政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路與治理模式研究

鄧子云

摘要：政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化中的一個重要組成部分，已成為政界、學術(shù)界共同關(guān)注的熱點。針對政府治理能力現(xiàn)代化的模式研究已有一定基礎(chǔ)，但缺乏系統(tǒng)的總結(jié)。為此，需要在分析政府治理能力現(xiàn)代化的研究與應(yīng)用現(xiàn)狀、動因的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府治理的主要對象、工作范圍、原則，提出政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路。政府治理能力現(xiàn)代化的核心是“綜合運用多種政府治理模式，總體上以中間模式為主，以其它模式為輔”。

關(guān)鍵詞：政府治理能力現(xiàn)代化;主線思路：治理模式;應(yīng)用總圖;應(yīng)用建議

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）06-0014-09

政府治理能力現(xiàn)代化作為國家治理能力現(xiàn)代化中的一個重要組成部分，已成為政界、學術(shù)界共同關(guān)注的熱點[1]。形成了一些政府治理能力現(xiàn)代化的模式，做出了不少的實踐創(chuàng)新，但缺乏系統(tǒng)的政府治理能力現(xiàn)代化模式理論與應(yīng)用總結(jié)。為此，本文課題團隊按圖1所示的研究工作路線，在總結(jié)國內(nèi)已有研究與應(yīng)用基礎(chǔ)上，提出政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路，歸結(jié)出各種政府治理能力現(xiàn)代化模式并做出比較分析，從行政區(qū)劃、治理需求、模式分析三者結(jié)合的視角提出政府治理能力現(xiàn)代化模式的應(yīng)用策略。

一、政府治理能力現(xiàn)代化模式的研究與應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）對一些政府治理能力現(xiàn)代化模式的研究認為，政府治理能力現(xiàn)代化未來會發(fā)生巨大變化

學術(shù)界普遍認為，這種變化體現(xiàn)在“一元到多元、集權(quán)到分權(quán)、封閉到公開、管制到服務(wù)”。對政府治理能力現(xiàn)代化的方向上有三種偏向，也即三種模式，第一種是多元主義模式，認為將朝著政社分享、社會自治方向發(fā)展，將來會以自主的治理為主[2];第二種是法團主義模式，認為社會組織機構(gòu)會被政府機構(gòu)整合進來，仍以政府治理為主[3];第三種是國家主義模式，認為將來仍然會是目前主體的做法，即縱向式的政府全面統(tǒng)籌主導。不過，政府全面統(tǒng)籌明顯已疲于應(yīng)付突出顯現(xiàn)的社會矛盾和復雜的公共事務(wù)問題[4]，這就需要做一些改進或提出新的模式，這些新的模式包括有參與式治理、合作型治理、協(xié)同治理、PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、多元共治等[3]。在一些政府治理的工作領(lǐng)域，也有一些治理模式提出，如體育公共服務(wù)項目的PPP模式[5]、用協(xié)商式行政執(zhí)法改造傳統(tǒng)行政執(zhí)法[6]、政府行政工作的“國家主導”+“多元參與”策略[7]、制度化的協(xié)商民主治理[8]、制度框架下的治理[9]、法制前提下的治理[10]、心治與非正式制度結(jié)合的未來模式[11]。此外，有學者認為中央政府與地方政府在治理現(xiàn)代化上偏好不同，需要結(jié)合各地特色來形成不同的治理模式[12]。

（二）許多地方政府已在政府治理能力現(xiàn)代化模式應(yīng)用上做出了實踐，模式各有不同并取得了良好成效

在地方政府的實踐應(yīng)用主要有“上海模式”，該模式在國家主義的基礎(chǔ)上作了一些技術(shù)性的修復[5];“沈陽模式”較多地吸收了多元主義模式的做法[3];山東省新泰市創(chuàng)造的政府和社會組織的“攜手共治”模式，其模式是，在體制內(nèi)實行綜治部門一體化辦公，體制外依托平安協(xié)會協(xié)同各種社會力量。為化解凸顯的社會矛盾，一些基層政府做出了有益探索，其中基層社區(qū)的協(xié)商實踐有湖南衡陽的“四會四議工作法”、浙江溫嶺的“民主懇談會”、廣東惠州的“社區(qū)約請制度”、湖北武漢的“社區(qū)對話”、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”等[13]，此外還有湖北武漢漢陽社區(qū)的探索，他們認為社區(qū)治理的關(guān)鍵是要構(gòu)建居民代表組織的有效參與機制[14]。

