高校內(nèi)部控制建設工作問題及策略研究

許敏 王慧敏

摘要：隨著教育管理體制改革的深入與教學規(guī)模的不斷擴大，高校對資金的需求越來越多，資金來源多元化趨勢愈演愈熱，從而內(nèi)部控制扮演的角色就越來越重要。高校應該重視自身內(nèi)部控制建設，從預算管理、科研經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和基本建設管理等環(huán)節(jié)著重加強防范，完善內(nèi)控，提高財務管理水平。

關鍵詞：高校；內(nèi)部控制；策略研究

中圖分類號：G647.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-02

一、前言

我國高等教育管理體制改革正在不斷的深入，公立高校的辦學自主權逐步落實和擴大，高等教育也進入了規(guī)模擴張向內(nèi)涵式發(fā)展的過渡轉型期。為了更好地發(fā)揮大學“人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承”的四大功能，高?，F(xiàn)階段應該著力提高質(zhì)量、提升內(nèi)涵、改善軟件，重視自身的內(nèi)部控制建設，在預算管理、科研經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和基本建設管理等環(huán)節(jié)著重管理，防范風險，提高財務管理水平。

目前，部分高校已經(jīng)啟動了內(nèi)控建設。2016年1月22日，中山大學召開了內(nèi)部控制體系建設項目啟動會，正式啟動了本校的內(nèi)部控制體系建設工作。會上聘請了安永公司項目負責人現(xiàn)場進行了內(nèi)控工作的相關指導；2016年9月27日，東南大學在九龍湖校區(qū)也舉行內(nèi)部控制建設領導小組第一次會議，正式啟動了學校內(nèi)部控制建設工作，并于10月12日召開了內(nèi)部控制建設相關工作安排會議，決定與普華永道一起合作完成此次的內(nèi)控建設工作。由此我們可以看出高校越來越重視內(nèi)控建設，也更愿意與會計師事務所共同建設內(nèi)控，而不是“閉門造車”。

1992年，美國COSO（Committee of Sponsoring Organization，COSO）委員會發(fā)布了《內(nèi)部控制—整體框架》報告，提出了“內(nèi)控五要素”框架理論，較為完整地闡述了內(nèi)部控制整體框架思想，一直被學術界奉為解決內(nèi)部控制問題的經(jīng)典。1999年10月我國首次以法律的形式在《會計法》中對建立健全內(nèi)部控制提出原則性要求，2008年頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2012年全面實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，我國企業(yè)內(nèi)部控制發(fā)展已然成熟；然而對于行政事業(yè)單位，直到2012年11月，財政部才以財會[2012]21號發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行，該政策雖然對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制給出了基本規(guī)范，但是并不只是針對高校的，高校雖然從屬于行政事業(yè)單位范疇，具備行政事業(yè)單位固有的非營利性，但也有自身獨特的學術性等特征。2016年《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》是針對直屬高校印發(fā)的，對普通高校也有一定的現(xiàn)實指導作用，但是該法規(guī)剛頒布不久，也還在試行階段，所以每個高校仍然需要根據(jù)自身財務風險點制定一套適用本校的內(nèi)部控制制度。

二、高等學校內(nèi)部控制建設過程中存在的問題

1.預算編制不科學，執(zhí)行不到位

高校資金來源的多元化，一方面給高?；A設施建設與教學科研工作提供了更多的資金支持，但另一方面也加大了財務管理風險。所以做好財務預算工作，是保障資金的安全性和使用的有效性前提。

高校中常見的預算管理問題有：1.預算編制過程缺乏溝通：財務部門與執(zhí)行部門缺乏定期高效的溝通，不了解每個部門在下一年預算中的訴求，而科研、教學、管理等執(zhí)行部門也只是在被動接受財務部門下達的預算指標，沒有參與到財務部門編制預算指標前的準備工作中，導致各執(zhí)行部門隨意改變預算項目用途，隨意追加預算；2.預算編制方法不科學：目前很多高校下一年的預算指標都是根據(jù)上一年的支出情況進行簡單的微調(diào)，而上一年的預算指標則是根據(jù)前年支出微調(diào)而得，沒有合理分析本年可能會發(fā)生的情況，長此以往會不斷積累每一年預算中的不合理因素，導致編制出的預算在執(zhí)行過程中問題百出；3.財務信息公開程度差：2014年8月31日全國人民代表大會常務委員會表決通過了《全國人大常委會關于修改<預算法>的決定》，于2015年1月1日起施行，預算法第一條就明確規(guī)定“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，但是諸多高校都未對社會主動公開過財務信息，使得高校在沒有外界監(jiān)管的情況下發(fā)生預算支出進度緩慢、年底突擊花預算、不正當手段騙取預算等行為。

