加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

周蓀

摘 要：本文分析了當(dāng)前事業(yè)單位在內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、內(nèi)部控制活動(dòng)、內(nèi)部溝通機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督措施等方面存在的不足，并有針對(duì)性地提出了完善內(nèi)部控制環(huán)境、健全內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作建設(shè)和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督等幾點(diǎn)建議，以期能給事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)帶來一點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位，內(nèi)部控制，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)控機(jī)制

內(nèi)部控制是事業(yè)單位保證國(guó)有資產(chǎn)安全、提高公共服務(wù)效率、增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息準(zhǔn)確性和貫徹各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)的重要保證。財(cái)政部2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年和2017年又先后頒布了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，對(duì)進(jìn)一步提高事業(yè)單位管理水平、加強(qiáng)廉政建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。但在實(shí)踐過程中，事業(yè)單位在貫徹執(zhí)行上述規(guī)范和要求時(shí)還存在各種不足，并未完全建立起長(zhǎng)期有效且切實(shí)可行的內(nèi)控機(jī)制。

一、事業(yè)單位與內(nèi)部控制

事業(yè)單位是我國(guó)組織機(jī)構(gòu)管理的獨(dú)特模式?？偟膩碚f，它不以營(yíng)利為直接目的，以社會(huì)公益為目標(biāo)，以增進(jìn)社會(huì)福利為目的，是由國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)開辦，從事科技、衛(wèi)生、教育、文化等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。內(nèi)部控制是指為了保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定并實(shí)施的政策與程序。內(nèi)部控制理論最初主要發(fā)源和應(yīng)用于企業(yè)，事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也主要參照企業(yè)單位，但事業(yè)單位和企業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、體制機(jī)制等方面的不同，也使得事業(yè)單位在應(yīng)用企業(yè)內(nèi)部控制理論時(shí)要結(jié)合實(shí)際情況，改革創(chuàng)新，建設(shè)適合單位特點(diǎn)的內(nèi)控機(jī)制。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理現(xiàn)狀及問題

事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及人員素質(zhì)、崗位設(shè)置、信息溝通、工作流程、制度建設(shè)等要素。內(nèi)控制度的不健全，直接導(dǎo)致效率低下、資產(chǎn)流失和資金失控等問題。結(jié)合工作實(shí)際，筆者將從內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、內(nèi)部控制活動(dòng)、內(nèi)部溝通機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督措施等幾個(gè)方面來分析當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的管理現(xiàn)狀及問題。

1.內(nèi)部控制環(huán)境不良

事業(yè)單位在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)方面普遍存在以下問題：第一，管理層臃腫，機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化，管理成本較高，單位管理文化受管理者個(gè)人特點(diǎn)影響較大，內(nèi)部控制環(huán)境不穩(wěn)定；第二，信息化建設(shè)程度不高，財(cái)務(wù)人員人少事多，會(huì)計(jì)內(nèi)控機(jī)制不健全，財(cái)務(wù)管理制度不完善，無法為內(nèi)控制度建設(shè)提供有力支撐；第三，業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，管理控制建設(shè)不受重視，管理控制與財(cái)務(wù)控制關(guān)系倒掛，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)部控制流程不暢通。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不完善

當(dāng)前，事業(yè)單位在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系方面還處在探索階段，缺乏主動(dòng)作為。首先，事業(yè)單位在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系方面缺少統(tǒng)籌部門，或者未成立單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)單位整體的內(nèi)部控制目標(biāo)缺少清醒的認(rèn)識(shí)；其次，事業(yè)單位在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析方法方面還沒有建立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和工作流程；最后，大部分事業(yè)單位未設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案。

