美國(guó)保護(hù)地役權(quán)的經(jīng)驗(yàn)和借鑒

■ 王宇飛

（管理世界雜志社，北京 100026）

1 保護(hù)地役權(quán)的定義和其本質(zhì)特征

我國(guó)2007年制定的《物權(quán)法》中首次明確了地役權(quán)制度，第一百五十六條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)①主要是指土地或者依附于土地的其他資源。，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地，自己的不動(dòng)產(chǎn)為需役地?！北Ｗo(hù)地役權(quán)是地役權(quán)（起源于羅馬法，并在多國(guó)應(yīng)用）的一種特殊類型，是其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的延伸[1]。它可以被認(rèn)為是一項(xiàng)自愿的法律協(xié)議，通過(guò)永久性地限制土地的使用來(lái)保護(hù)其價(jià)值；同時(shí)保障土地的權(quán)屬不發(fā)生變化。它通常是由政府和非營(yíng)利社會(huì)組織（也稱作慈善組織或者公益組織）對(duì)權(quán)利人的不動(dòng)產(chǎn)及附著于不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利加以限制或利用，同時(shí)給予權(quán)利人一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)等公共利益，可以認(rèn)為是土地所有者與政府或非營(yíng)利組織之間建立的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益。保護(hù)地役權(quán)通常采取簽訂保護(hù)協(xié)議（或合同）的方式，雙方分別稱作供役地人和需役地人。其中，供役地人多是不動(dòng)產(chǎn)的所有者（也可以是承包經(jīng)營(yíng)者）。一方面，他們讓渡了部分資源開發(fā)利用的權(quán)利以獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益；另一方面，他們保留了按照地役權(quán)合同使用土地資源的特定權(quán)利。而需役地人多是政府或非營(yíng)利社會(huì)組織這類公共利益代言人，少數(shù)情況下也可以是單位（比如大學(xué)或者基金會(huì)）或個(gè)人。獲得保護(hù)地役權(quán)之后，需役地人將向供役地人支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也有權(quán)對(duì)土地保護(hù)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。保護(hù)地役權(quán)包括兩類，分別為歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán)和自然資源保護(hù)地役權(quán)，主要應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史遺跡保存、景觀保護(hù)、休閑或教育等，涉及農(nóng)田、森林、草原、濕地、湖泊、河流等多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)類型[2]。本文中所討論的保護(hù)地役權(quán)主要是指自然資源保護(hù)地役權(quán)。

從法理角度來(lái)看，地役權(quán)的本質(zhì)是兩塊地之間存在的法律關(guān)系，是一種為提高土地利用效益而利用他人土地的一種權(quán)利安排。地役權(quán)是用益物權(quán)中比較特殊的一種，屬于民事權(quán)益范圍。相對(duì)于用益權(quán)、地上權(quán)等，地役權(quán)具有一定的從屬性，即依附于需役地。另外，即使它服務(wù)于公共利益，依然被看作是一種私權(quán)。因此，地役權(quán)制度的邏輯起點(diǎn)是對(duì)私人權(quán)利的保障。保護(hù)地役權(quán)屬于地役權(quán)的下位權(quán)利，它為自然資源保護(hù)提供了法律途徑。保護(hù)地役權(quán)建立在對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束分割的基礎(chǔ)上，以合同、協(xié)議的方式對(duì)土地上人的行為施加限制，將權(quán)利所有者的某些特定權(quán)利（主要是指發(fā)展權(quán)）從權(quán)利束中讓渡給政府或非營(yíng)利社會(huì)組織，而保留了符合地役權(quán)合同的財(cái)產(chǎn)使用等權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益[3]?？梢哉J(rèn)為其精密的條款是一種被設(shè)計(jì)的附屬關(guān)系，是相鄰?fù)恋刂g的一種協(xié)議。從另外一個(gè)角度看，保護(hù)地役權(quán)是一種捆綁銷售中的權(quán)利，把土地使用從當(dāng)前具有保護(hù)性的農(nóng)業(yè)、林業(yè)的使用轉(zhuǎn)變?yōu)楦芗氖褂?。從這個(gè)角度看，保護(hù)地役權(quán)一定程度剝奪了發(fā)展的權(quán)利[4]。保護(hù)地役權(quán)的合理性和合法性的基礎(chǔ)在于其初心是為了更好地保護(hù)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，它不僅是一種典型的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，也是一種重要的生態(tài)補(bǔ)償措施。

