，即通過(guò)底線保障安全和上限服務(wù)發(fā)展的雙重管控策略，確保人類活動(dòng)與自然資源環(huán)境相匹配，其對(duì)自然資源管控的效力主要在于實(shí)現(xiàn)自然資源“保量”發(fā)展[6]。由此可見(jiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃主要側(cè)重于開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和用途管制，但自然資源保護(hù)利用后續(xù)還涉及一系列資產(chǎn)化管理方面的需求，這明顯超出了國(guó)土空間規(guī)劃的職能范圍?？傮w來(lái)說(shuō)，自然資源資產(chǎn)管理是以自然資源資產(chǎn)的保值與增值為基本導(dǎo)向，根據(jù)自然資源產(chǎn)權(quán)制度和自然資源有償使用制度，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化培育，探索符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行規(guī)律的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。因此，自然資源資產(chǎn)管理的核心在于實(shí)現(xiàn)自然資源“保質(zhì)”發(fā)展，是配合國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展不可或缺的一個(gè)重要方面。實(shí)際上，從自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)可知，自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃處于同等重要地位[7]，自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃相輔相成、各有側(cè)重，共同實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值與增值目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)主要聚焦空間規(guī)劃領(lǐng)域的發(fā)展，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃到如今“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，空間規(guī)劃體系日益成熟。相對(duì)而言，針對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用規(guī)劃則是一個(gè)全新的命題，其以資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理為主但又兼具一定的空間屬性[8]。綜上可知，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃分別對(duì)應(yīng)于自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃不宜作為從屬于國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，而是立足“一枚硬幣的兩面”，做好協(xié)同并實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

2 當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題

2.1 自然資源資產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)阻滯

自然資源資產(chǎn)是人類社會(huì)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)生產(chǎn)資料，其保值增值離不開(kāi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，即自然資源資產(chǎn)要素需要在市場(chǎng)循環(huán)中累計(jì)資本，從而達(dá)到保值增值的目的，而這一過(guò)程能否順利運(yùn)行，需要自然資源資產(chǎn)相關(guān)權(quán)利（主要指所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等）作保障。目前，我國(guó)僅有部分經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)建立了權(quán)利制度，公益性自然資源資產(chǎn)的權(quán)利流轉(zhuǎn)還不太完善，自然資源資產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)易出現(xiàn)阻滯，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度仍需繼續(xù)完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)界定不清晰。我國(guó)自然資源資產(chǎn)分別為全民所有和集體所有，但全民所有的概念相對(duì)籠統(tǒng)，并沒(méi)有詳細(xì)界定各類全民所有自然資源的所有者及相關(guān)權(quán)利范圍，導(dǎo)致所有權(quán)人不到位和所有者權(quán)益不落實(shí)等情況出現(xiàn)。第二，自然資源資產(chǎn)保護(hù)和利用主體不明確[9]。全民所有即國(guó)家所有的模糊認(rèn)知造成責(zé)任主體缺失，尤其是全民所有與集體所有概念上的界定不清晰，以及在全民所有自然資源資產(chǎn)管理實(shí)踐中存在的中央政府直接行使所有權(quán)與地方政府代理行使所有權(quán)的邊界模糊[10]，導(dǎo)致不同層級(jí)政府在實(shí)施自然資源資產(chǎn)管控和承擔(dān)資產(chǎn)流失責(zé)任時(shí)無(wú)據(jù)可依。第三，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與制度不夠完善。權(quán)責(zé)利一體化體系的缺失容易造成所有者被虛置弱化，所有者權(quán)益在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過(guò)程中未受到合理保護(hù)，比如一些地方以劃撥方式獲得國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的使用權(quán)，這些土地的所有權(quán)人雖然是國(guó)家，但是地方卻成了該土地實(shí)際的所有權(quán)行使主體，甚至是地方和企業(yè)自管自用，以事實(shí)擁有者的身份占據(jù)著利益[11]，由此造成了國(guó)有自然資源資產(chǎn)收益的大量流失。第四，全要素的自然資源資產(chǎn)保護(hù)和利用規(guī)范尚未建立。目前自然資源資產(chǎn)保護(hù)和利用都是以土地、礦產(chǎn)、森林、水、濕地、海洋等單要素為主，統(tǒng)籌山水林田湖草沙全要素的自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃研究幾乎處于空白狀態(tài)。