3.內(nèi)部控制活動(dòng)不嚴(yán)格

內(nèi)部控制活動(dòng)應(yīng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、計(jì)劃、執(zhí)行和反饋等，應(yīng)以制度建設(shè)為核心，而不是過分依賴個(gè)人素質(zhì)。當(dāng)前事業(yè)單位在內(nèi)部控制活動(dòng)中存在以下問題：一是不相容崗位分離制度落實(shí)不夠嚴(yán)格，人員分工不夠科學(xué)，導(dǎo)致關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制基本依靠個(gè)人素質(zhì)。例如，人員實(shí)力管理與工資管理未分工、會(huì)計(jì)記賬與復(fù)核工作未分離等；二是預(yù)算編制基礎(chǔ)薄弱，缺乏科學(xué)合理的編制基礎(chǔ)，且編制時(shí)間長(zhǎng)；三是預(yù)算控制不嚴(yán)格，預(yù)算調(diào)整較為隨意，普遍存在超預(yù)算的情況；四是會(huì)計(jì)工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)，經(jīng)費(fèi)結(jié)算報(bào)銷審核制度不嚴(yán)格，資金授權(quán)審批手續(xù)不健全。

4.內(nèi)部溝通機(jī)制不健全

事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為復(fù)雜，涉及面廣，法規(guī)政策方面文件繁多且變動(dòng)較快。當(dāng)前事業(yè)單位在內(nèi)部溝通機(jī)制方面主要存在以下問題：一方面，部門之間壁壘較多，“模糊地帶”的權(quán)責(zé)利分工不清，相互扯皮的事情時(shí)有發(fā)生，部門之間的信息傳輸機(jī)制不夠迅捷，導(dǎo)致信息有效性衰減，容易導(dǎo)致不可控風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，事業(yè)單位的規(guī)章制度較多，且隨著事業(yè)任務(wù)的發(fā)展變化較快，而貫徹執(zhí)行規(guī)章制度是防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的基本條件，如何能夠以高效、迅捷的方式將規(guī)章制度落實(shí)到位是一個(gè)必須解決的問題。

5.內(nèi)部監(jiān)督措施不到位

當(dāng)前在事業(yè)單位中，受制于各種要素，內(nèi)部監(jiān)督的作用發(fā)揮不明顯，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，內(nèi)部監(jiān)督缺少實(shí)體的職能部門來組織實(shí)施，在很多事業(yè)部門中，內(nèi)部監(jiān)督的職能主要由各類委員會(huì)來負(fù)責(zé)組織實(shí)施，而成員主要是由各職能部門的成員組成，在具體實(shí)施時(shí)沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有工作流程，只是在名義上存在而已；第二，內(nèi)部監(jiān)督由于天然缺少獨(dú)立性，導(dǎo)致在防控風(fēng)險(xiǎn)方面有可能受制于單位“大局”，或者被管理者干預(yù)，導(dǎo)致監(jiān)督實(shí)效；第三，內(nèi)部監(jiān)督的方式方法比較落后，更多的時(shí)候是一種“被動(dòng)”監(jiān)督，而缺乏主動(dòng)作為。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

針對(duì)事業(yè)單位在控制環(huán)境、評(píng)估體系、控制活動(dòng)、溝通機(jī)制和監(jiān)督措施方面存在的問題，為進(jìn)一步提高內(nèi)部控制的有效性，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1.完善內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，良好的內(nèi)部控制環(huán)境可以提高內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行的效率和效果。要營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，可以從以下幾個(gè)方面來采取措施。

第一，要制定科學(xué)合理的人力資源政策，對(duì)人員入職條件、崗位考核標(biāo)準(zhǔn)、崗位工作內(nèi)容和崗位任職時(shí)間等做出明確規(guī)定。

第二，崗位設(shè)置要遵循不相容崗位分離制度，并制定輪崗制度，杜絕關(guān)鍵崗位的人員失控。例如，會(huì)計(jì)和出納是不相容崗位，不應(yīng)兼任，并定期實(shí)行輪崗。