與傳統(tǒng)的地役權(quán)有所不同，保護(hù)地役權(quán)制度有以下幾個(gè)特殊之處：①采取捐贈(zèng)或者有償合同的方式，并且絕大部分是永久性地役權(quán)，即權(quán)利人不能隨意放棄或者轉(zhuǎn)讓保護(hù)地役權(quán)。權(quán)利存續(xù)的期限取決于公共利益需要，除非行政命令撤銷，否則權(quán)利關(guān)系將一直延續(xù)（傳統(tǒng)地役權(quán)允許放棄或者轉(zhuǎn)讓）。②物權(quán)的生態(tài)化。保護(hù)地役權(quán)制度根本上是用物權(quán)的方法解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，它包括了物權(quán)和環(huán)境權(quán)的雙重特征，既需要滿足物權(quán)法，也應(yīng)符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)要求。③保護(hù)地役權(quán)的供需役地并不是特定的。不同于傳統(tǒng)地役權(quán)中供役地和需役地需要非常明確，供役地和需役地之間也并非必須是毗鄰的，供役地只需要與需役地有生態(tài)關(guān)聯(lián)即可，而對(duì)需役地并無(wú)更多要求。也就是說(shuō)，大多數(shù)情況下需役地人并不需要真實(shí)擁有一塊作為需役地的土地。④公益性是保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的核心依據(jù)也是最主要的特征，而非單純地滿足權(quán)利人之間的便利。也正是由于上述特點(diǎn)，保護(hù)地役權(quán)制度在美國(guó)、加拿大等國(guó)廣為應(yīng)用并且評(píng)價(jià)較高[5]。

2 美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)制度

2.1 發(fā)展歷程和實(shí)施程序

保護(hù)地役權(quán)（Conservation easement）制度最早是20世紀(jì)30至40年代美國(guó)國(guó)家公園管理局為保護(hù)景觀資源而采取的措施，后來(lái)由美國(guó)記者威廉·懷特在20世紀(jì)50年代正式提出。1965年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《聯(lián)邦公路美化法案》（Federal Highway Beautification Act)），要求聯(lián)邦政府撥付給各州修建公路的資金中應(yīng)有3%用于景觀美化或風(fēng)景改善，各州隨后多采取保護(hù)地役權(quán)方式維護(hù)公路沿線景觀[6]。而后多個(gè)州頒布了與地役權(quán)相關(guān)的法令，比如紐約州、緬因州、馬里蘭州出臺(tái)了保護(hù)地役權(quán)法律規(guī)范，推動(dòng)美國(guó)聯(lián)邦政府在1981年頒布《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》（Uniform Conservation Easement Act，UCEA)。該法案明確了保護(hù)地役權(quán)的定義：保護(hù)地役權(quán)是出于保留不動(dòng)產(chǎn)所涉及的自然、景觀，或開放空間價(jià)值，保障其農(nóng)業(yè)、林業(yè)、休閑游憩或開放空間等功能，保護(hù)自然資源，維系并提升大氣和水環(huán)境質(zhì)量，保存不動(dòng)產(chǎn)自身的自然、歷史、建筑、考古及文化價(jià)值等目的，而由役權(quán)持有者對(duì)不動(dòng)產(chǎn)賦予限制條件或積極義務(wù)的非占有性權(quán)利。該法案的目的在于限制或者要求保留或者保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的自然的、景色優(yōu)美或者開放空間的價(jià)值。該法案還對(duì)地役權(quán)的持有主體、設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和執(zhí)行等設(shè)定了原則性的指導(dǎo)意見，奠定了保護(hù)地役權(quán)的法律基礎(chǔ)，破除了一些法律方面的障礙（包括涉及地役權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題和各州規(guī)定不統(tǒng)一問(wèn)題），促進(jìn)了保護(hù)地役權(quán)在各州更大范圍地推廣和應(yīng)用。在美國(guó)，土地信托的發(fā)展極大地推動(dòng)了保護(hù)地役權(quán)的應(yīng)用。

一份典型的保護(hù)地役權(quán)協(xié)議通?；趯?duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解，協(xié)議中列明雙方各自的權(quán)責(zé)利清單，明確相關(guān)的立法要求，寫清仲裁條款、費(fèi)用承擔(dān)、終止和轉(zhuǎn)讓等條款[7]。其中，保護(hù)地役權(quán)合同中的一個(gè)核心信息是通過(guò)適當(dāng)?shù)墓芾泶_保公共利益實(shí)現(xiàn)，比如為公眾提供公共娛樂(lè)、風(fēng)景名勝資源或野生生物棲息地等。

通常來(lái)說(shuō)，保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施包括以下幾個(gè)步驟：

(1)審查和登記。少數(shù)州要求對(duì)保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行公共審查，主要審查它是否能充分保護(hù)公共利益。比如，馬薩諸塞州明確了保護(hù)地役權(quán)設(shè)立需要正式的審批程序，要求協(xié)議雙方向公眾提供公開透明的論述。而考慮到保護(hù)地役權(quán)屬于私人所有，大部分州對(duì)審查也并非強(qiáng)制性要求，但是要求向州政府報(bào)備。比如紐約州要求實(shí)施地役權(quán)時(shí)要向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門提交一份地役權(quán)檔案的副本[3]。就登記來(lái)說(shuō)，比較成功的是緬因州，該州建立了較為成熟的、電子化的地役權(quán)登記系統(tǒng)，登記信息包括了地役權(quán)記錄信息、持有者信息、土地位置面積等，提高了登記效率。

