淺析交通運輸部門內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及對策

曹陽 廖華麗

【摘 要】財政部2012年11月29日出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求2014年1月1日起執(zhí)行。但是由于種種因素，目前，交通運輸行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍是個比較棘手的問題。文章在論述建立交通運輸部門內(nèi)部控制重要性的基礎(chǔ)上，分析單位內(nèi)部控制存在的問題，并針對這些存在的問題提出相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】交通運輸；內(nèi)部控制；問題；對策

內(nèi)部控制是一個古老而又重滿活力的話題，建立內(nèi)部控制制度的目的就是要回避風險，在內(nèi)部建立一套自我調(diào)節(jié)、自我約束的控制系統(tǒng)。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資逐年增加，交通工程建設(shè)領(lǐng)域也成為職務(wù)犯罪易發(fā)、高發(fā)的重災(zāi)區(qū)。這不僅給國家財產(chǎn)造成巨大損失，極大地損害了交通行業(yè)形象，案件客觀上也暴露出交通運輸行業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)方面存在的缺陷。有效的內(nèi)部控制是提高管理水平和防止錯誤舞弊的重要基石，本著居安思危，防微杜漸的思想，加強交通行業(yè)的內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)勢在必行。

一、交通運輸部門加強內(nèi)部控制的重要意義

交通運輸部門經(jīng)濟活動主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、項目建設(shè)、招投標、債務(wù)、籌融資、經(jīng)濟合同管理等等，這些活動開展的各環(huán)節(jié)都存有一定風險。單位根據(jù)各自情況，建立健全內(nèi)部控制制度，明確程序與職責，防范風險，提高資金使用效益，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財務(wù)信息真實準確，提高公共服務(wù)的效率和效果。

（一）保障國家財政資金的安全和完整

由于交通運輸部門的性質(zhì)，資金多為財政撥款，如何管好用好財政資金，減少或防止個人貪污、非法侵占國有資產(chǎn)，必須建立和有效實施內(nèi)部控制制度，使單位的經(jīng)濟活動按照制度有章可循，規(guī)范各類收支行為，確保收入及時入賬，合理支出，避免經(jīng)濟活動的隨意性，造成國有資產(chǎn)流失，從源頭上保障財政資金的安全完整。

（二）強化預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算標準管理是交通運輸部門管理的核心內(nèi)容，它貫穿于單位整個業(yè)務(wù)活動。新預(yù)算法的實施，各單位對預(yù)算的管理非常重視，但重視不代表就能很好的執(zhí)行。建立完備完善的內(nèi)控管理制度，可以在預(yù)算執(zhí)行過程中強化其執(zhí)行力，對預(yù)算指標的落實起到很好的貫徹作用，增強預(yù)算的約束性，提高預(yù)算資金的使用效益，從而保證資金的使用效率，促進各預(yù)算目標的順利達成。

（三）提升資產(chǎn)管理水平

實現(xiàn)交通運輸部門各單位的合理理財，其首要前提是強調(diào)單位對其資產(chǎn)的管理。建立健全內(nèi)部控制制度，可使單位在資產(chǎn)管理工作中有章可循，使單位資產(chǎn)的采購、使用、報廢等情況全面納入單位控制，便于及時調(diào)整資產(chǎn)配置，實現(xiàn)資源的優(yōu)化。夯實資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，著力解決行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的底數(shù)不清、賬實不符、閑置浪費、違規(guī)使用、違規(guī)處置等突出問題，堵塞國有資產(chǎn)管理漏洞，推進國有資產(chǎn)管理制度化、透明化、規(guī)范化運行，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理有機結(jié)合。

（四）促進單位內(nèi)部審計工作順利開展

內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制的一個重要組成部分，是對本單位經(jīng)濟活動合法性、真實性進行的審查和評價。現(xiàn)在一般由社會中介機構(gòu)進行內(nèi)部審計，中介機構(gòu)的審計意見更加客觀，但如果想真正發(fā)揮內(nèi)審的作用，就必須將它放在內(nèi)部控制之中，在對內(nèi)部控制進行補充的同時，內(nèi)控制度也使內(nèi)審工作的權(quán)威性得以保障。完善的內(nèi)控制度，必然使內(nèi)部審計及時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理紕漏，并發(fā)揮出更重要的作用。

