西部民族地區(qū)易地扶貧搬遷的主要問題及對(duì)策研究

董運(yùn)來 王艷華

〔摘要〕 易地扶貧搬遷是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口的脫貧目標(biāo)具有重要意義。本文以甘肅省臨夏州和甘南州兩地為例，就“十三五”時(shí)期以來易地扶貧搬遷的進(jìn)展情況、主要做法與成效，以及存在的主要問題進(jìn)行了分析，并對(duì)今后如何進(jìn)一步推進(jìn)和完善易地扶貧搬遷工作提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

〔關(guān)鍵詞〕 易地扶貧搬遷 精準(zhǔn)脫貧 臨夏州 甘南州

〔中圖分類號(hào)〕F320.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2018）06-0071-09

一、引言

易地扶貧搬遷是新時(shí)期實(shí)施“五個(gè)一批”工程、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)人口、資源、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”的脫貧目標(biāo)，以及打好打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)都具有重大意義。2016年以來，全國(guó)22個(gè)有易地扶貧搬遷任務(wù)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）扎實(shí)推進(jìn)易地扶貧搬遷工作，2016和2017兩年已順利完成589萬人的易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)，2018年將再完成280萬人的搬遷建設(shè)任務(wù)。按照《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中提出的建立考核工作機(jī)制的要求，本文以甘肅省臨夏回族自治州和甘南藏族自治州為例，就“十三五”以來易地扶貧搬遷工程的進(jìn)展情況以及存在的主要問題進(jìn)行分析，并對(duì)今后如何進(jìn)一步完善易地扶貧搬遷政策、助推精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧提出相應(yīng)的建議。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外最初與“易地扶貧搬遷”相似的是Lester Brown（1976）提出的“生態(tài)難民”（Ecological refugees）、“環(huán)境難民”（Environmental refugees），后來在EI-Hinnawi（1985）、Diane（2002）等研究基礎(chǔ)上，演變?yōu)椤吧鷳B(tài)移民”（Ecological migration）、“環(huán)境移民”（Environmental migration）），并由國(guó)際移民組織（International Organization for Migration，2007）定義為“由于環(huán)境突然或緩慢變化，對(duì)人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響而被迫或主動(dòng)、暫時(shí)或永久離開其家園的人或人群，他們既可以是國(guó)內(nèi)遷移，也可以是國(guó)際遷移”。相關(guān)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒研究較少，主要以泰國(guó)、蘇丹、南非、印度和老撾等國(guó)的生態(tài)移民搬遷相關(guān)做法和啟示為主?！?〕

易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等結(jié)構(gòu)性制度框架之中?！?〕在政治層面上，易地扶貧搬遷本質(zhì)上就是一項(xiàng)國(guó)家的社會(huì)政策實(shí)踐，是典型的政府計(jì)劃干預(yù)過程，易地移民的安置規(guī)劃與模式都折射出了政府的發(fā)展思路，凸顯了政府的主觀意志，〔3〕迫切需要建立政策跟蹤反饋機(jī)制、著力提升政策執(zhí)行能力、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力?！?〕在經(jīng)濟(jì)學(xué)層面上，部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)搬遷中重置農(nóng)戶生計(jì)資本的重要性，〔5〕如陳勝東、蔡靜遠(yuǎn)（2016）以贛南原中央蘇區(qū)農(nóng)戶為研究對(duì)象分析其搬遷前后生計(jì)的變化情況；〔6〕金梅、申云（2017）應(yīng)用雙重差分模型（DID）對(duì)農(nóng)戶生計(jì)資本變動(dòng)政策進(jìn)行評(píng)估?！?〕在社會(huì)學(xué)層面上，學(xué)者們主要分析了易地扶貧搬遷貧困戶在其市民化進(jìn)程中存在諸多困境，〔8〕也從規(guī)劃性社會(huì)變遷的角度對(duì)易地扶貧搬遷政策進(jìn)行了理論反思，〔9〕還對(duì)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化的耦合問題進(jìn)行了研究?！?0〕在文化層面上，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要注重易地扶貧搬遷整個(gè)過程中社會(huì)文化轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力。〔11〕