（三）在政府治理過程中應(yīng)用新一代信息技術(shù)加快了現(xiàn)代化的進程，已有先行省、市做出實踐

新一代信息技術(shù)以“大物移云”（大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算）為代表，在政府治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮了重要的作用。比較典型的是經(jīng)濟相對落后的貴州省，在尋求地方經(jīng)濟發(fā)展的良方時選擇了發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)為先導，并利用大數(shù)據(jù)實施了“數(shù)據(jù)鐵籠”計劃，將政府的工作監(jiān)督關(guān)進制度和數(shù)據(jù)的“鐵籠”里。有學者認為利用信息技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以為公眾提供更多簡便、低廉的公共服務(wù)。浙江省寧波市搭建了“81890”公共便利店服務(wù)平臺，采取“政府搭臺、市場運用、社會參與”的“政民互動”模式，平臺中的加盟企業(yè)、志愿者、非營利性機構(gòu)負責服務(wù)供給，突出體現(xiàn)了利用新一代信息技術(shù)下的多元參與的治理特征[12]。

二、政府治理能力現(xiàn)代化的動因

（一）復雜的國情提出了現(xiàn)實的需求

我國國土面積大、歷史底蘊深厚、民族眾多、改革開放時間不長，但近年來呈現(xiàn)出異常復雜和矛盾凸顯的現(xiàn)象。歸結(jié)起來，復雜的國情對政府治理能力現(xiàn)代化的需求來自兩個方面。其一是復雜的現(xiàn)狀對治理能力提出了更高的要求。如對緊急事件處理的響應(yīng)迅速時效要求和公開信息需求，醫(yī)療條件的不均衡與貧富不均導致醫(yī)患矛盾時有發(fā)生而需要給出解決的方案等。其二是解決問題需要用治理的思維來采用一些新的手段和構(gòu)建親民的渠道。如，證辦不下來怎么辦？土地補償方案不滿意怎么辦？經(jīng)?？梢?，民眾解決問題的辦法不是通過正常渠道，而是偏向于找人情、對抗拆遷，因此，需要有新的手段和親民的渠道。

（二）民眾的訴求提出了迫切的希望

從我國政府作為人民政府及發(fā)展型政府的定位來看，民眾的訴求就是政府的職責?，F(xiàn)實中訴求并不能得到及時的滿足，表現(xiàn)在以下三個方面。

1.民眾對政府的特殊情感導致心理落差，而出現(xiàn)需求與響應(yīng)的不對稱。新中國成立以來，廣大民眾就對政府有著特殊的信任，經(jīng)過六十多年的變遷與發(fā)展，可以確定的是，我們的政府不是萬能、全能型的政府，在有限政府的情況下，廣大民眾仍然希望政府可以對問題大包大攬，這就產(chǎn)生了需求與響應(yīng)的不對稱。

2.表達不暢和問題未解決，導致出現(xiàn)畸形溝通。在表達解決問題的訴求上，有時由于正常有序的信訪、網(wǎng)絡(luò)渠道得不到及時的表達或解決，有的民眾就借助于Internet、移動通信等網(wǎng)絡(luò)渠道，甚至有時故意夸大事情，以求問題得到快速解決。

3.有的民生問題短期內(nèi)還找不到合適的解決方案。社會資源供給不足與需求旺盛的不匹配、民眾之間的貧富差距較大等問題注定有的民生問題短期內(nèi)不能徹底解決。

（三）自身的發(fā)展提出了內(nèi)生的動力

當前，政府自身的內(nèi)生動力來源于三個方面。其一，新的形勢下要求政府要做出快速而精準的響應(yīng)。無論是處理突發(fā)事件，還是面向復雜的社會、經(jīng)濟實情做出果敢的判斷，看準政府投資項目、出臺有效政策等既需要有賢能之士在政府任職，又需要有機制能應(yīng)對快速而精準響應(yīng)的要求。其二，新的技術(shù)，特別是新一代信息技術(shù)的應(yīng)用，內(nèi)在要求政府治理走向現(xiàn)代化。其三，政府自身的職責注定要實施政府治理的現(xiàn)代化。如，要出臺戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的文件，則需要先用現(xiàn)代化的手段（如大數(shù)據(jù)分析）分析出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀怎樣、存在什么問題、企業(yè)需要什么、哪些事情是政府可以做的但又不影響市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。