二、交通運輸部門內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

（一）內(nèi)部控制意識亟待加強

良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。許多單位的主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，沒有認識到內(nèi)部控制制度是一種業(yè)務(wù)運作過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機制，也沒有意識到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過程中應(yīng)當承擔的職責，認為內(nèi)控制度其實就是針對財務(wù)部門的，與其他部門無關(guān)；有的單位管理人員認為內(nèi)部控制根本不可能和單位整個管理制度掛鉤，它只是一種管理的姿態(tài)而已。這種認識的滋生直接變成推行內(nèi)控制度的羈絆，使單位內(nèi)控管理步履維艱；有的單位在制定相關(guān)制度、規(guī)范時存應(yīng)付心理，不主動深入討論、解決一些現(xiàn)實問題，造成內(nèi)控管理薄弱，內(nèi)部控制制度印在紙上、掛在墻上、說在嘴上、落實不到行動上。

（二）內(nèi)控制度不完善，或是內(nèi)控制度建立不合理

許多單位在日常財務(wù)工作中仍用財務(wù)制度代替內(nèi)控制度，僅就其開支范圍、標準加以限制。所謂內(nèi)部控制僅僅是憑財務(wù)人員的經(jīng)驗以簡單的控制，管理的隨意性較大；有的單位雖然建立了一些內(nèi)部控制制度，但不夠科學、規(guī)范，執(zhí)行也缺乏力度，根本起不到監(jiān)督制約的作用；有的單位只知道要建立內(nèi)部控制，實現(xiàn)制度管理，至于如何建，建成什么樣的內(nèi)控，如何評價內(nèi)控效果均無從下手；有的單位用財務(wù)管理制度代替內(nèi)控制度；有的單位雖然建立了內(nèi)部控制，但是它只是把其他單位的內(nèi)控制度照本搬來了，根本就不符合單位實際。

（三）預(yù)算控制比較薄弱，財務(wù)管理弱化，經(jīng)費支出缺乏有效控制

近年來隨著新預(yù)算法的實施，預(yù)決算公開的力度越來越大，預(yù)算控制在某些程度上有了一定的改善，但實際工作中有的單位的預(yù)算控制仍顯薄弱。表現(xiàn)在：首先是預(yù)算編制比較粗糙，部門預(yù)算的編制沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求。其次是預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計劃性、科學性不強，資金使用缺乏預(yù)見性，消弱了預(yù)算的約束控制力。預(yù)算執(zhí)行隨意大，經(jīng)費常?？珥椖渴褂?，沒有按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，安排各項支出。最后，編制決算報表時按照預(yù)算調(diào)整賬目，使得財務(wù)信息失真，不能反映單位真實的經(jīng)費使用及財務(wù)狀況。

（四）資產(chǎn)管理薄弱

實行政府集中采購制度以后，單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。如未按規(guī)定建立起定期財產(chǎn)盤點制度，購置的固定資產(chǎn)未能及時登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細賬和實物卡片，責任不明確等，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實不符及資產(chǎn)流失。

（五）缺乏完善的內(nèi)外部考核監(jiān)督機制

內(nèi)控質(zhì)量的好壞，首先取決于一個單位監(jiān)督職能的執(zhí)行力。交通運輸部門在建設(shè)項目管理中既當裁判員，又當運動員，既是決策者，又是執(zhí)行者?？扇缃竦耐獠勘O(jiān)督主要指的事業(yè)單位的主管部門例如一級核算單位、財政局、審計局等的各項檢查及專項資金審計，他們的監(jiān)督對象也常常局限于財務(wù)部門以及專項資金涉及的部門，局限于財務(wù)資金的運用是否合理合法合規(guī)，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法，合規(guī)，較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實質(zhì)性檢查，缺少有效的外部監(jiān)督，使交通運輸部門內(nèi)部控制制度體系失去外部推動力和約束機制。內(nèi)部監(jiān)督則由一些社會中介會計師事務(wù)所代替內(nèi)部審計部門完成，在監(jiān)督過程中雖相對客觀，但往往只對高層領(lǐng)導(dǎo)負責，單位高層領(lǐng)導(dǎo)意見相比制度的執(zhí)行更為重要。各部門之間沒有合理的相互監(jiān)督和牽制，難以達到真正地控制和制衡。