總體來講，在理論研究方面，易地扶貧搬遷主要以相關(guān)理論的系統(tǒng)梳理和評(píng)價(jià)、與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系、基于成本-收益分析框架研究農(nóng)戶的決策機(jī)制等為主。在實(shí)際執(zhí)行過程中，易地扶貧搬遷政策對(duì)農(nóng)戶的減貧效果比較顯著，而且也有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，當(dāng)然政策的執(zhí)行也存在一些偏差情況，并會(huì)產(chǎn)生不良傾向甚至后果。在對(duì)策建議方面，大多提出資金問題是最大瓶頸，因此需要構(gòu)建一套安全高效的投融資機(jī)制與模式，為易地扶貧搬遷工作順利開展提供堅(jiān)實(shí)保障 。〔12〕在研究對(duì)象上，少數(shù)民族地區(qū)是當(dāng)下我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略的重點(diǎn)區(qū)域。王志章（2017）通過對(duì)武陵山片區(qū)內(nèi)的兩個(gè)少數(shù)民族自治縣的實(shí)地調(diào)研，分析了易地扶貧搬遷開展的現(xiàn)狀、存在的問題及原因，并提出了相應(yīng)的對(duì)策?！?3〕田立強(qiáng)（2017）對(duì)寧夏中南部地區(qū)研究發(fā)現(xiàn)，通過政府主導(dǎo)的易地扶貧搬遷干預(yù)實(shí)現(xiàn)了貧困者的空間置換與生計(jì)再造的有機(jī)結(jié)合?！?4〕

已有的文獻(xiàn)對(duì)易地扶貧搬遷的理論和發(fā)展演變、影響因素、效果評(píng)價(jià)、政策制定和實(shí)施等方面進(jìn)行了關(guān)注與思考，并取得了較為豐富的研究成果。但聚焦于脫貧攻堅(jiān)的宏觀背景，針對(duì)特定的少數(shù)民族聚居區(qū)開展實(shí)地調(diào)查，總結(jié)其易地扶貧搬遷成效和問題的相關(guān)研究成果還不多見。特別地，由于各地的實(shí)際情況差異較大，易地扶貧搬遷政策在實(shí)際執(zhí)行過程中也存在著理解偏差和各種新情況新問題，亟待未來推進(jìn)中做出針對(duì)性的調(diào)整，而現(xiàn)有研究在這方面也顯得不足。

目前，我國(guó)的少數(shù)民族主要生活在自然條件比較惡劣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的西部地區(qū)，同時(shí)也是貧困人口最為集中的地區(qū)，是當(dāng)前我國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)和攻堅(jiān)克難的“深水區(qū)”?；谏鲜雠袛啵疚倪x取了兩個(gè)具有代表性意義的少數(shù)民族聚集區(qū)——甘肅省臨夏回族自治州和甘南藏族自治州，探討易地扶貧搬遷政策的實(shí)施效果以及存在的問題，并為今后如何進(jìn)一步推進(jìn)和完善易地扶貧搬遷工作提出對(duì)策建議。

三、甘肅省臨夏州、甘南州易地扶貧搬遷的實(shí)施情況

按照“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷的規(guī)劃要求，甘肅省以及臨夏、甘南兩州均細(xì)化搬遷對(duì)象、建房補(bǔ)助、資金管理、項(xiàng)目審批、后續(xù)發(fā)展等配套政策措施，使易地扶貧搬遷工程逐步邁上了制度化、規(guī)范化的軌道。