(2)核實(shí)保護(hù)目標(biāo)。保護(hù)地役權(quán)需要至少滿足以下某一目標(biāo)：①保護(hù)公眾；②保護(hù)魚類、野生生物或植物或類似生態(tài)系統(tǒng)的生境；③保護(hù)開放的空間（比如農(nóng)田和林地）；④保護(hù)具有歷史價(jià)值的土地等。核實(shí)這些的目的主要是為了防止假借保護(hù)之名獲得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

(3)確定永久或變動(dòng)的條件。保護(hù)地役權(quán)一般來(lái)說(shuō)需要永久性設(shè)立，但是在現(xiàn)實(shí)生活中情況比較復(fù)雜，可能影響實(shí)施時(shí)限。因此需要設(shè)立相應(yīng)的變動(dòng)條件，比如某一瀕危物種得到了保護(hù)或者徹底滅絕而不再需要保護(hù)，抑或土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等發(fā)生變化。需要補(bǔ)充的是，簽訂地役權(quán)的土地作為遺產(chǎn)繼承的時(shí)候，繼承人也必須繼續(xù)承擔(dān)保護(hù)土地的義務(wù)。

(4)評(píng)估保護(hù)地役權(quán)價(jià)值。協(xié)議雙方最關(guān)注的是保護(hù)地役權(quán)的價(jià)值。通常由有評(píng)估資質(zhì)的專業(yè)評(píng)估師按照《專業(yè)評(píng)估實(shí)踐統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》采用“前后比較法”（Before and after）進(jìn)行評(píng)估。即地役權(quán)的價(jià)值為設(shè)定保護(hù)地役權(quán)前后土地市場(chǎng)價(jià)值的差值，增加的價(jià)值歸地役權(quán)持有者用于公共利益。

(5)監(jiān)測(cè)、執(zhí)行和救濟(jì)。保護(hù)地役權(quán)執(zhí)行依賴于科學(xué)、定期的監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)的頻率和方式取決于土地的面積、類型、周邊活動(dòng)水平及監(jiān)測(cè)資金等。違規(guī)行為將被記錄并按照保護(hù)協(xié)議執(zhí)行相應(yīng)的司法程序，美國(guó)2000年公布的《財(cái)產(chǎn)法第三次重述：役權(quán)》（Restatement Third, Property (Servitudes)）指出，在這類情景下，可以啟動(dòng)救濟(jì)程序（復(fù)議、訴訟、再審等司法程序）以阻止土地所有者違反地役權(quán)，或者調(diào)整為第三方執(zhí)行。

目前美國(guó)已經(jīng)設(shè)立了167721項(xiàng)保護(hù)地役權(quán)，保護(hù)面積約為112282平方千米。持有主體包括非政府組織、州政府、聯(lián)邦政府、當(dāng)?shù)卣推渌麢C(jī)構(gòu)，占比分別為42.74%、22.53%、21.51%、5.80%和7.42%（圖1）[8]。

圖1 美國(guó)不同主體持有保護(hù)地役權(quán)的面積占比

土地信托（Land Trust）在保護(hù)地役權(quán)制度推廣方面發(fā)揮了不可忽視的作用。20世紀(jì)50年代，美國(guó)保護(hù)地役權(quán)的數(shù)量?jī)H有50余個(gè)，而1998—2003年期間其保護(hù)地役權(quán)面積爆發(fā)式增長(zhǎng)，土地信托從1213個(gè)增加到1526個(gè)，其管理的保護(hù)地役權(quán)面積從140萬(wàn)英畝擴(kuò)展到超過(guò)500萬(wàn)英畝[9]。土地信托是一類特定的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)（NGOs），主要業(yè)務(wù)在于通過(guò)購(gòu)買或管理私有土地或監(jiān)管私有土地的保護(hù)地役權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地保護(hù)目標(biāo)。土地信托執(zhí)業(yè)人員主要由專業(yè)保護(hù)人士和保護(hù)地役權(quán)律師組成，其任務(wù)是監(jiān)督管理自然保護(hù)地役權(quán)的執(zhí)行。如發(fā)現(xiàn)違反保護(hù)地役權(quán)的行為，土地信托將作為原告尋求法律介入。其中，大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）是美國(guó)最大的土地信托，它持有2500份保護(hù)地役權(quán)，所涉土地總面積約12000平方千米，它所保護(hù)的土地涉及美國(guó)各州，主要關(guān)注森林、濕地、海岸線、草地、集水區(qū)/水源供給區(qū)、風(fēng)景區(qū)、野生動(dòng)物棲息地、農(nóng)場(chǎng)和牧場(chǎng)、歷史區(qū)和歷史建筑物及其他需修復(fù)保護(hù)的地區(qū)。

