基于權(quán)益主體行為和效益視角的重慶地票研究

周雨 夏茂菡 夏建國(guó)

摘要 運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、供求分析法，分析地票權(quán)益主體行為并探究地票的功能效益。結(jié)果表明：地票制度實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)“空間漂移”，在土地流轉(zhuǎn)中有著新績(jī)效，但仍存在不足；各權(quán)益主體對(duì)地票的供給有較大的影響。對(duì)復(fù)墾后耕地的使用要制定相關(guān)整治措施，嚴(yán)格執(zhí)行耕地使用方案，應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，協(xié)調(diào)各權(quán)益主體行為，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地票制度；權(quán)益主體；地票效益；建議

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）20-0211-04

Abstract This paper analyzed the behavior of the subject of rights interests of the land ticket and explored the functional benefits of the land ticket. The results showd that：The land ticket system realizes the “spatial drift” of the land use index， and has new performance in land circulation， but there are still deficiencies；each subject of equity has a greater influence on the supply of tickets.The use of cultivated land after reclamation should be formulated with related rectification measures， and strict implementation of the arable land use plan. Ecological environment protection should be emphasized， and various stakeholders should be coordinated to further promote the coordinated development of the environment and economy.

Key words Land ticket system；Subject of rights and interests；Land ticket benefits；Suggestions

地票制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源交換流轉(zhuǎn)的工具。近年來，許多學(xué)者和相關(guān)部門圍繞地票制度從不同角度做了眾多探討，一些探索了有關(guān)宅基地退出相關(guān)啟示[1]、地票制度與土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式研究[2]、并定義新的定價(jià)機(jī)制；一些闡述了地票交易制度的風(fēng)險(xiǎn)防范和地票運(yùn)行問題及農(nóng)民利益的保護(hù)，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)意見；國(guó)外一些學(xué)者還研究了在城市化進(jìn)程中土地資源質(zhì)量[3]和中國(guó)耕地使用及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題[4-5]等。這些研究主要是基于地票流程、模式創(chuàng)新和農(nóng)民收益角度來闡釋并提出相應(yīng)改善意見，沒有切實(shí)聯(lián)系地票交易后土地資源交換、使用過程和環(huán)境協(xié)調(diào)方面與各個(gè)權(quán)益主體行為關(guān)系的問題。

為有效實(shí)現(xiàn)土地資源共享，推動(dòng)城市帶動(dòng)農(nóng)村的腳步，使地票制度更好地反哺“三農(nóng)”，筆者以對(duì)重慶地票制度本身及其運(yùn)行過程進(jìn)行深入分析為基礎(chǔ)，結(jié)合重慶實(shí)際情況，從農(nóng)民選擇宅基地退出、復(fù)墾及耕地使用現(xiàn)狀角度出發(fā)，通過對(duì)地票制度實(shí)施過程中各權(quán)益主體的行為進(jìn)行分析，研究其對(duì)地票供需方面的影響，總結(jié)了重慶現(xiàn)行地票交易制度所取得的成就和存在的不足，從生態(tài)文明角度對(duì)地票的不足提出相應(yīng)的改善意見，為政府進(jìn)一步改革奠定基礎(chǔ)。為更好實(shí)現(xiàn)地票的生態(tài)補(bǔ)償功能，必須豐富地票流動(dòng)形式并堅(jiān)持農(nóng)民的核心地位；“三農(nóng)”需求得以滿足對(duì)農(nóng)民利益的保障有重要的價(jià)值和意義；對(duì)交易過程各權(quán)益主體行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)推動(dòng)“大城市”帶動(dòng)“大農(nóng)村”發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距具有開創(chuàng)性意義[6]。

