我國農(nóng)業(yè)供給側結構性改革問題探析

周柏春

[摘要]十九大報告把“深化供給側結構性改革”作為“貫徹新發(fā)展理念”的重要內容，為進一步深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革提供了堅實基礎。農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的依托內容主要體現(xiàn)在兩個方面，一是充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用。二是政府要提供適宜的平臺保障和服務保障。我國農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的對策：堅持問題導向的決策機制；注重踐行“新發(fā)展”理念；強化和提升主體素質。中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著前所未有的機遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，機遇大于挑戰(zhàn)。推動農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，務必要創(chuàng)新體制機制和政策保障機制，切實提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質量和發(fā)展品質，不斷增進農(nóng)民的獲得感、尊嚴感、成就感，讓農(nóng)業(yè)供給側結構性改革成果惠澤億萬民眾。

[關鍵詞]農(nóng)業(yè)；供給側結構性改革；公共政策；政府

[中圖分類號]F326.22[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2018）03-0065-04

十九大報告把“深化供給側結構性改革”作為“貫徹新發(fā)展理念”的重要內容，為進一步深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革研究提供了堅實基礎。2016年12月31日，《中共中央國務院關于深入推進農(nóng)村供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》第一次使用“農(nóng)業(yè)供給側結構性改革”一詞，隨之而來的理論研究逐步興起，這些理論不斷激蕩、砥礪與升華，形成了一系列具有代表性的研究成果。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展增速放緩，涉農(nóng)領域發(fā)展的不協(xié)調、不平衡問題逐漸暴露，調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，平衡資源供給，充分滿足消費者對農(nóng)產(chǎn)品的消費預期，已經(jīng)成為推動農(nóng)業(yè)向好性發(fā)展的重要內容。從農(nóng)業(yè)供給側結構性改革看，如何認識供給側內容與調整結構的變量關系，如何有效地、有針對性地對實踐需要進行理論回應，是擺在理論界面前的重要任務。

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是分析農(nóng)業(yè)發(fā)展、研究農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，也是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展實力和農(nóng)業(yè)發(fā)展品質的重要內容，更是涵養(yǎng)“發(fā)展新理念”的重要依托形式。農(nóng)業(yè)供給側結構性改革絕不是理論上的沽名釣譽，而是來自于對農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐的回饋與反應。在新形勢下，我們能否抓住農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的癥結點，加速推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展成果的全民性共享，不僅有助于推動提升包括農(nóng)民在內的廣大民眾的福祉，也有助于實現(xiàn)民族偉大復興的中國夢。

一、現(xiàn)實倒逼與實踐需要：農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的必然性

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是現(xiàn)實倒逼與實踐發(fā)展的客觀需要，農(nóng)業(yè)供給側結構性改革具有一定的歷史必然性。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村升級發(fā)展需要進行農(nóng)業(yè)供給側結構性改革

在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，與工業(yè)和服務業(yè)相比，農(nóng)業(yè)是基礎性產(chǎn)業(yè)。推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須把農(nóng)業(yè)供給側結構性改革提升到“破解難題”“闖關過坎的關鍵舉措”“促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求”的高度來認識[1]，只要抓住農(nóng)業(yè)供給側結構性改革這個“牛鼻子”，也就抓住了“三農(nóng)”問題的關節(jié)點。就我國農(nóng)產(chǎn)品供給情況看，農(nóng)產(chǎn)品的供給質量與數(shù)量得到了極大地改善，不僅解決了億萬人民群眾的溫飽問題，而且正處在率領全體人民全面建成小康社會的征程中，這一系列壯舉來自于中國共產(chǎn)黨及其領導下的廣大人民群眾的勤勞、敬勉、敬業(yè)和責任。雖然“食不果腹”的問題得到了根本扭轉，但實現(xiàn)民族偉大復興的“中國夢”還有很長的路要走。面對紛繁復雜的國際國內形勢，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題備受矚目，尤其是農(nóng)產(chǎn)品的結構性供給過剩問題更是成為眾矢之的?？梢哉f，強化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革既是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然舉措，是“新形勢下提升我國農(nóng)業(yè)競爭力的主動選擇”[2]，也是直接關乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的質量和效果。