2.2 總體評(píng)價(jià)

保護(hù)地役權(quán)制度是不改變土地性質(zhì)、權(quán)屬下的一種妥協(xié)和權(quán)衡，可以解決征地成本較高，以及土地所有權(quán)人不愿出售全部產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，也可以防止過(guò)度傾向經(jīng)濟(jì)利益，保障公眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求。

保護(hù)地役權(quán)制度在美國(guó)普遍被認(rèn)為是有效的[10]，特別在解決比如環(huán)境侵權(quán)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面卓有成效。該制度有助于從物權(quán)角度推動(dòng)生態(tài)環(huán)境外部性問(wèn)題的內(nèi)部化，顯化生態(tài)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一定程度上可以規(guī)避生態(tài)環(huán)境類資源物權(quán)界限不清、其負(fù)面影響較難通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格反映、公民難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題；也可以減少政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，引入社會(huì)資本并可以提高多元主體參與程度，促進(jìn)資源開發(fā)利用多樣化。相對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)工具，保護(hù)地役權(quán)還具有一定的預(yù)防功能，可以在較早的時(shí)候規(guī)避破壞性開發(fā)，有效避免破壞后修復(fù)困難、修復(fù)成本高等問(wèn)題；能夠增強(qiáng)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高其參與生態(tài)保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，減少潛在的成本?？梢哉f(shuō)，保護(hù)地役權(quán)制度是平衡保護(hù)與發(fā)展之間矛盾的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)手段，是經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、公法與私法的巧妙結(jié)合，也正是由于其上述優(yōu)點(diǎn)，很多國(guó)家都借鑒美國(guó)保護(hù)地役權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展這類形式的契約或協(xié)議，也取得了良好的成效。

一般認(rèn)為，美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度得以大范圍地推廣實(shí)施，和以下幾個(gè)方面是分不開的：①混合的土地權(quán)屬。美國(guó)有近60%的土地私有[3]，聯(lián)邦政府較難從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度進(jìn)行管理。盡管從管理角度來(lái)看，通過(guò)購(gòu)買等方式獲得完整的產(chǎn)權(quán)更加簡(jiǎn)單，但是財(cái)政壓力較大，后續(xù)管理成本過(guò)高，并且有可能破壞原來(lái)穩(wěn)定和諧的人地關(guān)系。②美國(guó)針對(duì)私有土地設(shè)計(jì)了完備而嚴(yán)格的管理制度，使得私有土地權(quán)屬上附帶的各種權(quán)利束得以保障，這是保護(hù)地役權(quán)制度得以推行的一個(gè)重要前提。③發(fā)達(dá)的土地信托制度和房地產(chǎn)（土地）市場(chǎng)。美國(guó)擁有強(qiáng)大的土地信托基金組織，某些州甚至擁有上百家土地信托基金。這類社會(huì)組織為地役權(quán)后續(xù)的保護(hù)工作提供支持，其公益性可以保障地役權(quán)在執(zhí)行過(guò)程中首先考慮公眾利益。同時(shí)，保護(hù)地役權(quán)價(jià)值評(píng)估等工作得益于美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)有成熟的評(píng)估體系，可以較好地反映市場(chǎng)價(jià)值。④較為完備的法律保障。聯(lián)邦政府陸續(xù)頒布了多項(xiàng)法案明確了保護(hù)地役權(quán)的法定地位。自從1965年國(guó)會(huì)頒布《聯(lián)邦公路美化法案》后，1980年又頒布了《國(guó)內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC) ，指出保護(hù)地役權(quán)供役地人可以享受稅收減免。除1981年聯(lián)邦政府頒發(fā)的《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》外，各州也頒布了與之一致的地役權(quán)法令，比如緬因州2007年出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)地役權(quán)改革法》。除此之外，聯(lián)邦和各州還配套了促進(jìn)地役權(quán)推廣的稅收捐贈(zèng)、慈善捐贈(zèng)等法律法規(guī)。⑤明確的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。稅收減免是保護(hù)地役權(quán)制度有效落實(shí)的另一主要因素。《國(guó)內(nèi)稅收法典》鼓勵(lì)公眾捐贈(zèng)地役權(quán)并獲得稅收優(yōu)惠，分別是對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的減免、對(duì)個(gè)人所得稅的優(yōu)惠、對(duì)遺產(chǎn)稅的減免，進(jìn)而鼓勵(lì)土地所有者參與保護(hù)。同時(shí)，政府還推出了一系列公共資金項(xiàng)目，用于購(gòu)買或者資助社會(huì)組織購(gòu)買具有高保護(hù)價(jià)值的保護(hù)地役權(quán)，比如Land and Water Conservation Fund 項(xiàng)目②美國(guó)國(guó)會(huì)于1964年成立了土地和水資源保護(hù)基金(Land and Water Conservation Fund，LWCF) ，目的在于保護(hù)自然區(qū)域、水資源和文化遺產(chǎn)，并為所有美國(guó)人提供娛樂(lè)機(jī)會(huì)。2020年8月，美國(guó)戶外活動(dòng)法案( Great American Outdoors Act，GAOA)授權(quán)每年為 LWCF 提供9億美元的永久性資金。更多細(xì)節(jié)參考：Land and Water Conservation Fund | U.S. Department of the Interior (doi.gov)。。⑥政府和公民互動(dòng)。保護(hù)地役權(quán)制度允許供役地人在繼續(xù)從事預(yù)期開發(fā)利用活動(dòng)的同時(shí)調(diào)動(dòng)私人行動(dòng)來(lái)保障公共利益。當(dāng)政府作為需役地人時(shí)，以平等身份出現(xiàn)，體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的尊重。雙方之間對(duì)私權(quán)的重視和自愿原則的尊重，可以緩解政府和私人之間的緊張關(guān)系。這種基于激勵(lì)的協(xié)商方式，意味著從政府管控向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。