2.2 自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑單一

長(zhǎng)久以來(lái)，受自然資源環(huán)境無(wú)價(jià)觀念的影響[12]，自然資源資產(chǎn)提供的生態(tài)服務(wù)及自然資源資產(chǎn)自身的價(jià)值難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值衡量。即使建立了自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)，也普遍存在一級(jí)市場(chǎng)壟斷、二級(jí)市場(chǎng)不活躍的情況。當(dāng)前，除了土地、礦產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)有相對(duì)完善的交易市場(chǎng)外，森林、濕地等公益性自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用缺乏資產(chǎn)意識(shí)，在保護(hù)與利用過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)在數(shù)量與規(guī)模上保持穩(wěn)定，而實(shí)際價(jià)值卻下降的問(wèn)題。究其原因，一是部分經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)在我國(guó)市場(chǎng)體制發(fā)展過(guò)程中建立了相應(yīng)的權(quán)利制度，這些經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰，便于在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)有相對(duì)明確的價(jià)值實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向，有成熟的產(chǎn)業(yè)體系配套開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值；公益性自然資源資產(chǎn)所產(chǎn)生的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益難以體現(xiàn)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式多以生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付為主。此外，土地等經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估已形成較為成熟全面的資金核算體系，但森林、草原、濕地等公益性自然資源資產(chǎn)因其價(jià)值難以在市場(chǎng)直接體現(xiàn)，其保護(hù)和利用資金核算體系缺失，造成公益性自然資源資產(chǎn)投入產(chǎn)出比失衡，也造成了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的人才流失。

2.3 自然資源資產(chǎn)收益分配不均

我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)主要依靠初次分配和再分配兩個(gè)環(huán)節(jié)。初次分配是指通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益在不同利益主體間分配。初次分配環(huán)節(jié)由市場(chǎng)機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，但由于自然資源資產(chǎn)全要素市場(chǎng)交易機(jī)制尚不成熟，尤其是公益性自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)的缺失，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)與公益性自然資源資產(chǎn)在市場(chǎng)機(jī)制中的收益不對(duì)等，公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)值未能真正轉(zhuǎn)化為可計(jì)量的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致公益性自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。再次分配是指國(guó)家基于“公平發(fā)展”原則，將自然資源資產(chǎn)收益在中央和地方之間（縱向傳導(dǎo)）、區(qū)域與區(qū)域之間（如橫向生態(tài)補(bǔ)償）、代際間（時(shí)間傳導(dǎo)）進(jìn)行分配并提供相應(yīng)的公共服務(wù)[13]。再分配環(huán)節(jié)由政府宏觀調(diào)控機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，但在實(shí)際運(yùn)用中，存在中央與地方權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等，造成自然資源資產(chǎn)收益在中央與地方、企業(yè)與資產(chǎn)所在地之間的分配不合理，直接影響了自然資源資產(chǎn)的保護(hù)。

3 自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制要點(diǎn)研究

3.1 制定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)資產(chǎn)統(tǒng)籌管理

我國(guó)自然資源資產(chǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分地區(qū)的自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃與國(guó)土空間用途管制缺少銜接，甚至發(fā)生沖突。為了更科學(xué)地編制自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃，需要把控以下環(huán)節(jié)：首先，開(kāi)展自然資源分區(qū)分級(jí)管理機(jī)制研究。將自然資源資產(chǎn)在空間上與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)分級(jí)銜接，在自然資源資產(chǎn)“保量”發(fā)展的基礎(chǔ)上探索自然資源資產(chǎn)保值增值路徑，做到有機(jī)統(tǒng)一。其次，開(kāi)展分類管理機(jī)制研究。各類自然資源資產(chǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)差異較大，同一種自然資源資產(chǎn)內(nèi)部也存在差異（例如森林資源包含商品林和公益林）[14]，需結(jié)合自然資源資產(chǎn)分類結(jié)果，賦予各類自然資源資產(chǎn)公益性或經(jīng)營(yíng)性屬性，分類確定規(guī)劃目標(biāo)、功能定位及其管理原則，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)籌管理。