1.臨夏州、甘南州的基本情況

臨夏回族自治州（以下簡(jiǎn)稱臨夏州）位于黃河上游、甘肅省中部西南片，成立于1956年11月，是全國(guó)兩個(gè)回族自治州和甘肅省兩個(gè)少數(shù)民族自治州之一?？偯娣e8169平方公里，轄1市7縣（臨夏市、臨夏縣、永靖縣、和政縣、廣河縣、康樂縣、積石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣、東鄉(xiāng)族自治縣）、124個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個(gè)街道辦、1151個(gè)行政村，總?cè)丝?20萬，有回、漢、東鄉(xiāng)、保安、撒拉等31個(gè)民族，東鄉(xiāng)族和保安族是以臨夏為主要聚居區(qū)的甘肅特有少數(shù)民族。

五、存在的主要問題

易地扶貧搬遷能夠有效克服就地扶貧的操作難、破壞生態(tài)等弊端，并能保障搬遷戶的后續(xù)就業(yè)與生產(chǎn)發(fā)展，但在實(shí)際操作過程中也存在一些突出問題。

1.舊房拆除和宅基地復(fù)墾進(jìn)展緩慢

根據(jù)相關(guān)要求，易地扶貧搬遷群眾的舊房拆除和宅基地復(fù)墾應(yīng)全部納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目范圍，遵循“一戶一宅，占新騰舊”的規(guī)定。雖然兩州均積極開展了遷出區(qū)舊房拆除和宅基地復(fù)墾的宣傳指導(dǎo)工作，并且采取了整戶拆除，每戶給予3萬元補(bǔ)助，只保留生產(chǎn)用房（考慮到部分搬遷戶存放農(nóng)具之需），每戶給予2萬元補(bǔ)助（補(bǔ)助來自于融資平臺(tái)資金）等措施，但是從實(shí)施情況來看，舊房拆除和土地復(fù)墾進(jìn)展依然緩慢。拆遷和復(fù)墾進(jìn)展緩慢的主要原因在于，一是安置點(diǎn)遠(yuǎn)離了之前群眾生產(chǎn)和生活的地方，增加了出行成本和生產(chǎn)成本；二是由于無法存放農(nóng)機(jī)具和農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)戶的拆除意愿并不高。為此，政府只能延緩拆除或者是采取部分拆除方式，比如：僅拆除廂房而保留主房作為生產(chǎn)用房，但這種權(quán)宜之計(jì)可能會(huì)隨著時(shí)間的推移而累積更多的矛盾。

2.住房面積的理解存在偏差

按照“保障基本、安全適用”的原則，建檔立卡貧困戶住房建設(shè)面積應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行不超過人均25平方米的標(biāo)準(zhǔn)，但各地干部和群眾依然存在理解上的偏差。一是人均25平方米的住房面積，到底是建筑面積還是使用面積還存在一定分歧；二是民族地區(qū)部分群眾除了住房以外，還修建了院墻、門道以及單獨(dú)旱廁等，到底算不算超標(biāo)思路也不統(tǒng)一；三是高海拔地區(qū)的藏民，受氣候條件和宗教佛事活動(dòng)的影響而搭建的暖廊，若按住房認(rèn)定則面積同樣超標(biāo)等。之所以會(huì)產(chǎn)生上述理解偏差原因在于：一是國(guó)家政策不可能過于細(xì)化，到底是建筑面積還是使用面積等，本意是要給各地留有自由發(fā)揮的空間，而一些地方過于謹(jǐn)慎；二是稽查審計(jì)人員對(duì)政策的理解和尺度的把握上也存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，不同考核組的考核結(jié)果出入較大，因此也就給各地基層干部群眾帶來了相應(yīng)困擾；三是對(duì)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)特別是藏區(qū)的情況沒有差別對(duì)待，主要采取一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，從而容易忽視了藏區(qū)的特殊環(huán)境和實(shí)際需求。

3.脫貧措施不夠精準(zhǔn)