盡管美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度發(fā)展迅速，但是依然存在不少爭(zhēng)議，主要包括以下幾個(gè)方面：①缺乏靈活性[11]。永久性的規(guī)定雖然保障了地役權(quán)可以長(zhǎng)期穩(wěn)定地執(zhí)行，但缺少對(duì)外界環(huán)境適應(yīng)性的考慮，比如土地價(jià)值、公眾利益需求、生態(tài)保護(hù)價(jià)值等都有可能隨著環(huán)境發(fā)生變化。②程序較為復(fù)雜并且監(jiān)管成本較高[8]。地役權(quán)的一次性直接交易成本較低，但是后期監(jiān)管成本較高，管理者更傾向于直接購(gòu)買或者征地。③地役權(quán)價(jià)值評(píng)估、監(jiān)測(cè)等工作絕非易事，也較難確定其未來(lái)的影響[11]。不僅地役權(quán)價(jià)值難以評(píng)估，就連其是否能夠提供與稅收減免政策給予的公共補(bǔ)貼相稱的公共利益也很難確定。而地役權(quán)數(shù)量的增加，更是使得未來(lái)在理解、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和執(zhí)行供需役雙方法律權(quán)利和責(zé)任方面有較大的不確定性，進(jìn)而影響各方參與的意愿。④非營(yíng)利社會(huì)組織能力尚待提高。非營(yíng)利社會(huì)組織在實(shí)際工作中，也經(jīng)常面臨比如合同細(xì)節(jié)過(guò)多、長(zhǎng)期有效執(zhí)行監(jiān)測(cè)困難等問(wèn)題，而其自身運(yùn)行中更是存在系統(tǒng)內(nèi)部缺少合作、缺少自我監(jiān)管等問(wèn)題。另外這類組織的行動(dòng)方案缺少與政府規(guī)劃的結(jié)合，缺少宏觀性思維，最終也容易影響保護(hù)效果。⑤透明度有待提高。保護(hù)地役權(quán)交易達(dá)成后，即使有公共資金注入，公眾往往也沒有機(jī)會(huì)了解、參與這一過(guò)程。比如美國(guó)西部牧場(chǎng)多由公眾資金購(gòu)買，但并沒有公開為公眾提供相關(guān)信息。私人土地信托持有者更樂(lè)意不采納公眾審查和監(jiān)測(cè)，公共問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失也使得公平正義難以保障。⑥法律程序有待完善。以保護(hù)地役權(quán)的修改和終止程序?yàn)槔督y(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法》在這些問(wèn)題上含糊不清，大多數(shù)州的法律中也沒有明確的規(guī)定。又比如由于公共利益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的缺失，存在捐贈(zèng)低價(jià)值的地役權(quán)但卻獲得較大免稅額度的可能。因此，美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)制度仍存在較大改進(jìn)空間（表1）。

表1 美國(guó)保護(hù)地役權(quán)存在的問(wèn)題及改革的方向[9]

3 我國(guó)對(duì)美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度的借鑒

美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)制度對(duì)我國(guó)正在推進(jìn)的生態(tài)文明體制改革和自然資源資產(chǎn)管理有重要的啟示意義，值得深入研究。學(xué)界曾就美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度是否適用于我國(guó)展開了相關(guān)討論。一些學(xué)者認(rèn)為，地役權(quán)這種西方土地私有制背景下誕生的制度不適用于公有制國(guó)家[6]。本文認(rèn)為，某一制度是否適用主要取決于是否可以將該制度的核心要素融入政策體系，以及能否本土化并且解決相關(guān)問(wèn)題。保護(hù)地役權(quán)制度實(shí)施，可以使我國(guó)廣大的集體土地所有者更加關(guān)注其手中的資源權(quán)利，而這正是我國(guó)當(dāng)下在自然保護(hù)地利用過(guò)程中最為核心的問(wèn)題。