2.科研經(jīng)費使用不恰當，報銷有難度

創(chuàng)新一直是引領一個民族發(fā)展的第一動力，而科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中又具有引領作用。在深化科研項目資金管理改革方面，2011年9月，財政部和科技部共同研究制定了《關于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）；2014年3月，財政部報請國務院印發(fā)了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）；2016年6月1日，國務院總理李克強在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會、中國科協(xié)九大第二次會議上指出要在體制與機制改革的基礎上推進科技創(chuàng)新，為科研人員簡除煩苛、松綁減負；2016年7月，中辦、國辦印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，以上可以看出我國提出了一系列管理改革措施，一直在以管理改革釋放創(chuàng)新活力。但是高校在面對這些科研經(jīng)費管理制度時，卻接不住、管不好，例如：國家規(guī)定在科研項目實施期間，當年花不完的錢不用收回，可以結轉到下一年度繼續(xù)使用，但高?？蒲腥藛T卻沒有把握好這一政策，年底突擊花錢或者虛開、空開發(fā)票的現(xiàn)象仍然存在，這就容易導致財務部報銷部門平時“門可羅雀”，年底“大排長龍”的情況發(fā)生；再者虛開和空開發(fā)票的行為極易誘發(fā)經(jīng)濟犯罪。其次由于科研經(jīng)費報銷手續(xù)比較繁雜、程序多、時間長，許多大學教授既要進行教學工作，又要兼顧科技研發(fā)，所以他們會將科研報銷工作交于自己門下的學生。但研究生們對科研經(jīng)費報銷也是“門外漢”，常常會出現(xiàn)同一項目無法一次性成功報銷的情況，這不僅影響了財務人員的工作效率，也延遲了項目經(jīng)費的獲取時間。另外國家規(guī)定科研勞務費最高可達團隊使用經(jīng)費的70%，但是好多高校并沒有及時根據(jù)國家出臺的新政策對本?？蒲薪?jīng)費管理制度作出修改，項目勞務費的比例仍然較低，對人員費用的使用限制很多，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者的勞務費報銷仍有難度。

3.資產(chǎn)管理體制混亂，使用效率低下

資產(chǎn)作為高校進行教學工作與科學研究的物質(zhì)基礎，是高校管理工作中的重點環(huán)節(jié)，加強資產(chǎn)管理，可以有效地將固定資產(chǎn)合理化的整合與利用。

企業(yè)比較注重資產(chǎn)的保值與增值來降低經(jīng)營成本、提高公司效益。相較而言，高校在資產(chǎn)的保值增值方面重視不夠，如：為了某個科研項目需要，高校會購置一些比較大型的儀器或者設備，或者在緊急需要情況下臨時購置大量固定資產(chǎn)，但在完成科研項目后，這些設備或儀器便被長期閑置，沒有及時地進行固定資產(chǎn)折舊或清理等工作；高校也會出現(xiàn)科研人員或者本科生在操作儀器時不規(guī)范，只使用不保養(yǎng)，設備發(fā)生故障后不及時報修等情況，增加了固定資產(chǎn)的修理費，降低了固定資產(chǎn)使用壽命。

許多高校都是兩校區(qū)或者多校區(qū)辦學，校區(qū)之間也分散較遠，而且多設有產(chǎn)業(yè)單位、附屬醫(yī)院、各地科研院等二級法人單位。這些附屬單位都是獨立法人、獨立核算，這就容易導致高校對這些單位的監(jiān)管不夠，暴露出資產(chǎn)管理方面所存在的很多漏洞：在購置資產(chǎn)的過程中，高校財務總負責人很難全面了解其他附屬單位固定資產(chǎn)購置申請的可行性，導致部分資產(chǎn)被重復購置，認為有需求就應購買，便隨意購置一些資產(chǎn)，這些現(xiàn)象都揭示出資產(chǎn)的使用效率低下。

4.基本建設項目多，財務人員不專業(yè)

高校辦學規(guī)模逐漸擴大，舊校區(qū)改建、新校區(qū)擴建等基本建設工程項目隨之增多，此時不完善的基本建設內(nèi)部控制就會容易出現(xiàn)問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）當基建項目資金主要來源于國家撥款已經(jīng)過渡到銀行貸款、外部投資后，高校管理者對基本建設管理工作的重視程度卻沒有同步提高，對于這種投資性大、專業(yè)性強的非經(jīng)營性項目，部門責任人習慣性地會把規(guī)劃、招標、領取開工許可證與簽訂施工合同交于一個人或者同一個團隊完成，然后全部交給施工單位代表，這在一定程度上會造成經(jīng)濟損失并且滋生腐??；（2） 由于高?；窘ㄔO財務人員專業(yè)知識還是比較側重財務方面，對工程造價、工程進度、工程條款等方面的知識掌握的相對較少，這就容易造成財務人員在處理項目成本時分攤不到位或者分攤不屬實的情況發(fā)生，最后影響了固定資產(chǎn)的入賬價值的準確性。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制的策略