1 地票制度效益研究

隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市建設(shè)用地需求和供給方面一直都處于尷尬的局面，使得城鎮(zhèn)大量耕地被占用，耕地呈現(xiàn)急劇下滑趨勢(shì)，而由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，并長(zhǎng)期居住下來引起農(nóng)村宅基地閑置及耕地撂荒的現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用和進(jìn)一步解決“三農(nóng)”問題，保證土地資源的可持續(xù)性，土地流轉(zhuǎn)和土地確權(quán)為合理配置土地資源提供了有效途徑。為進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，恪守農(nóng)村土地制度改革“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線”，2008年第一所土地交易所在重慶市成立，地票制度開始實(shí)施，2011—2016年重慶地票交易金額和面積都呈逐年上漲的趨勢(shì)（表1），效益也在不斷增加。

1.1 地票性質(zhì)的研究

地票的運(yùn)行程序：①土地復(fù)墾。將經(jīng)過農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織同意后讓出閑置或廢棄的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。②驗(yàn)收。政府根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)復(fù)墾耕地進(jìn)行審核，合格后在城市增加等量的建設(shè)用地指標(biāo)。③拍賣。有民事能力的所有人都可以根據(jù)需求對(duì)地票進(jìn)行競(jìng)價(jià)；地票的交易實(shí)際是還原了農(nóng)地最初狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)土地新一輪確權(quán)，實(shí)質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)利還原機(jī)制[7]。④使用。地票需求者在競(jìng)得地票以后，可以在城市范圍內(nèi)納入新的建設(shè)用地規(guī)劃，增加城市建設(shè)用地?cái)?shù)量。在土地票交易中，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，恢復(fù)耕地的初始狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上是一種恢復(fù)土地發(fā)展權(quán)的機(jī)制。

地票不是“土地或土地權(quán)益”的“票據(jù)化”，也不是農(nóng)村土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“票據(jù)化”，而是“新增建設(shè)用地指標(biāo)”的“票據(jù)導(dǎo)向”[8]。實(shí)質(zhì)上，地票是城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)增減掛鉤且能夠跨區(qū)域使用的“新票據(jù)”，是耕地得以保護(hù)的“新生物”。地票制度的實(shí)施是城鄉(xiāng)建設(shè)用地得以交換的保證，是合理利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)的載體。

1.2 地票經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益研究

地票效益主要體現(xiàn)在以下方面：①地票屬于我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效模式之一，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供新思路，是反哺“三農(nóng)”的新渠道，有效實(shí)現(xiàn)了閑置建設(shè)用地的價(jià)值，為部分農(nóng)民帶來了財(cái)產(chǎn)性收入，并在一定程度上有效實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤；②地票制度的實(shí)施有效緩解了城市建設(shè)用地需求和供給的尷尬局面；“先補(bǔ)后占”的新型模式不僅保住18億畝耕地紅線，而且具有增加耕地的可能性，在一定范圍內(nèi)給農(nóng)民帶來生產(chǎn)積極性；③扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)用地的矛盾局面，有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源共享，加快農(nóng)村跟隨城市腳步；④為農(nóng)民工戶籍制度改革提供了理論依據(jù)，一定程度上解決農(nóng)民工資金需求問題[9]；⑤對(duì)復(fù)墾耕地執(zhí)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入，發(fā)展新型綠色農(nóng)業(yè)，有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

1.3 地票可持續(xù)發(fā)展的制約因素 從地票的交易現(xiàn)狀來看，雖然取得了可觀的效益，也在一定程度上反哺了“三農(nóng)”，但在地票運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)仍然存在一些不足和需要改進(jìn)的地方。