首先，盡管我國(guó)自然資源有全民所有和集體所有兩種不同的公有制，但是人地關(guān)系復(fù)雜、人地矛盾突出。特別是擁有大面積自然保護(hù)地的農(nóng)村地區(qū)，一方面有大量的集體土地，另一方面對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護(hù)有一定要求。在這類區(qū)域中保護(hù)自然資源，是一種對(duì)土地使用權(quán)的管控。因此，可以更多地將保護(hù)地役權(quán)看作一種土地用途管制方式，只是需要配套生態(tài)轉(zhuǎn)移支付或基于市場(chǎng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)來(lái)支撐其運(yùn)作。一般來(lái)說(shuō)，如果采取土地征收、租賃、置換或移民搬遷方式，所需資金量龐大、用時(shí)過(guò)長(zhǎng)、對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障不足，并且實(shí)無(wú)必要，甚至還有可能破壞原有的人地關(guān)系。比如西北部的草原地區(qū)需要借助牧民的游牧活動(dòng)維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，秦嶺一帶瀕危鳥類朱鹮的生存依賴農(nóng)民種植的稻米等，這些地方千百年來(lái)已經(jīng)形成的人地和諧共生的關(guān)系需要當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，這些大面積的集體土地如全部收歸國(guó)有并不現(xiàn)實(shí)。自然保護(hù)區(qū)這類傳統(tǒng)的政策措施傾向于以隔離人類活動(dòng)為導(dǎo)向的絕對(duì)保護(hù)，這些政策難以解決人地矛盾，難以滿足生態(tài)治理現(xiàn)代化的需求。

其次，我國(guó)在司法領(lǐng)域已經(jīng)開展了保護(hù)地役權(quán)探索，雖然更多的是從地役權(quán)角度考量，或者間接地包含保護(hù)地役權(quán)思維。《物權(quán)法》規(guī)定了地役權(quán)的定義及供役權(quán)人的責(zé)任義務(wù)；《民法典》物權(quán)編也進(jìn)一步明確了地役權(quán)的設(shè)立、登記、變更與注銷等內(nèi)容。還有一些法律中雖然沒有明確，但是也體現(xiàn)了保護(hù)地役權(quán)的特征。比如《防沙治沙法》規(guī)定，土地使用權(quán)人和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有必要對(duì)已經(jīng)沙化的土地采取生態(tài)修復(fù)措施，并可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助或者稅收減免。而諸如集體公益林補(bǔ)償、退耕還林、退牧還草、自然保護(hù)區(qū)共生管理等政策措施已經(jīng)廣泛實(shí)施，這些都可以看作是保護(hù)地役權(quán)的一種表現(xiàn)形式。

再次，在浙江省、湖南省等地已經(jīng)開展了地役權(quán)相關(guān)的試點(diǎn)實(shí)踐。以浙江錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)為例，當(dāng)?shù)貙⒌匾蹤?quán)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N形式，以集體林地為改革對(duì)象，提高了生態(tài)補(bǔ)償額度并將供役方（村民或村委會(huì)）對(duì)集體土地的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸需役方（國(guó)家公園管委會(huì)）[12]。農(nóng)民依然享有土地承包權(quán)，繼續(xù)原有土地利用方式，但是需要以特許經(jīng)營(yíng)的方式展開經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這一改革避免了大量生態(tài)移民給政府財(cái)政帶來(lái)的巨大壓力，并且?guī)?dòng)了當(dāng)?shù)乩习傩辗e極參與保護(hù)。盡管錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)對(duì)地役權(quán)的應(yīng)用方式明顯帶有我國(guó)傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償政策的特征，缺少保護(hù)地役權(quán)的針對(duì)性、靈活性和適應(yīng)性，但是這類探索無(wú)疑是值得肯定的，也證明了保護(hù)地役權(quán)制度在我國(guó)落地的可能。實(shí)際上，保護(hù)地役權(quán)在我國(guó)的應(yīng)用空間還是比較大的，并且為了更好地平衡保護(hù)和發(fā)展的矛盾，在我國(guó)探索保護(hù)地役權(quán)也是有必要的。比如，占陸地國(guó)土面積18%左右的自然保護(hù)地中有大量的集體土地[13]；占45%以上陸地國(guó)土面積的農(nóng)村集體土地（65.5億畝）中不乏具有保護(hù)價(jià)值的生態(tài)區(qū)域[14]；生態(tài)紅線內(nèi)的非自然保護(hù)地雖未納入自然保護(hù)地體系，但仍有生態(tài)價(jià)值，都是保護(hù)地役權(quán)的適用空間。隨著未來(lái)我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視和生態(tài)治理能力的不斷提高，保護(hù)地役權(quán)這類充分尊重自然資源產(chǎn)權(quán)、符合生態(tài)文明建設(shè)理念的政策措施可以在更大范圍推廣。