3.2 摸清家底，完成資產(chǎn)價(jià)值核算

摸清家底就是通過(guò)自然資源資產(chǎn)清查等工作，對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行實(shí)物量和價(jià)值量的綜合評(píng)估[15]，從數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、用途、價(jià)格、使用權(quán)、收益等方面揭示各類自然資源資產(chǎn)狀況[16]。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，摸清各類自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值及變化情況，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)年度更新[17]?；菊莆兆匀毁Y源資產(chǎn)現(xiàn)狀后，還需要建立健全自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估制度，自然資源資產(chǎn)價(jià)值估算的科學(xué)與否直接影響到整個(gè)市場(chǎng)的運(yùn)行過(guò)程，也是后續(xù)衡量和考核自然資源資產(chǎn)是否保值增值的重要基礎(chǔ)，這一過(guò)程需要多部門協(xié)調(diào)配合。完成摸底清查后，國(guó)家或地方政府不僅可以掌握管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)總量，而且可以通過(guò)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從自然資源資產(chǎn)實(shí)物量清查統(tǒng)計(jì)表向自然資源資產(chǎn)價(jià)值量表的演進(jìn)和深化，從而判斷區(qū)域自然資源總資產(chǎn)的變化，進(jìn)而從經(jīng)濟(jì)核算的結(jié)果中增加或扣除，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“綠色核算”[18]。

3.3 培育市場(chǎng)，提升政府監(jiān)管能力

自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)是自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要載體。目前，土地資源資產(chǎn)及礦產(chǎn)資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)已相對(duì)完善；海洋資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)正在逐步建立；水資產(chǎn)市場(chǎng)一級(jí)市場(chǎng)壟斷，二級(jí)市場(chǎng)需要完善；濕地資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)市場(chǎng)，尤其是碳匯交易市場(chǎng)賣家多但買家少。如何完善現(xiàn)有市場(chǎng)體系，建立生態(tài)資產(chǎn)交易平臺(tái)，更需要統(tǒng)籌處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，培育自然資源資產(chǎn)相關(guān)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府承擔(dān)把控市場(chǎng)準(zhǔn)入資格和市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)，在交易市場(chǎng)中，積極推動(dòng)自然資源要素配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化[19]。為更好發(fā)揮政府保障實(shí)施及監(jiān)督管理作用，需建立統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系，建立有償使用制度；依法實(shí)施行政許可，組織實(shí)施全民所有自然資源資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃管理；依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，通過(guò)公共資源交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)配置。只有明確哪些權(quán)利可以流轉(zhuǎn)，可以通過(guò)哪些方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行政策還有哪些地方需要補(bǔ)充完善，才能使市場(chǎng)交易更加規(guī)范。

3.4 收益利民，促進(jìn)全民共享共治

梳理現(xiàn)行政策下自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式和自然資源資產(chǎn)收益分配狀況，探尋提高全民參與自然資源資產(chǎn)共享共治的有效途徑。逐步統(tǒng)一各類自然資源資產(chǎn)的收益名稱、收益類別、收益歸屬、收益形式等基本科目，設(shè)立參照依據(jù)與說(shuō)明，通過(guò)權(quán)益清單，按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，設(shè)置“收支兩條線”的管理體制，并對(duì)自然資源資產(chǎn)收益分成比例進(jìn)行調(diào)整。做好本環(huán)節(jié)的工作，有助于科學(xué)合理地確認(rèn)自然資源資產(chǎn)相關(guān)收入，繼而指導(dǎo)自然資源資產(chǎn)收益的合理分配。根據(jù)工作實(shí)際，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源安全保障、鄉(xiāng)村振興等支持力度，營(yíng)造收益利民、全民共治共享的治理格局，助力實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)。