（二）解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展失衡問題需要農(nóng)業(yè)供給側結構性改革

實踐是推動理論的最初動力，農(nóng)業(yè)供給側結構性改革來自于經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐，尤其是來自于諸多問題所引發(fā)的“倒逼”現(xiàn)象。當前，“農(nóng)業(yè)的主要矛盾，已經(jīng)由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存”[3]。供求關系的暈輪效應愈發(fā)加大，對產(chǎn)品附著人群的社會地位也產(chǎn)生了重要影響，“如果一個人的產(chǎn)品本身是無益的，他就是社會的無益成員”[4]，這也意味著它對社會是毫無意義的。有學者研究了改革開放39年來我國農(nóng)業(yè)領域的發(fā)展尤其是農(nóng)副產(chǎn)品情況，認為當前我國“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展仍然不適應我國經(jīng)濟發(fā)展的新要求，不能適應大眾消費者的消費變化”[5]，簡單地講，“就是需求側升級了，供給側沒有跟上，需求側與供給側的升級不對等，導致市場出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、庫存積壓的現(xiàn)象，解決的辦法就是推動供給側的結構升級”[6]。進行結構調整，“它不是一般意義上結構的加減法，而是深入到影響結構變化的制度變革，以及產(chǎn)業(yè)的升級轉型、技術的變革等”的重要內容[7]。受制于現(xiàn)實情況、現(xiàn)實條件的影響和制約，當前和今后一段時間內，我國農(nóng)業(yè)競爭品質不高，“國際競爭力不足的問題”[8]會逐漸凸顯和加?。阂环矫?，我國農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)更多地是在低段位徘徊，與較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相對應，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，占用農(nóng)業(yè)勞動力資源的份額極大，把絕大多數(shù)農(nóng)民綁架在有限的土地上；另一方面，伴隨國際市場開放程度的持續(xù)增強，外來農(nóng)產(chǎn)品具有極大的價格優(yōu)勢，對我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)造成了沖擊，我國農(nóng)產(chǎn)品價格尤其是糧食價格大幅度下降趨勢不可避免。另外，致使我國大量的糧食積壓問題也使得競爭優(yōu)勢被拉低，而與此對應的問題是，國家為了保護農(nóng)民的種糧積極性又不得不采取各種補貼政策，從一定程度上是“抬著”糧價和外國進行競爭。

二、市場與市長：農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的依托內容

在市場經(jīng)濟條件下，供需調整要么來自于看不見的手即價格機制、競爭機制和供求機制的約束，要么來自于看得見的手即政府的干預或調節(jié)。就現(xiàn)有農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的依托內容看，也主要是基于以下兩方面：

（一）充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的市場環(huán)境總是要基于“供給—需求”兩方面的內容，一般情況的“供需適度”“供需平衡”往往是從“供給”的角度分析的。有學者認為，“經(jīng)濟運行的核心在于供給，需求分析只有宏觀層面的意義”[9]。畢竟，需求總是客觀存在的，需求的數(shù)量、質量、標準都客觀地存在著，能夠為人所見、所識，供給則是不同的，也就是說只有“有效供給”才是與“需求”相適應的。就我國農(nóng)業(yè)供給側結構性改革而言，我國農(nóng)業(yè)供給側結構性改革必須注重社會主義市場經(jīng)濟這一特殊背景，蘊涵其中的一切資源、一切要素都應當遵循市場機制進行配置。可以說，“市場機制是農(nóng)業(yè)供給側結構性改革最根本的動力”[10]。在農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的過程中，必須牢牢遵循“市場信號”，根據(jù)市場導向來調整農(nóng)產(chǎn)品供給問題，減少和遏制農(nóng)產(chǎn)品供給的無效性，增強農(nóng)產(chǎn)品供給的效度。以玉米為例，“高庫存積壓及其釋放的多重負面效應”正在暈輪放大，而以玉米種植為主的黑龍江、吉林等糧食主產(chǎn)區(qū)雖然進行了相應的策略調整，諸如黑龍江鼓勵大豆、馬鈴薯種植和旱田改水田等措施，吉林鼓勵農(nóng)民持續(xù)增加水田面積和經(jīng)濟作物種植等。但長期地以保護農(nóng)民種糧積極性的政策傾向，使得政府在調整產(chǎn)業(yè)結構的過程中處在相對劣勢，這既有農(nóng)民缺少技術，難以“脫農(nóng)”的原因，也有我國社會保障政策和福利政策欠缺的原因。諸此種種，無論是政策層面、商品層面，絕大多數(shù)是來自于供給面的問題，屬于供給側結構性問題。