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)下生態(tài)文明體制改革的總體思路，積極探索保護(hù)地役權(quán)在我國(guó)的應(yīng)用場(chǎng)景，并在實(shí)踐中不斷加以完善。

3.1 確定保護(hù)地役權(quán)的法律地位，配套多層級(jí)的立法予以保障

盡管美國(guó)聯(lián)邦政府的《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》還有較大的完善空間，但是它明確了政策指向，為在各州快速推進(jìn)該制度奠定了基礎(chǔ)。第一，我國(guó)未來(lái)有必要首先在法律上定義“保護(hù)地”和“役權(quán)”，在《民法典》中明確地役權(quán)也包括保護(hù)地役權(quán)，并且明確保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)涵、外延及其他相關(guān)信息。這也意味著地役權(quán)的內(nèi)涵有必要進(jìn)行調(diào)整，比如需役地具有不確定性，不必是某一確定的地塊，可以不限制與土地的距離與面積，只需要考慮與其生態(tài)保護(hù)需求有關(guān)即可。第二，我國(guó)可以在已有的《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《草原法》《森林法》，以及有待制訂的《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法中，確認(rèn)保護(hù)地役權(quán)并結(jié)合各項(xiàng)法規(guī)細(xì)化條例的具體內(nèi)容，體現(xiàn)不同保護(hù)對(duì)象的差異化保護(hù)需求，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法和民法之間的協(xié)調(diào)。第三，美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度的快速發(fā)展不僅由保護(hù)地役權(quán)法的實(shí)施推動(dòng)，也得益于物權(quán)法、合同法、稅法、慈善組織法等多項(xiàng)法律法規(guī)的協(xié)同作用?，F(xiàn)階段我國(guó)法治建設(shè)和美國(guó)相比還有差距，全面完善相關(guān)的法律法規(guī)、提高相關(guān)領(lǐng)域的治理水平尚需時(shí)日。諸如自然資源集體所有、承包到戶、免除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民收入水平整體不高等客觀現(xiàn)實(shí)也意味著稅法在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)用空間較小，免稅和減稅政策在我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村適用度不高。第四，借鑒美國(guó)多個(gè)州都結(jié)合自身情況設(shè)計(jì)了符合本州特色的地役權(quán)條款的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)國(guó)家層面尚未明確提出保護(hù)地役權(quán)的前提下，各地可以以地方立法方式對(duì)保護(hù)地役權(quán)制度給予保障。在具體探索實(shí)踐過(guò)程中，需要與我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等有中國(guó)特色的法律體系相銜接。第五，我國(guó)地方立法過(guò)程中應(yīng)致力于推動(dòng)保護(hù)地役權(quán)程序的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，對(duì)具體實(shí)踐給予指導(dǎo)。在這方面，美國(guó)地役權(quán)設(shè)立過(guò)程中的審查、登記、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等完備的流程對(duì)我國(guó)有積極的借鑒意義。各地制度設(shè)計(jì)需要考慮完整的政策周期，比如在相關(guān)程序中應(yīng)明確取得與消滅（生態(tài)狀況改變、土地征收、期滿、行政撤銷）、登記與變更、設(shè)定期限等。其中，保護(hù)地役權(quán)年限未必設(shè)立為永久性，可以與土地的使用和承包年限相一致。

3.2 充分尊重保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)制度，供需役雙方展開平等協(xié)商