在復(fù)墾環(huán)節(jié)上，由于地區(qū)差異性和資金問題，部分地區(qū)仍然采取成本較高的人工方式進(jìn)行，不僅投入大量成本，還導(dǎo)致復(fù)墾后耕地質(zhì)量不佳，難以達(dá)到有效標(biāo)準(zhǔn)，使得實(shí)際復(fù)墾成本大于計(jì)劃復(fù)墾成本，農(nóng)民收入進(jìn)一步受損；在驗(yàn)收環(huán)節(jié)上，未制定嚴(yán)格的驗(yàn)收體系，沒有具體的量化指標(biāo)，處于上命下行的局面，缺少第三方的有效監(jiān)督；在交易環(huán)節(jié)上，不同的打包方式未能有效滿足競(jìng)拍者的需求，而且未形成有效率的二級(jí)交易市場(chǎng)；在使用環(huán)節(jié)上，地票持有者缺乏實(shí)際的落地權(quán)，使用者環(huán)境意識(shí)較差，在追求自身較高的利潤(rùn)而在使用過程中沒有引起對(duì)環(huán)境的重視，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入產(chǎn)出比大，土壤嚴(yán)重遭遇化肥農(nóng)藥污染，導(dǎo)致耕地質(zhì)量嚴(yán)重惡化，優(yōu)質(zhì)耕地紅線難以得到保證[10]。

2 地票權(quán)益主體對(duì)地票供求的影響分析

2.1 農(nóng)民對(duì)地票供給的影響

農(nóng)民作為土地所有者的直接出讓方，是整個(gè)地票交易中地票的供給來源，各種因素在作用于農(nóng)民這個(gè)交易主體時(shí)候會(huì)產(chǎn)生不同的影響，在地票交易的供給過程產(chǎn)生不同的作用。

2.1.1 農(nóng)民對(duì)地票供給的推動(dòng)行為。

經(jīng)濟(jì)利益是促使農(nóng)民參與地票制度的主要因素。我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)，因此在假設(shè)農(nóng)民有閑置的宅基地時(shí)可用其進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或進(jìn)入地票交易市場(chǎng)。聯(lián)系重慶近年來發(fā)展?fàn)顩r和本身實(shí)際狀況，對(duì)于離市區(qū)較偏遠(yuǎn)的農(nóng)民對(duì)新型土地流轉(zhuǎn)方式更有傾向，而且其意愿表現(xiàn)很高，認(rèn)為其流轉(zhuǎn)不僅可以帶來較為可觀收入還可能對(duì)未來的生活產(chǎn)生比較大的積極影響，因此此時(shí)更有意愿進(jìn)行宅基地復(fù)墾。隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民大多進(jìn)城務(wù)工，而農(nóng)民使其閑置宅基地進(jìn)入地票交易市場(chǎng)是一筆可觀的財(cái)產(chǎn)性收入，所獲得的凈收益大于其將宅基地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收益時(shí)，農(nóng)民就會(huì)受利益的驅(qū)使將閑置的宅基地用于地票流轉(zhuǎn)交易。

2.1.2 農(nóng)民對(duì)地票供給的阻礙行為。

農(nóng)民對(duì)地票的供給行為受很多因素的影響。假設(shè)在家庭勞動(dòng)力供給充足，為保證自身更多收益條件下，農(nóng)戶將放棄從地票供應(yīng)中獲取收入的機(jī)會(huì)成本，選擇自行投入耕作[11]。由于部分地區(qū)有地方保護(hù)意識(shí)，經(jīng)調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，75.1%表示沒聽說過《中華人民共和國(guó)土地承包法》。而相關(guān)數(shù)據(jù)顯示經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格波動(dòng)幅度較大，其波動(dòng)范圍反映了級(jí)差地價(jià)[12]。而在假定勞動(dòng)力供給充足的情況下，農(nóng)民對(duì)自身利益受損有一定認(rèn)識(shí)，且其認(rèn)為該模式會(huì)在未來對(duì)生產(chǎn)和生活帶來不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，在這樣的情況下大多數(shù)農(nóng)民采取規(guī)避狀態(tài)，因此也不愿意將閑置的宅基地用于流轉(zhuǎn)，在一定程度上阻礙了地票的供給。