三、政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路

下面在給出政府治理能力現(xiàn)代化的主要對象、工作范圍、原則的基礎(chǔ)上，分析提出政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路，如圖2所示。

（一）治理的主要對象

政府是開展治理現(xiàn)代化的主體，那么治理的對象（客體）呢？筆者認為，對象有三。一是經(jīng)濟發(fā)展。我國作為發(fā)展型政府在當今階段的中心任務(wù)除了意識形態(tài)領(lǐng)域的工作之外，就是要想方設(shè)法促進經(jīng)濟的發(fā)展。二是要解決的問題。政府需要切實解決社會、經(jīng)濟發(fā)展中的現(xiàn)實問題。三是工作生態(tài)。為了完成經(jīng)濟發(fā)展、解決問題等治理工作任務(wù)，政府需要構(gòu)建起清正廉明的工作生態(tài)。

（二）治理工作的范圍

要劃清政府治理的工作邊界并不容易，可根據(jù)治理現(xiàn)代化的主體和對象來將政府治理工作的范圍框定在促進經(jīng)濟發(fā)展、開展行政執(zhí)法、加強自身建設(shè)、實施治理工程四個方面。“促進經(jīng)濟發(fā)展”是指政府的治理工作就是要促進國家經(jīng)濟發(fā)展;“開展行政執(zhí)法”是政府為保障正常的社會、市場秩序而在法制條件下采取的強制性執(zhí)法行為;“加強自身建設(shè)”是指的政府上下、橫向的協(xié)同工作舉措，以及對治理工作的監(jiān)督、審計、考評;“實施治理工程”是指政府為解決突出問題而啟動并實施的政府治理專項工程。

（三）治理現(xiàn)代化的原則

一是協(xié)同工作原則，即治理現(xiàn)代化需跨部門、跨層級的橫向、縱向協(xié)同工作。二是高效化原則，即治理工作有高時效性要求。三是信息化原則，即盡可能的運用信息技術(shù)，特別是新一代信息技術(shù)來創(chuàng)新和實施治理的模式。四是適用性原則，選擇什么樣的治理模式的關(guān)鍵是要適用于治理對象并有利于治理主體操作。

（四）治理現(xiàn)代化的主線思路

綜上得出政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路：面向復雜國情針對不同的主體與客體綜合運用多種政府治理模式，總體上以中間模式為主，以其它模式為輔;采用信息技術(shù)作為現(xiàn)代化的必備模式協(xié)同、高效、適用的在促進經(jīng)濟發(fā)展、開展行政執(zhí)法、加強自身建設(shè)、實施治理工程四個方面展開政府治理能力現(xiàn)代化工作。

四、政府治理能力現(xiàn)代化模式的分析與應(yīng)用

（一）治理模式的分類及其比較

1.按自治的程度分類。按自治的程度可分為等級式治理模式、自治治理模式、中間模式，其中中間模式按自治的偏向程度又可分為等級式為主的中間模式、自治為主的中間模式、平衡型中間模式。其特點、優(yōu)點、缺點如表1所示。

從比較分析來看，傳統(tǒng)的等級式治理仍有存在的必要，在政府機關(guān)事務(wù)工作及帶強指令性的經(jīng)濟工作事務(wù)、治理工程上可發(fā)揮重要的作用。中間模式相對更為親民，注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會的作用，吸納廣大民眾的意見和參與，因此，應(yīng)該是政府治理能力現(xiàn)代化的主要應(yīng)用模式和改良的主要方向。

2.按政府與民眾合作的方式分類。按政府與民眾合作的方式可分為公共參與治理模式（含眾包治理模式）、交易式治理模式（含PPP治理模式）、勸說式治理模式。其特點、優(yōu)點、缺點如表2所示。

三種治理模式都注意政府與民眾的互動，其中公共參與治理模式注意吸收廣大民眾的參與，這在城市管理、社區(qū)管理、村民管理等事務(wù)可以發(fā)揮積極作用，適用面也較廣;交易式治理模式吸納民營企業(yè)參與，因此需要有一定的盈利能力，但往往投資回收期長，因而適用于公共性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè);勸說式治理模式不強制，注意引導廣大民眾，如大力宣傳“吸煙有害健康”促進市民戒煙而不是直接禁煙。