（六）參與內(nèi)控的人員素質(zhì)亟待提高

一項制度得以貫徹實施，首先應(yīng)當是要求有力的執(zhí)行，而執(zhí)行者的素質(zhì)決定了貫徹執(zhí)行結(jié)果的好壞與否。交通運輸部門內(nèi)部控制制度的建立完善和順利執(zhí)行，要由一套高素質(zhì)的人員參與運行。財務(wù)是內(nèi)控的重點，也是內(nèi)控的核心部分，有的單位由于自身財務(wù)水平較低，參與內(nèi)部控制的其他部門人員更是不夠?qū)I(yè)，存在這樣那樣的問題。

三、行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制問題的應(yīng)對策略

（一）強化內(nèi)部控制意識

單位負責人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位，按照規(guī)定，單位負責人是內(nèi)部控制工作的第一責任主體，對本單位內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立單位負責人內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責任主體”意識，還必須強化對行政事業(yè)單位主要負責人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓學習，使他們在了解把握內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上，提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認識，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識和內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）健全內(nèi)部控制機構(gòu)，健全和完善內(nèi)部控制制度

建立健全的內(nèi)部控制機構(gòu)使內(nèi)控成為具體存在的部門，這是發(fā)揮內(nèi)控作用的首要前提，給內(nèi)控部門以一定的權(quán)力是內(nèi)控能夠進行實際操作的活力，而對內(nèi)控效果進行適當肯定和宣傳是為內(nèi)控的順利進行創(chuàng)造積極向上的環(huán)境，而每一步驟的實行都需要有特定的部門，所以必須對內(nèi)控部門有明確的分工，各部門相互配合使內(nèi)部控制逐步實現(xiàn)，共同擔當起監(jiān)督行政事業(yè)單位的重要職責。

（三）加強預(yù)算的執(zhí)行和管理，強化預(yù)算控制

預(yù)算的科學性是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的精髓，充分發(fā)揮預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的重要作用。預(yù)算控制主要包括編制、審批、下達、執(zhí)行、分析評價預(yù)算編制與執(zhí)行的差異等環(huán)節(jié)。重視部門預(yù)算，增強預(yù)算業(yè)務(wù)控制，首先，在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，現(xiàn)行部門預(yù)算編制按照全面性原則，包括基本支出預(yù)算、項目支出預(yù)算、非稅收入預(yù)算三個部分，采用“二上二下”的形式進行編制?；局С鲱A(yù)算按照單位的基礎(chǔ)信息和核定的標準編制，保證單位的正常運轉(zhuǎn)。項目支出預(yù)算根據(jù)單位發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，結(jié)合財政部門預(yù)算安排和資金來源情況，科學論證項目，細化項目，提高項目預(yù)算編制的可執(zhí)行性。其次，在預(yù)算執(zhí)行方面，根據(jù)單位的業(yè)務(wù)開展情況，在財政部門批復(fù)的預(yù)算額度內(nèi)，合理安排支出進度。如單位由于業(yè)務(wù)發(fā)展確實需要變更支出用途的，需通過一定的程序向財政部門申請調(diào)整預(yù)算，嚴禁自行隨意調(diào)整，真正做到有預(yù)算才有支出。再次，在決算管理方面，對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析評價，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（四）完善內(nèi)外部審計監(jiān)管體系

交通運輸部門內(nèi)部控制工作是一個動態(tài)性相對較強，且系統(tǒng)性和完整性都比較突出的工作，在其實施過程中必須有嚴格且完善的內(nèi)外部審計監(jiān)管體系來制約和鞭策。加強內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)部控制是一個過程.這個過程是通過納入管理過程的大量制度及活動實現(xiàn)的。因此，要確保內(nèi)部控制制度被切實地執(zhí)行，內(nèi)部控制過程就必須被施以恰當?shù)谋O(jiān)督，為此，必須強化內(nèi)部審計職能。內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制的一個部分，也是監(jiān)督內(nèi)部控制其他環(huán)節(jié)的主要力量。