2.2 開發(fā)商和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體對(duì)地票供給的影響

2.2.1 開發(fā)商的需求影響。

當(dāng)周邊企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，引起企業(yè)對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加，假定此時(shí)農(nóng)民對(duì)地票的供給不變，由于開發(fā)商需求增加導(dǎo)致最初市場(chǎng)穩(wěn)定時(shí)的價(jià)格上升，此時(shí)農(nóng)戶由主觀意識(shí)判斷地票預(yù)期收益較高，從而增加地票的供給量。因此，當(dāng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好時(shí)，開發(fā)商對(duì)建設(shè)用地需求增加對(duì)地票的供給有拉動(dòng)作用；反之，當(dāng)開發(fā)商對(duì)建設(shè)用地需求降低時(shí)，會(huì)對(duì)地票的供給有阻礙作用。而實(shí)際數(shù)據(jù)顯示，無論從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還是企業(yè)自身發(fā)展來看，開發(fā)商對(duì)地票制度實(shí)際是推動(dòng)作用。

2.2.2 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體對(duì)地票的影響。

由于復(fù)墾后耕地質(zhì)量不高，對(duì)土地進(jìn)行種植需要大量資金投入，而相應(yīng)的投入產(chǎn)出率卻很低，在一定程度上阻礙了部分大規(guī)模農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體的進(jìn)入。由于農(nóng)業(yè)本身的特征，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體對(duì)農(nóng)業(yè)信貸資金和農(nóng)業(yè)種植保險(xiǎn)方面都有迫切的需求。農(nóng)業(yè)投入大，回報(bào)周期卻長(zhǎng)，因此資金的缺乏是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入的主要瓶頸，有了資金的投入?yún)s缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制也是導(dǎo)致復(fù)墾土地閑置的重要原因。因此農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體對(duì)地票供給的推動(dòng)沒有顯著作用。

2.3 政府對(duì)地票需求的影響

假設(shè)在地票實(shí)行過程政府存在尋租和謀求較高政績(jī)的行為時(shí)，政府通過對(duì)地票價(jià)格實(shí)行直接控制，引起地票的供給曲線和需求曲線的移動(dòng)，并在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下最終實(shí)現(xiàn)均衡狀態(tài)。在這種狀況下政府出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿，直接進(jìn)行行政干預(yù)，導(dǎo)致“與農(nóng)民爭(zhēng)利”的局面，一定會(huì)使農(nóng)民收益在一定程度上受損。

當(dāng)不存在尋租行為時(shí)，在地票交易過程中，政府無論在監(jiān)管驗(yàn)收還是地票拍賣過程都扮演著重要的角色，通過對(duì)地票的“打包”和交易價(jià)格的干預(yù)，是政府對(duì)地票的供求影響最直接的方式?？紤]地票需求和供求的特殊狀況時(shí)，政府常常采取限制價(jià)格調(diào)整措施，即實(shí)行價(jià)格管制，主要包括最高限價(jià)和最低限價(jià)。據(jù)市場(chǎng)總體來看，地票需求關(guān)系主要有三方面表現(xiàn)：供大于求、供求平衡、需求大于供給。為了保證農(nóng)民利益，提高土地流轉(zhuǎn)效率，政府在不利的市場(chǎng)條件下，往往采取最低價(jià)格限制，幫助農(nóng)民獲得正常的土地流轉(zhuǎn)收益[6]，為限制開發(fā)商肆意抬高地價(jià)，政府會(huì)通過最高限價(jià)政策來平衡供求關(guān)系，肩負(fù)起監(jiān)督和管理的職能和責(zé)任，保證地票交易市場(chǎng)的供求平衡。

2.4 地票定價(jià)機(jī)制探究

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，租金價(jià)格是保障農(nóng)地公平流轉(zhuǎn)交易的決定性因素，對(duì)農(nóng)地價(jià)格價(jià)值的評(píng)估也顯得尤其重要[13]。地票屬于土地流轉(zhuǎn)新方式，為保障農(nóng)民利益，提高土地利用效率，創(chuàng)新地票定價(jià)機(jī)制也十分有必要。地票定價(jià)內(nèi)容主要包括對(duì)宅基地復(fù)墾付出的成本，土地預(yù)期價(jià)格和預(yù)期收益補(bǔ)償。