3.按疊加的信息技術(shù)分類。按疊加的信息技術(shù)，可以分為大數(shù)據(jù)+治理模式、互聯(lián)網(wǎng)+治理模式、移動互聯(lián)網(wǎng)+治理模式、物聯(lián)網(wǎng)+治理模式。通常情況下這些信息技術(shù)不只是單一的出現(xiàn)，而是疊加出現(xiàn)。因為，從技術(shù)的角度來看，他們經(jīng)常互相結(jié)合出現(xiàn)在工程項目中。它們的共性分析如表3所示。

互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)是交互的通信渠道，但在治理工作應(yīng)用后可能帶來流程的變革、參與人員的積聚、影響的爆發(fā)。大數(shù)據(jù)則適用于需要作海量數(shù)據(jù)處理的情形，如輿情分析、智能交通等。物聯(lián)網(wǎng)的特點體現(xiàn)在物物相聯(lián)，即要應(yīng)用傳感器采集數(shù)據(jù)，如大氣質(zhì)量監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測等?？梢姡锫?lián)網(wǎng)+可能要用到大數(shù)據(jù)+作數(shù)據(jù)處理，物聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)+可能要用互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)作為通信的渠道，互聯(lián)網(wǎng)+和移動互聯(lián)網(wǎng)+在有了數(shù)據(jù)積累后也需要應(yīng)用大數(shù)據(jù)+作數(shù)據(jù)分析。

從這些模式的特點、優(yōu)點來看，由于溝通的便捷性，并且地位平等，廣大民眾會更容易接受這些模式，只是作為治理主體的政府工作量會加大。當然，工作量可以采用公共參與治理模式或交易式治理模式分擔出去。因此，這些按疊加的信息技術(shù)分類的模式會廣泛地出現(xiàn)在政府治理工作中。

（二）治理模式的應(yīng)用

政府治理模式的應(yīng)用可從3個角度來考慮布局，一是從行政區(qū)劃角度來考慮適用不同。二是從治理專項當前的需求角度出發(fā)來考慮適用不同。三是根據(jù)需求與模式的特點、優(yōu)點、缺點對比分析得出組合應(yīng)用的模式。由此，可以得出各個層面應(yīng)用治理模式的總圖，如圖3所示。

從行政區(qū)劃角度來考慮，可在國家層面采用以等級式為主的中間模式，在一些重大治理工程中采用交易式治理模式（含PPP模式），在一些需要重拳出擊、群眾參與的治理工作上采取公共參與治理模式（含眾包治理模式），組合運用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)+的新一代信息技術(shù)組合模式。一些國家層面政府治理的示例建議如表4所示。

在省、市層面有的領(lǐng)域（主要是涉及經(jīng)濟發(fā)展、治理工程中的公共事務(wù)上）可采取平衡型中間模式。在縣、鄉(xiāng)層面由于地區(qū)范圍小，一般數(shù)據(jù)積累不夠多，因此大數(shù)據(jù)+模式不適合在縣、鄉(xiāng)層面作為組合用的模式。在村、社區(qū)層面更多的應(yīng)采取自治治理模式，以村民、居民自治的方式解決問題，在少數(shù)治理問題上可以采用平衡型中間模式。由于地理范圍更小，多數(shù)情況下不再需要采用交易式治理模式，而是通常采用公共參與模式、勸說式模式。

五、結(jié)束語

我國的政府治理能力現(xiàn)代化因為復雜的國情、民眾的訴求、政府自身發(fā)展三個主要動因而具有現(xiàn)實的需要，從中央到地方政府的各個層面都予以了足夠的重視。在對政府治理的主要對象、工作范圍、原則分析的基礎(chǔ)上，提出了政府治理能力現(xiàn)代化的主線思路，其核心就是“綜合運用多種政府治理模式，總體上以中間模式為主，以其它模式為輔”，也即綜合運用按治理程度分類、按主客體合作的方式分類、按疊加的信息技術(shù)分類三類政府治理模式，在政府的各個層面加以運用。

本文課題研究團隊將進一步從以下方面開展研究工作：（1）研發(fā)和提出一套政府治理能力現(xiàn)代化模式應(yīng)用的頂層架構(gòu)，為政府出臺實施方案提供參考。（2）調(diào)研、收集、研究一些取得良好成效的政府治理模式典型案例（如眾包治理模式案例），深入研究其內(nèi)在機理，提出和不斷改進這些模式的模型。（3）研究大數(shù)據(jù)+、移動互聯(lián)網(wǎng)+在政府治理中可開展的創(chuàng)新工作領(lǐng)域，提供實施的參考建議。

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