美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村空心化問題治理

樂冰馨

摘要 “十三五”以來，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為鄉(xiāng)村的未來指明了方向。在針對南京市高淳區(qū)、溧水區(qū)和江寧區(qū)等地進(jìn)行實(shí)地考察，并與區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)召開座談會(huì)的基礎(chǔ)上，提出空心化的治理必須與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合。將鄉(xiāng)村依據(jù)空心化程度分為兩類：近郊空心化程度不嚴(yán)重的鄉(xiāng)村和遠(yuǎn)郊空心化程度較嚴(yán)重的鄉(xiāng)村。在拆遷資金投入，盤活建設(shè)用地指標(biāo)和與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益共享的方法等方面采取不同的方式，實(shí)現(xiàn)空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的雙贏。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村空心化；美麗鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村復(fù)興

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）02-0201-02

Abstract Since the 13th fiveyear plan，the construction of beautiful countryside has pointed the direction for the country's future.In Jiangning area，Gaochun area and Lishui area，we held seminars with district town leaders，on the basis of it，we proposed hollowing out of management must be combined with beautiful rural construction.The rural areas according to the degree of hollowness are divided into two types： A country that are closer to the city with less emptycentric，A country far away from the city with a serious degree of hollowness.Taking different ways in terms of the investment of the demolition fund，the index of the construction land and the method of sharing with the local farmers' interests，we can realize the winwin situation of the construction of the hollowedout governance and the construction of the beautiful countryside.

Key words Rural hollowing；Beautiful countryside construction；Rural renaissance

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市數(shù)目快速增多，農(nóng)民工向城市大規(guī)模遷移，這也導(dǎo)致農(nóng)村空心化日益嚴(yán)重。2016年中國城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，比上年末增加2 182萬人，鄉(xiāng)村常住人口58 973萬人，減少1 373萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為57.35%。以椏溪為例，椏溪全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口5.2萬人，耕地面積超過0.53萬hm2。2016年，農(nóng)民人均可支配收入20 597元，同比增長8.3%。從分布狀況來看，全鎮(zhèn)現(xiàn)有勞動(dòng)力約2.6萬人，其中在外打工約6 600人，年人均收入約4.3萬元，在外打工收入遠(yuǎn)高于在家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的收入，可以預(yù)見，椏溪的農(nóng)村空心化問題將繼續(xù)加深。

城鎮(zhèn)化吸納富余勞動(dòng)力，是時(shí)代發(fā)展的需要，但由此導(dǎo)致的空心化問題需要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程配套解決。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)村空心化治理提供了新的思路，因此將空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合具有重要研究意義。

1 南京市農(nóng)村空心化現(xiàn)狀調(diào)查

在南京市科委、南京市農(nóng)業(yè)委員會(huì)的積極協(xié)助下，筆者實(shí)地走訪了高淳區(qū)椏溪鎮(zhèn)“慢城”美麗鄉(xiāng)村及特色小鎮(zhèn)建設(shè)、溧水區(qū)永陽街道東廬社區(qū)涼棚下美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、溧水區(qū)晶橋鎮(zhèn)芮家村石山下空心村改造、江寧區(qū)秣陵街道觀音殿空心村改造、江寧區(qū)秣陵街道鄉(xiāng)伴蘇家、江寧區(qū)橫溪街道上范村、興范村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在南京市秘書二處韓道輝處長以及南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院于水教授的主持下，與椏溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、溧水區(qū)區(qū)政府、江寧區(qū)區(qū)政府分別召開了3次座談會(huì)議，3次會(huì)議時(shí)長均達(dá)2 h以上，在鎮(zhèn)區(qū)政府匯報(bào)成果特色的基礎(chǔ)上，著重與鎮(zhèn)區(qū)政府探討空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中所存在的問題。

2 農(nóng)村建設(shè)中的治理困境

2.1 村莊的未來

沃勒斯坦把現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變主要?dú)w結(jié)為資本主義這種占支配地位的制度性關(guān)系的影響結(jié)果，將地區(qū)分成了核心、半邊緣和邊緣地區(qū)[1]。在這種邏輯的影響下，關(guān)于村莊命運(yùn)的已有理論概括主要集中在村莊終結(jié)和村莊轉(zhuǎn)型兩類說法中。

村莊終結(jié)體現(xiàn)了2種發(fā)展趨勢。一是市場經(jīng)濟(jì)背景下的“去農(nóng)業(yè)化”發(fā)展。二是城市化背景下的“去社區(qū)化”發(fā)展。村莊轉(zhuǎn)型是對村莊終結(jié)的反駁。 “村莊終結(jié)論”還是對我國的知識界、政策制定者和社會(huì)公眾產(chǎn)生了不少誤導(dǎo)作用。一方面，以現(xiàn)代化為未來取向的理論研究者、政策制定者，常常把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的未來假定為工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，是一種激進(jìn)的烏托邦。另一方面，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村視為現(xiàn)代化的“他者”，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的拖累。從已有經(jīng)驗(yàn)來看，弱質(zhì)村莊的發(fā)展更需要政府發(fā)揮積極地主導(dǎo)作用，從而帶來一條村莊復(fù)興之路。