土地復(fù)墾的投資成本全部包括征地成本，土地復(fù)墾成本以及土地產(chǎn)生的利潤(rùn)和利息，以及地價(jià)的價(jià)格。因?yàn)橥恋鼐哂型恋匕l(fā)展權(quán)，因此地票受讓人需要在獲得土地發(fā)展權(quán)時(shí)提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[14]。從而確定地票的成本價(jià)格：P=C1+C2+C3+C4+C5，其中C1表示士地取得費(fèi)用，C2表示土地復(fù)墾及整治費(fèi)用，C3表示利潤(rùn)，C4表示利息，C5表示土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償價(jià)格。

其中P表示轉(zhuǎn)讓后使用的預(yù)期收益，a1，a2，a3…表示土地預(yù)期的純收益，r1，r2，r3…表示當(dāng)年下的市場(chǎng)利率。土地用途決定土地預(yù)期收益，同一塊土地用途發(fā)生改變，它的土地預(yù)期收益也將發(fā)生變化。將農(nóng)村的閑置宅基地復(fù)墾后成為耕地，由土地交易所進(jìn)行拍賣，在城市形成相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，由于落地區(qū)的耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地預(yù)期收益增加，復(fù)墾建設(shè)用地成為耕地預(yù)期收益減少，因此地票發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償價(jià)格為C5=P1-P2，其中P1為地票落地區(qū)使用地的預(yù)期收益，P2為地票產(chǎn)生區(qū)耕地的預(yù)期收益。

由于不同企業(yè)在不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下有不同的經(jīng)營(yíng)狀況，因此為更好地實(shí)現(xiàn)地票發(fā)展，滿足不同企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)落地區(qū)建設(shè)用地的需求狀況，對(duì)地票的定價(jià)應(yīng)實(shí)行不同的定價(jià)機(jī)制。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

通過對(duì)地票實(shí)施過程和不同行為主體進(jìn)行分析得出以下結(jié)論：①地票制度在一定程度上扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)用地的矛盾并有著不可否認(rèn)的功能性，但從生態(tài)角度看，地票在落地過程中使用者缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，未能嚴(yán)格按照相關(guān)制度進(jìn)行排污排水等，在復(fù)墾后耕地的使用過程中未能有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。②對(duì)農(nóng)民來講，收益是影響農(nóng)民是否愿意參加地票制度的主要因素；在政府層面，尋租行為對(duì)地票的供求也有著不可忽略的效應(yīng)。政府是帶向人民走上富裕道路的領(lǐng)導(dǎo)者，無論從什么角度出發(fā)政府都應(yīng)以農(nóng)民為中心，以農(nóng)民利益為根本。

3.2 建議

3.2.1 加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范程序。規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)墾“同意權(quán)”，建立標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)墾流程，要從根本上認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地權(quán)利歸屬誰(shuí)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)威性，切實(shí)做到合格的“先補(bǔ)后占”，并且嚴(yán)格按照復(fù)墾流程對(duì)相應(yīng)土地進(jìn)行復(fù)墾；政府驗(yàn)收部門驗(yàn)收的同時(shí)允許第三方加入，特別是農(nóng)民的加入。政府是影響最大的權(quán)益主體，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)加入第三方的監(jiān)督，不僅保證了農(nóng)民的相關(guān)利益，也進(jìn)一步確保了復(fù)墾后耕地的質(zhì)量；完善地票交易價(jià)格制度體系，盡量避免地票價(jià)格受人為影響。地票的定價(jià)過程應(yīng)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并且在利益分配上有嚴(yán)格的分配體制，嚴(yán)禁相關(guān)主體為謀取利益而利用不正常手段損害農(nóng)民利益，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益是關(guān)鍵。