3.5 促進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)管理制度創(chuàng)新

構(gòu)建自然資源資產(chǎn)保值增值管控指標(biāo)體系，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管，建立自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、責(zé)任追究和報(bào)告制度。根據(jù)管控指標(biāo)設(shè)立規(guī)劃指標(biāo)，促使各專項(xiàng)資產(chǎn)高效集約利用，真正達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的規(guī)劃目標(biāo)。鼓勵(lì)各地探索創(chuàng)新所有權(quán)管理方式，可由政府有關(guān)部門、派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等根據(jù)所有者職責(zé)履行主體的委托（委托事項(xiàng)需送自然資源部備案）及自身工作職責(zé)，承擔(dān)特定種類或特定范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)的部分所有者職責(zé)管理事項(xiàng)；探索采取以特定自然資源資產(chǎn)作價(jià)出資或入股、政府購(gòu)買服務(wù)、委托專業(yè)公司和機(jī)構(gòu)等方式，由專業(yè)的自然資源資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有林業(yè)或農(nóng)業(yè)企業(yè)等承擔(dān)特定經(jīng)營(yíng)保護(hù)等工作，可以把所有權(quán)的其他權(quán)能適當(dāng)分離，占有、使用、收益等具體權(quán)利可以歸屬不同的主體，各主體在行使相應(yīng)權(quán)利的同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。自然資源資產(chǎn)制度改革要堅(jiān)決守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，解放思想、實(shí)事求是，在守正的基礎(chǔ)上加大創(chuàng)新力度，以創(chuàng)造型、引領(lǐng)型舉措推動(dòng)改革向更深層次挺進(jìn)。在自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，對(duì)于自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制運(yùn)行不順暢的環(huán)節(jié)，還要提供針對(duì)性的建議和舉措，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理體系改革，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新。

4 自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃編制思考與建議

4.1 編制自然資源資產(chǎn)權(quán)益清單

自然資源資產(chǎn)權(quán)益清單主要用于明確自然資源資產(chǎn)所有者與使用者的各項(xiàng)權(quán)利關(guān)系，是權(quán)益部門推動(dòng)自然資源資產(chǎn)化的重要抓手。權(quán)益清單編制的整個(gè)過(guò)程可以分為三個(gè)步驟：第一步，針對(duì)不同自然資源資產(chǎn)現(xiàn)行政策方案，梳理確定相關(guān)利益主體的權(quán)、責(zé)、利。綜合前文所述，相關(guān)利益主體可分為兩個(gè)部分：第一部分為直接利益主體，分為所有者和使用者；第二部分為其他利益主體。對(duì)于不同利益主體權(quán)、責(zé)、利的探討，需要我們對(duì)現(xiàn)行政策中的自然資源資產(chǎn)權(quán)利范圍進(jìn)行梳理，落實(shí)每一項(xiàng)權(quán)利對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體分別有誰(shuí)，他們的權(quán)利和義務(wù)分別有哪些，形成初步的權(quán)益清單。第二步，選定具有代表性的各自然資源資產(chǎn)管理試點(diǎn)。調(diào)查相關(guān)試點(diǎn)區(qū)域的自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，分別對(duì)照使用者、管理者和其他相關(guān)利益主體是否履行相應(yīng)職責(zé)，分析試點(diǎn)管理的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，針對(duì)性地選擇第一步權(quán)益清單中適宜試點(diǎn)的相關(guān)方案，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和可行性分析，形成適合各試點(diǎn)的權(quán)益清單。第三步，參考權(quán)益清單名錄，結(jié)合相關(guān)試點(diǎn)特征，設(shè)置合同進(jìn)行約束。尤其是試點(diǎn)當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的管理不到位的地方，要在合同中明確提出規(guī)劃方案和考核指標(biāo)，確保權(quán)益清單中的權(quán)益落到實(shí)處，促進(jìn)各試點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)保值增值。

4.2 實(shí)施自然資源資產(chǎn)分區(qū)分級(jí)分類管控

如前文所述，自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃既有區(qū)別又有聯(lián)系，前者保障自然資源資產(chǎn)價(jià)值不減少，后者保障自然資源資產(chǎn)總量不減少，即兩者為相互銜接、相互融合的關(guān)系。將自然資源資產(chǎn)在空間上與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)分級(jí)銜接，實(shí)現(xiàn)各個(gè)自然資源資產(chǎn)專題與國(guó)土空間規(guī)劃的用途管制對(duì)接；對(duì)自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類型進(jìn)行分類，繼而對(duì)各自然資源資產(chǎn)專題進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)劃。自然資源資產(chǎn)在開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、修復(fù)各用途轉(zhuǎn)換中，針對(duì)不同區(qū)域、不同等級(jí)、不同經(jīng)營(yíng)類型，梳理其后續(xù)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程。對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行收儲(chǔ)管理，有助于動(dòng)態(tài)掌握自然資源資產(chǎn)在開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、修復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的變化情況，與相關(guān)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，做到收儲(chǔ)有數(shù)、經(jīng)營(yíng)有度。即通過(guò)實(shí)施自然資源資產(chǎn)分區(qū)分級(jí)分類管控，將國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)融合管控，可在保證自然資源資產(chǎn)總量的基礎(chǔ)上促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的價(jià)值提升。