2.2 農(nóng)村各層面的空心化

2.2.1 土地空心化。土地空心化分為耕地空心化與宅基地空心化，宅基地空心化主要表現(xiàn)在人走屋空以及農(nóng)村普遍的“建新不拆舊”現(xiàn)象，耕地空心化體現(xiàn)在土地撂荒化，由于農(nóng)業(yè)的低附加值和農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力的缺失，留守的婦女老人與其說在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不如說是在看房子帶孩子，保護(hù)耕地的戰(zhàn)略要求和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的愿景都受到空心化的影響。

2.2.2 人口空心化。人口外流一定程度上瓦解了我國農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，并改變了農(nóng)村的制度選擇和治理績效。不僅阻礙了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，也因?yàn)閭鹘y(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的解體導(dǎo)致大量社會(huì)問題，如留守老人的養(yǎng)老、留守婦女的個(gè)人發(fā)展、留守兒童的家庭教育等。這些問題若處理不好，都會(huì)成為社會(huì)危機(jī)的發(fā)展源頭。

2.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施空心化。人口的不斷外流導(dǎo)致治理主體缺失，治理動(dòng)力缺乏，從而形成的惡性循環(huán)式的自身推力[2]。外流人口在大城市無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障，同時(shí)由于外流人口的離開，減少了當(dāng)?shù)卣纳苹A(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃。在這樣的格局下，外流人口和留守人口都沒能享受到合理的社會(huì)保障，農(nóng)民始終處于弱勢群體的地位。

2.3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的困境

2.3.1 拆遷成本過高。以溧水區(qū)為例，截至2017年6月，溧水區(qū)房屋收儲共涉及白馬、晶橋、洪藍(lán)、和鳳、石湫5個(gè)鎮(zhèn)31個(gè)村莊，其中實(shí)施整村搬遷的有洪藍(lán)的沈家、石崗、東山頭及和鳳的破墻圍等17個(gè)村莊。2016年簽約1 257戶，截至目前交房1 114戶；2017年計(jì)劃收儲1 420戶，截至目前已簽約1 048戶，交房653戶。整村搬遷的模式僅適用于下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害防治或空心化嚴(yán)重的情況。否則，出于短期利益考慮讓農(nóng)民成為失地農(nóng)民，會(huì)使農(nóng)民喪失安全感，長期會(huì)誘發(fā)更多社會(huì)問題。

2.3.2 建設(shè)用地指標(biāo)缺乏靈活性?？紤]到生態(tài)宜居性要求，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中人均建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)控制在 12～140 m2。隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村空間的社會(huì)功能被重新定義，包括其他的初級生產(chǎn)（生物多樣化）以及獨(dú)特的消費(fèi)角色（如居住、娛樂、休閑和環(huán)境保護(hù)），但這并不能說明鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)的分離。

2.3.3 未與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益共享。在整村搬遷的基礎(chǔ)上，溧水區(qū)永陽街道東廬社區(qū)涼棚下項(xiàng)目中提及的回鄉(xiāng)就業(yè)的惠農(nóng)方式在實(shí)踐中缺乏可行性。美麗鄉(xiāng)村中商業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)行是以市場化的方式運(yùn)作，優(yōu)先考慮本村村民就業(yè)的政策屬于政府忽視市場主體地位，干預(yù)市場運(yùn)作的多余行為。簡單的整體搬遷使美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在一定程度上減少了與村民協(xié)商的工作量，但卻忽視了最重要的與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益共享、致富當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根本目的，也在一定程度上加深了“舉家離農(nóng)”的人口外流方式。

2.3.4 土地確權(quán)工作進(jìn)程緩慢。不穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)弱化了農(nóng)民的投資積極性[3]，而穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)起到了激勵(lì)農(nóng)民使用農(nóng)家肥等有機(jī)肥料投入的作用[4]。穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系和明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不僅有利于增加農(nóng)民對土地投入的預(yù)期，而且也為土地承包經(jīng)營權(quán)證的融資和抵押提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，可以有效緩解農(nóng)戶的資金困境，也方便農(nóng)村發(fā)展的多元化。