部分地區(qū)的后續(xù)幫扶措施仍停留在規(guī)劃和紙面上，沒有結(jié)合安置區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)謀劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。有的地區(qū)甚至沒有將后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入項(xiàng)目實(shí)施方案，致使“挪窮窩”和“改窮業(yè)”不能同步，搬遷群眾增收沒有可靠的產(chǎn)業(yè)支撐，存在一搬了之現(xiàn)象。一些地區(qū)的就業(yè)計(jì)劃沒有充分考慮搬遷群眾技能水平、求職意向、創(chuàng)業(yè)意愿和市場(chǎng)需求，沒有做到一戶一策。主要原因在于：一是一些地區(qū)沒有牢固樹立搬遷是手段、脫貧是目的的工作理念，對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育重視不夠，未能有效激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力；二是有的地區(qū)集中安置點(diǎn)選址不科學(xué)，致使基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施投資比重大，拿不出資金培育后續(xù)富民產(chǎn)業(yè)；三是有的地區(qū)沒有按照“三變”改革的要求謀劃和實(shí)施后續(xù)幫扶，在后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育、幫助群眾增收上措施較少，甚至搞一刀切，后續(xù)幫扶精準(zhǔn)度不高，操作性不強(qiáng)，無法落實(shí)落地。

4.政策差距較大

目前實(shí)施的易地扶貧搬遷政策，除了符合條件的建檔立卡貧困戶外，還有一部分是同居住地的同步搬遷非建檔立卡戶。對(duì)于建檔立卡群眾，人均享受的各類補(bǔ)助大概在24740元左右；而對(duì)于同步搬遷群眾，人均享受的補(bǔ)助只有5000元。從某種程度上來說，這兩類群眾的收入水平差距并不是很大，特別是對(duì)于那些剛剛處于貧困線水平以上的邊緣戶來說，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，極易因病因?yàn)?zāi)因?qū)W而致貧、返貧。然而，恰恰由于當(dāng)下建檔立卡戶和非建檔立卡戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差距過大，在具體工作中，部分非建檔立卡戶的抵觸情緒較大，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施帶來較大阻力。同時(shí)，截至調(diào)查時(shí)間，甘肅省對(duì)于非建檔立卡戶每戶10萬元的長(zhǎng)期低息貸款尚未落實(shí)，導(dǎo)致非建檔立卡戶搬遷群眾因建設(shè)資金短缺而工程進(jìn)度緩慢，無法按時(shí)建成并搬遷入住。導(dǎo)致這種現(xiàn)象發(fā)生的主要原因在于：一些縣鄉(xiāng)干部對(duì)新一輪易地扶貧搬遷政策理解不夠，在政策宣傳和工作推進(jìn)中存在畏難情緒，未能有效理順易地扶貧搬遷建檔立卡戶與同步搬遷戶、“十三五”以前搬遷群眾與新一輪易地扶貧搬遷群眾、易地扶貧搬遷脫貧一批建檔立卡戶與其他方式脫貧建檔立卡戶之間的關(guān)系。特別是未能將補(bǔ)助政策、自籌標(biāo)準(zhǔn)、還款主體向群眾交代清楚，影響了易地扶貧搬遷的順利實(shí)施。

六、對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期已經(jīng)過半，要在2020年底前實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，則意味著脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入到了關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。雖然“十三五”時(shí)期以來各地易地扶貧搬遷工作取得了良好的開局，并在制度、組織、模式、機(jī)制等方面進(jìn)行了頗有成效的探索和創(chuàng)新，但仍需要從不同方面加以推進(jìn)和完善。

1.推動(dòng)易地扶貧搬遷由“趕進(jìn)度”向“提質(zhì)量”轉(zhuǎn)變

一是積極引導(dǎo)各地將工作重心由以往的“趕進(jìn)度、求速度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤豳|(zhì)量、求實(shí)效”。二是在嚴(yán)格守住對(duì)象精準(zhǔn)的“界線”、住房面積的“標(biāo)線”、搬遷不舉債的“紅線”和融資平臺(tái)承接資金不得由群眾償還的“底線”基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施搬遷，重點(diǎn)引導(dǎo)搬遷群眾向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)民新村等集中。三是因地制宜推進(jìn)搬遷住房及其配套設(shè)施建設(shè)，切實(shí)提升搬遷后的社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