4.3 豐富自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式

價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑是制約自然資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，也是規(guī)劃能否實(shí)施的動(dòng)力源泉。經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)有較為直接的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，而公益性自然資源資產(chǎn)的價(jià)值通常需要間接實(shí)現(xiàn)，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?cái)政轉(zhuǎn)移支付，這是造成經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)與公益性自然資源資產(chǎn)收益差別較大的根本原因。實(shí)際上，經(jīng)營(yíng)性和公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的不平衡與“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念背道而馳。為了縮小這種價(jià)值實(shí)現(xiàn)動(dòng)力機(jī)制差距，要積極探索公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。第一，可通過(guò)鼓勵(lì)股份制、股份合作制、委托管理、承包租賃等多種經(jīng)營(yíng)方式，使公益性自然資源資產(chǎn)的權(quán)利得以有效流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮公益性自然資源資產(chǎn)的功能與效益；第二，可通過(guò)拓展資產(chǎn)交易范圍，提升自然資源資產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)將無(wú)形資源轉(zhuǎn)化為有形的經(jīng)濟(jì)效益。如森林碳匯交易、濕地碳匯交易、草原品牌培育與保護(hù)等價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。此外，也需要對(duì)經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。在之前自然資源資產(chǎn)權(quán)屬不明晰的情況下，經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)也出現(xiàn)過(guò)因所有者權(quán)益得不到充分體現(xiàn)而造成國(guó)有資產(chǎn)流失的情況。如超長(zhǎng)轉(zhuǎn)讓年限和一些短視行為等，致使自然資源資產(chǎn)運(yùn)行過(guò)程中的超額收益全部流入開(kāi)發(fā)者手中，而所有者不能取得任何超額收益，這種現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是全民所有權(quán)益的損失。因此，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)也要鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)模式，如土地資產(chǎn)實(shí)施“2+3+n”開(kāi)發(fā)，礦產(chǎn)資源實(shí)施增益“梯度”礦價(jià)等動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)模式。通過(guò)構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系，確保自然資源資產(chǎn)收益在所有者、使用者和經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)到最優(yōu)平衡，進(jìn)而促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效合理配置。

4.4 建立統(tǒng)一交易監(jiān)管平臺(tái)

編制自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃的核心目標(biāo)是引導(dǎo)自然資源資產(chǎn)在市場(chǎng)中形成良性循環(huán)。因此，自然資源部門的核心任務(wù)是建立自然資源資產(chǎn)交易及監(jiān)管平臺(tái)，而不是替代市場(chǎng)做決策，諸如自然資源資產(chǎn)價(jià)值的估算可以完全由市場(chǎng)自主決定（特殊產(chǎn)品政府定價(jià)）。政府的職責(zé)是設(shè)置企業(yè)準(zhǔn)入門檻和權(quán)限，設(shè)立自然資源資產(chǎn)交易清單，明確哪些自然資源資產(chǎn)可在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)中進(jìn)行交易。除此之外，政府應(yīng)扮演交易程序公正的監(jiān)督者及交易順暢進(jìn)行的保障者，以政府的公信力保障交易監(jiān)管平臺(tái)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)，吸引多方利益主體加入自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中，在后續(xù)的市場(chǎng)循環(huán)中，逐漸形成分工合作、職責(zé)明確、激勵(lì)共贏的復(fù)合運(yùn)營(yíng)體系。因此，本文建議權(quán)益部門在自然資產(chǎn)清查成果基礎(chǔ)上，厘定權(quán)益清單，建立統(tǒng)一交易監(jiān)管平臺(tái)，通過(guò)公共資源交易平臺(tái)促使交易過(guò)程公開(kāi)透明，進(jìn)而促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理形成全民共建共享共治的新局面。