第三，要加強(qiáng)單位的文化建設(shè)，通過組織學(xué)習(xí)、定期分析等方式提高人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，要把內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部履職考評(píng)中來，并實(shí)行一票否決制。

第四，要著力提高所屬人員的業(yè)務(wù)水平，組織定期的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，防范因工作能力導(dǎo)致的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

2.健全內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度，是整個(gè)內(nèi)控體系的核心。事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)方面，應(yīng)以構(gòu)建完善、科學(xué)的制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)由“人”向“法”，由“事”向“流程”的轉(zhuǎn)變。內(nèi)控制度建設(shè)的內(nèi)容包括部門分工、法規(guī)制度、內(nèi)控流程和內(nèi)控手段等四個(gè)方面。

首先，在部門分工方面，應(yīng)根據(jù)事業(yè)任務(wù)需要和崗位屬性等設(shè)置科學(xué)合理的職能部門，明確規(guī)定相關(guān)部門的職責(zé)分工，并根據(jù)事業(yè)任務(wù)的發(fā)展需要及時(shí)調(diào)整部門分工；對(duì)于因臨時(shí)任務(wù)而設(shè)定的臨時(shí)組織，要根據(jù)矩陣式管理的相關(guān)要求，明確臨時(shí)組織和正式組織之間的關(guān)系；設(shè)立實(shí)體化的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理部門，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理的日常化。

其次，在法規(guī)制度建設(shè)方面，結(jié)合單位實(shí)際和《規(guī)范》，制定內(nèi)部控制管理辦法，從制度層面明確內(nèi)部控制的范圍、關(guān)鍵點(diǎn)、管理責(zé)任、防范措施以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案等。

再次，建立一套實(shí)際可行的內(nèi)控流程，將風(fēng)險(xiǎn)管理和日常工作結(jié)合起來，定期分析可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并制定好可行的預(yù)案，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能及時(shí)做好應(yīng)對(duì)。

最后，進(jìn)一步改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)控制手段，依托辦公自動(dòng)化手段，將日常辦公流程網(wǎng)絡(luò)化，將人員職責(zé)節(jié)點(diǎn)化，提高管理責(zé)任的可追溯性，將由人為因素引起的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低。

3.加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作建設(shè)

財(cái)務(wù)工作是內(nèi)部控制管理的重要基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)部門是事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理監(jiān)督的歸口部門，加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作建設(shè)，可以有效降低內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

首先，樹立預(yù)算管總的意識(shí)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，依據(jù)事業(yè)任務(wù)需要、單位財(cái)力和經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)編制單位預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算控制和標(biāo)準(zhǔn)控制，杜絕無預(yù)算開支和超預(yù)算開支；對(duì)于突發(fā)的事業(yè)任務(wù)需求，應(yīng)按照規(guī)定履行好報(bào)批手續(xù)，并在預(yù)算調(diào)整中做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排。

其次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)建設(shè)，科學(xué)設(shè)定財(cái)務(wù)工作崗位，履行好授權(quán)審批制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作效率和管理水平。

最后，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，建設(shè)覆蓋全員的財(cái)務(wù)辦公網(wǎng)絡(luò)，將預(yù)算系統(tǒng)、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)和單位辦公平臺(tái)相融合，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)定點(diǎn)定向的實(shí)時(shí)在線可視和會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的自動(dòng)化，提高財(cái)務(wù)信息的共享程度，有效防范單位經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)把著力點(diǎn)放在預(yù)防與糾治上面。

首先，應(yīng)發(fā)揮好事業(yè)單位紀(jì)委的作用，設(shè)定專職的紀(jì)檢工作辦公室，明確其單位內(nèi)部控制的監(jiān)督職責(zé)。

其次，結(jié)合單位事業(yè)任務(wù)特點(diǎn)，分析單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并采取定期與不定期相結(jié)合的方式，組織內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)排查。

最后，對(duì)于人為因素引起的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)事故，絕不姑息，依紀(jì)依法給予相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)處理。

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