3.2.2 協(xié)調(diào)生態(tài)因素與城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化。地票制度涉及一系列流程，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在各個(gè)點(diǎn)、面上從根本上制定相關(guān)事項(xiàng)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定適宜的改進(jìn)方案，重視復(fù)墾后耕地使用的生態(tài)布局規(guī)劃，大力響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)。在復(fù)墾耕地使用時(shí)，可借鑒“豬—沼—果”“?！~—田”模式，有效對(duì)資源進(jìn)行利用，既符合生態(tài)效益，又實(shí)現(xiàn)了土地質(zhì)量肥力的恢復(fù)。在取得宅基地復(fù)墾后使用權(quán)方面，政府應(yīng)當(dāng)從建立生態(tài)文明方面做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，并可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)擬定符合生態(tài)文明建設(shè)的“生態(tài)法”，在此基礎(chǔ)上有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償并與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施相呼應(yīng)。在雙方利用土地過程中，可以有效借鑒國(guó)外相關(guān)國(guó)家對(duì)土地整治的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，注重土地自身系統(tǒng)恢復(fù)能力，保證土地使用與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)環(huán)境與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的高低是保證農(nóng)作物持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、優(yōu)產(chǎn)、高效的重要前提，始終貫徹落實(shí)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的發(fā)展理念，從本質(zhì)上做到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益在時(shí)間、空間上的統(tǒng)一和融合。

3.2.3 加強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)是一切發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)土地使用過程及實(shí)施生態(tài)保護(hù)也不例外。對(duì)于土壤性質(zhì)本身較為劣質(zhì)的土地，應(yīng)該更注重原生態(tài)土壤培肥的作用，增加對(duì)土地改善的投入，將資金向農(nóng)村傾斜，使用較為先進(jìn)的復(fù)墾技術(shù)不僅利于初期土壤性質(zhì)的良好恢復(fù)，還進(jìn)一步保護(hù)減少?gòu)?fù)墾成本，保證農(nóng)民應(yīng)有的收益；規(guī)范土地生態(tài)使用程序，注重優(yōu)質(zhì)土地整治技術(shù)的利用，讓生物多樣性得以保障。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)土地使用進(jìn)行綠色生態(tài)化設(shè)計(jì)，創(chuàng)新性提出綠色規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)水利設(shè)施的建設(shè)，通過財(cái)政資金的杠桿作用，利用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)土地利用向綠色方向發(fā)展。

3.2.4 創(chuàng)新建立地票收益分配制度。農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本主體，為有效促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共同發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)地票政策宣傳，嚴(yán)格尊重農(nóng)民意愿，保證農(nóng)民基本收益，鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地。農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)應(yīng)注重地區(qū)資源稟賦和農(nóng)民自身優(yōu)勢(shì)資源，提高農(nóng)民自身文化素養(yǎng)；支持農(nóng)民多元化發(fā)展，例如破解城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍、支持農(nóng)民分化等問題，為農(nóng)民自由流動(dòng)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的文化背景和經(jīng)濟(jì)背景[15]。

3.2.5 豐富土地流轉(zhuǎn)中介組織參與方式。大量耕地撂荒，耕地流轉(zhuǎn)方式單一和市場(chǎng)信息流動(dòng)不充分是主要問題。復(fù)墾后的耕地是對(duì)耕地?cái)?shù)量補(bǔ)充不可或缺的資源，是增加農(nóng)民收入，提高土地利用率的重要部分。完善的流通服務(wù)體系是農(nóng)民獲取有關(guān)信息的重要渠道，因此有效的政策宣傳、良好的咨詢服務(wù)和管理活動(dòng)使建立專門且有效地評(píng)估和咨詢、代理機(jī)構(gòu)顯得尤其重要[16]。

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