改革開(kāi)放40年，行政管理理論發(fā)展研究

陳巖

中央和地方各級(jí)政府是執(zhí)政黨執(zhí)政的載體，行政體制的科學(xué)與否，直接關(guān)系到黨執(zhí)政能力和執(zhí)政地位。本文所說(shuō)的行政體制改革的理論，主要是指十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、中央與地方權(quán)力分配、公共人力資源管理、政府運(yùn)行方式、法治政府及政府治理等方面提出的新理念、新觀點(diǎn)和新思路。從歷次黨代會(huì)報(bào)告、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重要講話中，梳理我國(guó)行政管理體制改革理論的發(fā)展脈絡(luò)，對(duì)厘清行政體制改革的歷史邏輯，貫徹落實(shí)2018年關(guān)于機(jī)構(gòu)和行政體制改革的最新部署，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、建立適應(yīng)改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的行政體制

（一）注重精簡(jiǎn)和效率的理論。十一屆三中全會(huì)以后，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，開(kāi)始注重建立與經(jīng)濟(jì)體制相配套的行政體制，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1982年1月，鄧小平同志在中共中央政治局討論中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問(wèn)題會(huì)議上，針對(duì)當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)臃腫的情況，指出：“機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱(chēng)職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識(shí)和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的，……人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則，政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“管得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死”轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊姆潘梢?guī)制。1983年，六屆全國(guó)人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告提出：“對(duì)企業(yè)的具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管得過(guò)多過(guò)死，不利于企業(yè)積極性的發(fā)揮，是不對(duì)的，適當(dāng)放寬是完全必要的”。改革開(kāi)放后的首次行政體制改革，將矛頭直指政府體制，改革力度空前，鄧小平提出這場(chǎng)革命“不是對(duì)人的革命，而是對(duì)體制的革命”，將改革的任務(wù)界定為精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員，通過(guò)此次精兵簡(jiǎn)政式的改革，有效地促進(jìn)了干部的“革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

（二）探索政府職能轉(zhuǎn)變路徑的理論。行政體制做為政治體制的一個(gè)子系統(tǒng)，和經(jīng)濟(jì)體制存在密切的關(guān)系，鄧小平曾說(shuō)過(guò)：“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都探深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！?986年，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》提出了政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的要求，強(qiáng)調(diào)“隨著管理職能的變化，綜合性經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和經(jīng)濟(jì)檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)要充實(shí)和加強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)性管理部門(mén)要適當(dāng)合并和精簡(jiǎn)”。這意味著行政體制改革開(kāi)始從簡(jiǎn)單地撤并機(jī)構(gòu)和裁減人員、提高效率轉(zhuǎn)向職能轉(zhuǎn)變，探索政府改革的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。1987年，十三大報(bào)告指出：“改革的近期目標(biāo)，是建立有利于提高效率、增強(qiáng)活力和調(diào)動(dòng)各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制?！薄皺C(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵”，將機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變更加緊密地結(jié)合起來(lái)。

二、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政體制

（一）與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的理論。十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，“按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)的工作重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到加強(qiáng)宏觀調(diào)控上來(lái)。”撤并計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的一些專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，減員定編，大幅度裁減非常設(shè)機(jī)構(gòu)。十五大除了強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能和政企分開(kāi)之外，還提出了“加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”。這表明政府思路上的新調(diào)整，即由直接管理經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向間接管理和依法監(jiān)管上來(lái)。十六大進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在論述改進(jìn)管理方式時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。十七大“大部制”改革更加突出市場(chǎng)主體地位，提出要“加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”。從總體上看，經(jīng)過(guò)多年努力，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮筮M(jìn)展，市場(chǎng)配置資源的作用不斷增強(qiáng)，社會(huì)管理和公共服務(wù)水平不斷提高。我國(guó)的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展提供了有力保障。

（二）明確政府職能的理論。1998年機(jī)構(gòu)改革在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了重大進(jìn)展，明確把政府職能定為“宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)”三項(xiàng)內(nèi)容。這就意味著政府不再干預(yù)企業(yè)的微觀事務(wù)，切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有企業(yè)剝離出來(lái)的社會(huì)功能，為市場(chǎng)主體提供公共服務(wù)。2005年初新修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》提出，國(guó)務(wù)院及各部門(mén)要加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。對(duì)宏觀調(diào)控如何進(jìn)行，表述更加明確，充分發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形之手”的作用，更多地從規(guī)劃、政策、信息方面對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)，市場(chǎng)化趨向分明。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)政府職能的表述為：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。對(duì)政府職能進(jìn)一步區(qū)分中央政府與地方政府，把宏觀調(diào)控界定為中央政府的職能，地方政府職能重點(diǎn)放在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。這樣分工就加明確了，也更有利于操作。2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出：“加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能”，這是新時(shí)代條件下，著力轉(zhuǎn)變政府職能，解決制約市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制問(wèn)題，建設(shè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的一次機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整。

三、正確處理中央與地方關(guān)系

（一）權(quán)力下放理論。十三大報(bào)告在處理央地關(guān)系問(wèn)題時(shí)指出：“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則”，在中央和地方的關(guān)系問(wèn)題上，要在保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到該由地方負(fù)責(zé)的事中央不插手，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。但在財(cái)政體制方面，上世紀(jì)八十年代實(shí)行“分灶吃飯”框架內(nèi)的財(cái)政包干制使中央的財(cái)力相對(duì)下降，財(cái)政調(diào)控能力弱化不利于進(jìn)一步統(tǒng)籌全國(guó)。這為1994年“分稅制”改革埋下伏筆。

（二）規(guī)范權(quán)力劃分理論。十四大要求“理順國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，逐步實(shí)行利稅分流和分稅制”。這是探索用制度的形式規(guī)范中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。十六大明確提出：“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”。十六屆三中全會(huì)根據(jù)這個(gè)原則，區(qū)分全國(guó)性和跨省事務(wù)、地方性事務(wù)、中央和地方共管事務(wù)，“逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)”。十七大根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，進(jìn)一步“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”，“完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力”。在財(cái)稅制度方面，“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”，“完善國(guó)家規(guī)劃體系”，“發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用，綜合運(yùn)用財(cái)政、貨幣政策”手段，協(xié)調(diào)中央與地方條塊關(guān)系，使宏觀調(diào)控水平不斷提高。

（三）“放管服”改革理論。十八屆三中全會(huì)要求進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，特別是對(duì)被詬病多年的行政審批制度，下大決心改革，要求最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，凡是“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。十九大對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提出了更切實(shí)的要求，明確了“深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。在地方自主權(quán)方面提出了“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”。這些新理論提法和實(shí)踐，將為“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（作者單位為中共寧德市委黨校管理學(xué)教研室）