3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村空心化治理

就實(shí)地調(diào)研結(jié)果看，無論是近郊的鄉(xiāng)村還是遠(yuǎn)離城市空心化嚴(yán)重的農(nóng)村，政府都采取了由政府出面回購宅基地，以拆遷政策為依據(jù)安置農(nóng)民，再與社會(huì)資本合作進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村改造的設(shè)計(jì)與運(yùn)行的模式。這種模式構(gòu)架的普遍使用，未能因地制宜地改造農(nóng)村，也未結(jié)合農(nóng)村空心化的問題進(jìn)行深入思考，導(dǎo)致既沒有兼顧農(nóng)村空心化治理，也沒有很好地完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。

在分析實(shí)地調(diào)研問題的基礎(chǔ)上，筆者將美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)依據(jù)空心化程度分為近郊空心化程度不嚴(yán)重的鄉(xiāng)村與遠(yuǎn)郊空心化程度較嚴(yán)重的鄉(xiāng)村2種類型，提出了農(nóng)村空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的結(jié)合路徑。

3.1 依空心化程度，合理降低拆遷成本 拆遷成本過高的問題主要發(fā)生在對近郊鄉(xiāng)村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，如溧水區(qū)晶橋鎮(zhèn)芮家村石山下空心村改造、江寧區(qū)橫溪街道上范村及興范村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。由于近郊離市區(qū)較近，在市區(qū)打工的農(nóng)村青年多會(huì)在本村莊居住，故近郊村莊空心化程度較低。如果一致采用拆遷居民，引入社會(huì)資本的方式打造美麗鄉(xiāng)村，會(huì)造成高昂的拆遷成本，使招商引資產(chǎn)生困難。

整村拆遷的方式只適合于空心化嚴(yán)重的遠(yuǎn)郊村落，人口稀少搬遷工作量少，同時(shí)可將節(jié)省的拆遷資金用于改善交通情況，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)因地制宜的初衷。對于近郊村落，應(yīng)該積極發(fā)揮當(dāng)?shù)卮迕窠ㄔO(shè)美麗鄉(xiāng)村的作用。

3.2 依宅基地空心化程度，提高建設(shè)用地指標(biāo)靈活性

《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中第 6 條“完善土地利用機(jī)制”為解決用地問題指出 4 條解決路徑：一是規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制，允許存量土地使用權(quán)人在符合法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對土地進(jìn)行再開發(fā)；三是因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開發(fā)；四是完善集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制[5]。

除利用第2條和第3條對低效用地再開發(fā)和開發(fā)低丘緩坡地外，結(jié)合空心化程度，有助于利用第1條和第4條解決建設(shè)用地指標(biāo)缺乏靈活性的問題。另一方面，對于近郊空心化程度不嚴(yán)重的村莊，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；另一方面，對于遠(yuǎn)郊空心化程度嚴(yán)重的村莊，政府協(xié)調(diào)留守農(nóng)民有償自愿退出宅基地，退出后減少的農(nóng)村用地指標(biāo)可以通過第1種方式轉(zhuǎn)化為增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)，以此利用宅基地空心化盤活建設(shè)用地指標(biāo)。

3.3 依人口空心化程度，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益共享

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)最重要的目的是提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)水平，建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿，突出農(nóng)民主體地位，發(fā)揮村民的主導(dǎo)作用。

一是對于遠(yuǎn)郊空心化程度嚴(yán)重的鄉(xiāng)村，拆遷房屋后在城區(qū)安頓留守群體，一方面可以改善其住房條件和生活水平；另一方面可以促成農(nóng)村家庭的團(tuán)聚，解決留守群體精神空虛，以及家庭結(jié)構(gòu)瓦解所引發(fā)的各種社會(huì)問題。二是對于近郊空心化程度不嚴(yán)重的農(nóng)村，在整體規(guī)劃下鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卮迕褚詡€(gè)體創(chuàng)業(yè)，宅基地入股，在本村就業(yè)等多種方式參與到美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)中利益共享，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益共享。在走訪中了解到，高淳區(qū)大山村農(nóng)家樂發(fā)展良好，村民大多回村就業(yè)，有效緩解了城市人口壓力的同時(shí)也有力帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 結(jié)語

農(nóng)村空心化是一種挑戰(zhàn)，但同樣也是一種機(jī)遇，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)正是其轉(zhuǎn)變成發(fā)展機(jī)遇的方式。相應(yīng)地，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)也需要依托農(nóng)村的空心化程度，解決實(shí)際建設(shè)中遇到的問題。

鄉(xiāng)村的未來，應(yīng)當(dāng)是一部分消亡，一部分復(fù)興。一部分由于空心化程度的嚴(yán)重，政府順應(yīng)其勢使其自然消亡。合理安置原有的少數(shù)留守人口，并在安置地對村莊進(jìn)行合并重組，彌補(bǔ)治理缺失。另一部分空心化程度不嚴(yán)重的農(nóng)村，積極改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村復(fù)興。最終使鄉(xiāng)村擺脫長久以來貧窮落后的面貌，使全體人民共享改革成果[6]。

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