1.預算編制加強溝通，預算調(diào)節(jié)貫穿始終

高校應建立起預算編制的溝通協(xié)調(diào)機制，財務管理部門與預算執(zhí)行單位充分溝通，確保預算編制及時、合理、科學。高校在編制預算時，對大型修繕工程、大宗物資采購或者基本建設工程等重大項目的預算要對其的合理性與可行性進行科學論證，加強成本效益意識，將有限的資金資源發(fā)揮最大的效益價值；高?？刹扇∫欢ǖ姆绞綄⒇攧招畔⒃谌７秶鷥?nèi)公開，以便接受學校全體師生的監(jiān)督，也可以和其他兄弟高校進行預、決算管理水平的比較，找出差距，更好地提高本校的預算管理水平。

2.完善科研內(nèi)部管理制度，激發(fā)科研人員研究熱情

國家出臺的有關科研經(jīng)費使用方面的政策法規(guī)或者意見各高校要及時參照修改并宣傳到位：及時在學校官網(wǎng)上面更新指導文件與管理制度，并將相關政策文件下發(fā)到各個學院的科研管理負責人；對科研人員不定時進行科研制度的學習與培訓，提升他們解讀國家、學校有關科研政策的水平；借鑒兄弟院校在科研經(jīng)費管理方面成功的經(jīng)驗，建立起良性的科研考評和獎懲機制，更好地激發(fā)科研人員的科研熱情，給予他們更多的科研時間、更大的科研空間；高校可設立科研助理崗位，公開聘請全職或者學生兼職，對其進行專業(yè)性培訓和持續(xù)性的政策學習，將預算編制、經(jīng)費支出、財務決算等問題從科研人員手中分離出來，讓他們專心投入科研工作；在報銷高峰期還可設置科研報銷專門窗口，節(jié)省科研人員財務報銷時間，提高財務人員工作效率。

3.合理配置資產(chǎn)資源，提高資產(chǎn)使用效益

健全有效的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度是管好資產(chǎn)最基本的保障，高校要結合本校的具體情況設計適合本單位特點的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，在制度上明確重大采購事項的審批和監(jiān)管職責；提高高校資產(chǎn)管理意識，摒棄陳舊的成本管理觀念，不僅要發(fā)揮好會計的核算職能，更要發(fā)揮好會計的監(jiān)督與成本管理等職能；開展一次資產(chǎn)清查，摸清主校區(qū)以及各分校區(qū)的資產(chǎn)存量及其使用狀況，編制完整的資產(chǎn)清單，方便日后資產(chǎn)的整合、調(diào)借與共享，切實提高資產(chǎn)使用效益；各校區(qū)以及二級單位財務總負責人應按時召開財務會議，財務信息定期公開與報送，對使用率不高或者長期閑置的資產(chǎn)，進行清理工作，并在日后減少該類資產(chǎn)的投入，提高高校資金使用效率。

4.認識外部投資風險，加強培養(yǎng)專業(yè)化團隊

高校管理者要充分認識到外部多元化投資所帶來的投資風險問題，這與低風險的一元化政府投資存在著很大差別，加強自身以及基本建設部門管理者的管理意識和內(nèi)部控制意識；高校應該建立健全與工程項目相關的決策機制，重大工程項目的立項和變更應由校領導班子集體作出決策，堅決避免一人獨裁的局面發(fā)生，建立起嚴格的責任制；高校管理層應當重視工程造價和成本管理，不能把所有的工程財務問題全部交給基本建設部門的財務人員處理，而是要明確造價歸口管理部門或者委托具有相應資質(zhì)的招標代理機構、工程造價咨詢單位編制造價清單，切實做好工程成本分析與報告工作。

總之，在高校內(nèi)部控制建設工作過程中，要不斷識別和更新財務風險點，統(tǒng)籌兼顧各個財務管理方面，時刻關注國家政策方針，及時完善內(nèi)部控制制度，真正地建立起適合自身特點的財務內(nèi)部控制體系。

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作者簡介：許 敏（1964-），男，漢族，江蘇南京人，北京大學工商管理博士后，南京工業(yè)大學會計系教授，南京工業(yè)大學計劃財務部部長，主要從事高校內(nèi)部控制建設及管理、公司財務理論與實務、技術創(chuàng)新及評價研究。

王慧敏（1993-），女，漢族，江蘇淮安人，南京工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院研究生，主要從事高校內(nèi)部控制建設及管理、公司財務與技術創(chuàng)新研究。

基金項目：江蘇省軟科學研究項目《高校科技創(chuàng)新中科研經(jīng)費“放管服”對策研究》（BR2017052）；江蘇省財政廳“大學財務治理與創(chuàng)新基地”。