（二）政府要提供適宜的平臺保障和服務保障

用市場配置資源，還是依托公權力來配置資源是非常重要的命題。而農(nóng)業(yè)供給側結構性改革主要議題就是“有效地解決農(nóng)業(yè)結構性過剩和結構性短缺問題”[11]。政府在賦予市場角色的過程中發(fā)揮著決定作用，即政府掌控著絕大多數(shù)的公共資源，在市場中厘清政府角色并不容易。在一般情況下，“在生產(chǎn)領域和市場交易方面，必須充分發(fā)揮生產(chǎn)者主體的作用，發(fā)揮市場的重要作用”[12]，但在生產(chǎn)領域和市場交易方面之外，尤其是在農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場交易規(guī)則制定、農(nóng)產(chǎn)品市場基礎設施和平臺搭建、農(nóng)產(chǎn)品市場糾紛協(xié)調、農(nóng)產(chǎn)品市場行為監(jiān)控和治理等方面政府要有所作為。我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展一直是以向城市和向工業(yè)化進行政策傾斜的方式進行的，這樣做的結果促使我國在短時間內在一些重要領域取得了與世界先進國家等量齊觀的成就。但不容忽視的是，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關注度，尤其是資源和政策的供給、保障力度嚴重不足，借助于“剪刀差”“對農(nóng)村資源多取少予”[13]，在要素使用上，“信貸資金配置和土地配置嚴重不合理”[14]。為此，政府要明確角色、擺正位置、敢于擔當、勇于負責，堅持補齊短板，協(xié)同發(fā)展的原則，不斷加強政策群的供給、發(fā)展與完善，不斷提升農(nóng)村政策供給品質，確保為農(nóng)業(yè)供給側結構性改革奠定堅實的政策支持，既不缺位也不越位；既能夠保證農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品、公共服務和公共平臺的搭建，也能夠為涉農(nóng)市場的穩(wěn)定保駕護航。

三、公共政策品質提升：農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的對策

（一）堅持問題導向的決策機制

任何一種農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略都應與農(nóng)業(yè)結構、農(nóng)業(yè)條件和農(nóng)業(yè)狀況相對應，強調農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，就是要努力“促進這一結構變動順序的某些方面，并抑制其他一些方面”[15]。簡單地說，就是要瞄準影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村尤其是供給側結構中的矛盾，有效把脈問癥，精準定位農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的癥結。為此，必須“從市場關注的核心問題抓起，構建長效管理機制，補足不安全、難監(jiān)管的短板”[16]。隨著中國改革進程加強、加快，全球市場的調整能力與整合能力不斷提升，農(nóng)業(yè)供給側結構性改革要著眼于“去庫存、降成本、補短板”任務的實現(xiàn)[17]。就決策重點問題看，主要包括：一是農(nóng)業(yè)功能品質不高問題。從我國產(chǎn)業(yè)演進的歷程看，工業(yè)和服務業(yè)都來自于農(nóng)業(yè)的內生，而工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展相較于農(nóng)業(yè)有很好的口碑和贊譽度。就具體內容看，農(nóng)業(yè)功能在較低層次上循環(huán)，表現(xiàn)在農(nóng)副產(chǎn)品供給數(shù)量、供給質量與顧客群體日益提升的品質需求還有距離，甚至大范圍地存在著以次充好、農(nóng)藥超標、產(chǎn)品信譽保障不足等問題。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力是提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質量的關鍵環(huán)節(jié)?？梢哉f，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力問題是農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的發(fā)起點，也是提升農(nóng)產(chǎn)品有效供給質量的重要保障。提升農(nóng)業(yè)供給側結構性的整體品質，必須時刻圍繞生產(chǎn)來不斷調整影響和制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制機制障礙，矯正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源配置過度失衡問題。三是政策動力的支持與保障問題。農(nóng)業(yè)供給側結構性改革不是簡單的口號，必須落實在具體的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實踐中，制定農(nóng)業(yè)供給側結構性改革戰(zhàn)略只是頂層設計的第一步，還必須借助于公共政策來不斷地激發(fā)政府、市場、農(nóng)民、市民、專家學者等多維主體的作用，堅持從公共政策調整的角度來理解和認知農(nóng)業(yè)供給側結構性改革問題，把“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與基礎設施建設”“農(nóng)業(yè)扶貧與農(nóng)村扶智”“綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的出路”“農(nóng)副產(chǎn)品去庫存”“新型職業(yè)農(nóng)民培育”等重要議題變成具體的政策問題，借助于公共政策工具來不斷進行糾治、發(fā)展和完善。確保供給側結構性改革能夠為民所知、為民所用、為民所惠，既能保障提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質量，也要能保障提升民眾福祉。