2.促進(jìn)易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》作出了搬遷撤并村莊的部署，提出要堅(jiān)持村莊搬遷撤并與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。一是未來一段時(shí)期要將易地扶貧搬遷工作與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，不斷完善、有序推進(jìn)。二是要對(duì)照鄉(xiāng)村振興中關(guān)于產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)的要求，提前謀劃提出一些特定工程和政策，以保持易地扶貧搬遷工程的延續(xù)性和與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的同步性，從根本上改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。三是要大力推進(jìn)易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)、規(guī)劃相銜接，不斷開創(chuàng)鄉(xiāng)村振興新局面。

3.實(shí)施定期查缺補(bǔ)漏

各地應(yīng)定期查缺補(bǔ)漏，重點(diǎn)關(guān)注搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)性、人均住房面積控制、項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量、資金賬戶的獨(dú)立性和撥付合理性、資金管理規(guī)范等方面的問題，逐步完善政策體系、工作機(jī)制，確保順利如期完成“十三五”規(guī)劃任務(wù)。一是瞄準(zhǔn)重點(diǎn)工作和薄弱環(huán)節(jié)，深入基層問計(jì)問策，出臺(tái)更加精準(zhǔn)的措施和辦法，研究制定具體落實(shí)的機(jī)制與措施。二是瞄準(zhǔn)群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，開展易地扶貧搬遷突出矛盾隱患大排查，及時(shí)把問題消滅在萌芽狀態(tài)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。三是考慮到各地的不同情況，針對(duì)生產(chǎn)用房與生活用房的認(rèn)定、施工周期長(zhǎng)短不一、舊房拆除進(jìn)度的緩沖期等問題，適當(dāng)采取差別化和一些彈性措施。

4.著力提升易地扶貧搬遷戶自我發(fā)展能力

一是地方政府應(yīng)提高對(duì)搬遷后續(xù)發(fā)展的重視程度，統(tǒng)籌利用各項(xiàng)扶貧政策，在深入研究搬遷戶特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦條件，系統(tǒng)思考后續(xù)發(fā)展問題，提前謀劃，提前安排，提前推進(jìn)。二是針對(duì)農(nóng)業(yè)安置戶，可探索通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化種養(yǎng)業(yè)，提高單位土地的產(chǎn)出效率，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和能人帶動(dòng)貧困戶共同發(fā)展。三是針對(duì)非農(nóng)安置戶，應(yīng)及時(shí)摸清勞動(dòng)力資源稟賦，建立扶貧搬遷就業(yè)保障機(jī)制，通過技能培訓(xùn)等，確保搬遷戶至少有1個(gè)勞動(dòng)力掌握1項(xiàng)致富技能。

5.加強(qiáng)易地扶貧搬遷后續(xù)工作

一是強(qiáng)化易地扶貧搬遷舊房拆除、土地復(fù)墾的剛性要求，督促地方政府負(fù)起“抓落實(shí)”的責(zé)任，一方面加大工作力度，認(rèn)真細(xì)致地做好搬遷群眾的工作；另一方面可以考慮從增減掛鉤收益中給予貧困戶一定的補(bǔ)助，推動(dòng)搬遷戶加快拆舊復(fù)墾步伐。二是進(jìn)一步完善體制機(jī)制，加快推進(jìn)土地增減掛鉤指標(biāo)的跨省域交易。土地增減掛鉤是易地扶貧搬遷的重要支持措施，是解決扶貧開發(fā)用地和資金的有效手段。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑土地增減掛鉤，從而妥善解決易地扶貧搬遷資金償還問題。三是加強(qiáng)易地扶貧搬遷政策與其他相關(guān)政策的銜接，妥善解決易地扶貧搬遷對(duì)象戶籍變更、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面問題。

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（責(zé)任編輯 博 農(nóng)）