對交通運輸行業(yè)的內(nèi)部控制制度實施強制性外部專項審計?？梢云刚埳鐣薪闀嬍聞?wù)所對單位經(jīng)費管理、專項資金進行定期審計；根據(jù)審計意見可以由財務(wù)部門牽頭進行審計整改。同時財務(wù)部門也可以協(xié)同紀委等監(jiān)督部門對各職能部門進行定期、不定期的抽查監(jiān)督，對各職能部門的制度執(zhí)行情況進行檢查和控制，強調(diào)內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，通過外部財政、審計部門等主管部門，對單位的各項管理進行全面性的監(jiān)督，增強對社會民眾的透明度，甚至鼓勵社會媒體對單位的違紀舞弊事件進行曝光，建立良好的信息平臺，及時對外部信息進行合理的反饋和交流，形成一套立體有效地外部監(jiān)督體系。

（五）頂層設(shè)計，實現(xiàn)“人控”到“機控”的跨越

內(nèi)部控制中有人腦控制和電腦控制，盡管許多企業(yè)購置和使用了電腦、業(yè)務(wù)軟件、信息系統(tǒng)，但在控制上并沒有充分發(fā)揮電腦的優(yōu)勢，依然依賴于人腦控制，人腦控制容易出現(xiàn)遺漏、疏忽等，因此，為提高控制的效率和效果，企業(yè)應(yīng)妥善處理人工控制和電腦控制的關(guān)系，應(yīng)充分采用IT系統(tǒng)在控制中作用，將重復(fù)性活動的控制置于IT控制中。內(nèi)部控制中最難的是對“人”的行為的控制和約束，“人”是風險的制造者和最終控制者，其行為貫穿于經(jīng)濟活動的始終，因而也決定了內(nèi)部控制運行的有效與否。交通運輸行業(yè)應(yīng)當建立內(nèi)部控制文化，將內(nèi)部控制的理念融入員工的價值觀中，同時建立引導(dǎo)和激勵機制，使員工的自利行為讓位于交通運輸行業(yè)的內(nèi)部控制。

內(nèi)部控制是一個動態(tài)的過程，它是依據(jù)環(huán)境的變化，制定相應(yīng)的措施，并通過信息反饋過程進行糾錯的系統(tǒng)。一個良好的管理信息系統(tǒng)有助于提高內(nèi)部控制的效率和效果。因此，必須結(jié)合交通運輸部門的自身實際，建立適合本部門的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，以便能夠及時、準確地獲得有關(guān)信息并加以溝通，從而有效地實現(xiàn)內(nèi)部控制的管理目標。通過管理信息系統(tǒng)，員工能夠清楚地了解內(nèi)部控制制度，知道其所承擔的責任，并及時取得和交換他們在執(zhí)行、管理和控制經(jīng)營活動過程中所需的信息。

（六）提高相關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)

提高相關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)是內(nèi)部控制機制得以順利運行的前提。對內(nèi)部控制相關(guān)人員的職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓也不容忽視，只有使內(nèi)部控制相關(guān)人員意識到自身職責的重要性，掌握了科學的內(nèi)部控制方法，才能真正起到對內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。

得控則強，失控則弱，無控則亂?？偠灾瑑?nèi)部控制是保障交通運輸部門高效、穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的必要前提。必須建立起完善的內(nèi)部控制制度和內(nèi)部審計監(jiān)管體系，在實踐中不斷鞏固內(nèi)部控制制度的有效性，從法律上給予力量，在宣傳上打好基礎(chǔ)，使組織機構(gòu)更加完善才能使其突破現(xiàn)有的障礙，在正確的道路上前行，真正為國家、為人民做出貢獻。

（連云港市灌南縣交通運輸局，江蘇灌南 222500）

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