（二）注重踐行“新發(fā)展”理念

我國農(nóng)業(yè)供給側結構性改革必須堅持“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，堅持創(chuàng)新，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設目標，鼓勵創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新，開拓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新路徑；注重協(xié)調，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村內部、城鄉(xiāng)之間、地域之間資源分配的平衡度，“優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和區(qū)域布局，特別針對我國玉米種植面積過大和國家?guī)齑嫠竭^高等問題，適當調減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植，既有利于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又可以提高玉米品質，更可以改善玉米供求關系，為玉米庫存調減和市場出清創(chuàng)造有利條件”[18]；倡導綠色，“打造綠色生態(tài)圈，改變粗放的農(nóng)業(yè)用水方式，推廣節(jié)水工程，加強廢舊農(nóng)膜的收購力度，實施可降解農(nóng)膜使用補貼” [19]，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康和持續(xù)發(fā)展；厚植開放，堅持引進來與走出去并舉，堅持睜開眼睛看世界，不斷拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的國際、國內空間；推進共享，既要保障“舌尖”上的質量，也要保障改革發(fā)展成果尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革發(fā)展成果，由全體民眾共享。

（三）強化和提升主體素質

在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，人是主體依靠力量，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展自不待言。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依托主體，主要是農(nóng)民。比較而言，他們的整體知識素質、文化素質、科技素質較為薄弱。不可否認，農(nóng)民進城的確為城市的發(fā)展注入了新的動力，但這并不意味著產(chǎn)業(yè)吸納到了優(yōu)質的人力資源，“大規(guī)模的農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)轉移是必然的趨勢，但優(yōu)質人力資源的單向大規(guī)模流出卻在不斷降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的整體素質，若不合理引導優(yōu)質人力資源在工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的配置，必然會導致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化缺乏最根本的人力要素的支撐，進而導致越來越嚴重的城鄉(xiāng)二元結構”[20]。受制于傳統(tǒng)社會自然經(jīng)濟尤其是小農(nóng)經(jīng)濟的影響，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與技術革新進度相對較為滯緩，即便在一些領域有改變和革新，但在一定程度上還是一般意義上的獨門獨院式的單打獨斗，沒有形成整體性、協(xié)同性合力。推動農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，務必要重視主體動能的激發(fā)，尤其是要重視新型職業(yè)農(nóng)民的培育，在科技能力、管理能力和經(jīng)營能力上得到提升，為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實的主體基礎。

總之，中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著前所未有的機遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，機遇大于挑戰(zhàn)。推動農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，務要創(chuàng)新體制機制和政策保障機制，切實提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質量和發(fā)展品質，不斷增進農(nóng)民的獲得感、尊嚴感、成就感，讓農(nóng)業(yè)供給側結構性改革成果惠澤億萬民眾。

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〔責任編輯：劉陽〕