美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度成功的關(guān)鍵在于對(duì)公民私有的土地資源產(chǎn)權(quán)的充分尊重。它在考慮公共利益的同時(shí)，鼓勵(lì)供需役方平等協(xié)商并且允許需役方獲得多樣的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。第一，美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度借助保護(hù)地役權(quán)合同將財(cái)產(chǎn)概念化為權(quán)利束并對(duì)其進(jìn)行合理分割，在不改變土地權(quán)屬的情況下，限制、優(yōu)化、調(diào)整了其以土地為代表的自然資源的占有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等權(quán)能，滿足了多方需求、產(chǎn)生了多種效益。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的土地資源產(chǎn)權(quán)已經(jīng)形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。以此為基礎(chǔ)，我國(guó)的地役權(quán)制度可以以改革中的自然資源產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，對(duì)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化和細(xì)分，發(fā)揮各自功能的同時(shí)提高整體效用。在此過(guò)程中應(yīng)該鼓勵(lì)多元主體的參與及多種資源的調(diào)配，以形成保護(hù)合力并推動(dòng)利益的最大化。第二，保護(hù)地役權(quán)的出售或者捐贈(zèng)屬于自愿，供需役雙方之間以平等方式開展對(duì)話協(xié)商，將各自訴求充分反映在保護(hù)地役權(quán)合同中。即使當(dāng)需役地人為政府的時(shí)候，公權(quán)力主體和供役地人之間發(fā)生的依然是民事法律關(guān)系，雙方就權(quán)利的限制、補(bǔ)償方式、額度等進(jìn)行自由協(xié)商，這反映的是私法的自治原則。這種高度自治的模式，在我國(guó)生態(tài)治理領(lǐng)域尤為稀缺。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域多采取“命令－控制”的行政規(guī)制，保護(hù)與發(fā)展之間難以平衡的情況較為普遍。最典型的就是自然保護(hù)區(qū)制度中“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)”的規(guī)定，嚴(yán)重減損當(dāng)?shù)鼐用窕緳?quán)利。甚至在個(gè)別地區(qū)還存在農(nóng)民產(chǎn)權(quán)受到侵犯的情況，比如生態(tài)移民政策往往也意味著農(nóng)民喪失了土地收益權(quán)和依附于土地的生存權(quán)，環(huán)境正義難以保障。保護(hù)地役權(quán)所提供的柔性解決問(wèn)題的方式，彌補(bǔ)了行政強(qiáng)制性政策措施的不足。政策執(zhí)行過(guò)程中需役方有必要充分調(diào)查民意，進(jìn)行多輪協(xié)商，以調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，鼓勵(lì)他們積極參與生態(tài)建設(shè)并積極探索能使其獲益于保護(hù)的相關(guān)措施，進(jìn)而降低保護(hù)成本、提高保護(hù)效率。全民參與也符合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)理念。

3.3 促進(jìn)制度設(shè)計(jì)的精細(xì)化，挖掘易于本土化的應(yīng)用場(chǎng)景

盡管美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度有很顯著的優(yōu)點(diǎn)，但是在學(xué)習(xí)借鑒過(guò)程中依然需要結(jié)合我國(guó)法律政策和市場(chǎng)環(huán)境等特征進(jìn)行調(diào)整。比如，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)計(jì)應(yīng)符合我國(guó)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基本原理和規(guī)則，也需要考慮當(dāng)?shù)貜?fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系、土地利用方式、生態(tài)系統(tǒng)特征等。另外，美國(guó)在設(shè)立保護(hù)地役權(quán)條款時(shí)要求雙方深度協(xié)商，進(jìn)而保障條款的精密性。我國(guó)保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施應(yīng)該廣泛地征求民意，考慮生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需求和公共利益特征，并為之配套完整的流程。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，稅收優(yōu)惠的意義不大，有必要采取更加符合民意的生態(tài)補(bǔ)償措施，比如提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)念~度，為當(dāng)?shù)靥峁└玫尼t(yī)療、教育等公共服務(wù)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)匕l(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等。又比如對(duì)生態(tài)系統(tǒng)而言，它具有時(shí)間和空間的差異性，保護(hù)的對(duì)象往往也處于動(dòng)態(tài)變化中。這意味著保護(hù)地役權(quán)的制度設(shè)計(jì)要符合生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理的要求，對(duì)供役地人有必要設(shè)立符合保護(hù)需求的行為清單并配套相應(yīng)的監(jiān)測(cè)制度、生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)制度和監(jiān)督機(jī)制等。對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)普遍開展的自然保護(hù)地建設(shè)，更適合嘗試應(yīng)用保護(hù)地役權(quán)。其供役人可以為村集體、承包戶或者實(shí)際的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而需役地人可以是自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)也可以是生態(tài)保護(hù)類社會(huì)組織。

當(dāng)前，我國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度尚處于探索階段，有必要積極挖掘本土化的應(yīng)用場(chǎng)景，結(jié)合我國(guó)法律現(xiàn)狀，以實(shí)施指南等方式提供給各地參考。比如：①土地信托制度中供役地人將土地的發(fā)展權(quán)讓渡給政府或者非營(yíng)利性環(huán)保組織；②政府或者社會(huì)組織與農(nóng)民簽訂合同，要求農(nóng)民在農(nóng)田中限量或者禁止使用農(nóng)藥和化肥；③林地承包合同中要求承包者不準(zhǔn)采伐林木，或只準(zhǔn)撫育和更新性質(zhì)的采伐；④自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)同社區(qū)約定，對(duì)社區(qū)居民在保護(hù)區(qū)周邊利用自然資源的行為進(jìn)行限制；⑤農(nóng)田承包合同、自留山自留地承包合同簽訂時(shí)，要求農(nóng)民不許亂挖野生珍稀植物或狩獵野生珍稀動(dòng)物；⑥政府與景區(qū)內(nèi)的集體土地所有人或使用人協(xié)商約定不得破壞景區(qū)環(huán)境。