農業(yè)用水水權現(xiàn)狀淺析

付躍超

[摘 要]伴隨著社會主義新農村的進程，我國農村經(jīng)濟有新的發(fā)展，作為重要自然資源的水資源是發(fā)展農業(yè)生產的命脈，但因農業(yè)用水具有需求多樣化、灌溉用水占的比重大、需求的季節(jié)性和區(qū)域性明顯，因而導致農用水資源嚴重缺乏，水事糾紛不斷，同時因農用水水權主體模糊、農用水水權使用權屬性不清、農民用水協(xié)會職責不明、水權交易管理制度欠缺，導致水資源成為制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的瓶頸，所以完善、創(chuàng)新農業(yè)水權制度具有重要的社會意義和經(jīng)濟意義。

[關鍵詞]農用水；水權；制度創(chuàng)新

[中圖分類號]F323.213 [文獻標識碼]A

中國是世界上水資源缺乏的國家之一，特別是農業(yè)用水量占我國總用水量的70%以上，而同時農業(yè)水資源的利用存在諸多問題，如農用水水權界定不清、使用權屬性不明、利用效率低下等，尤其是在干旱地區(qū)，“水危機”問題日趨突出，因此，必須認清目前我國農用水水權制度存在的問題，為后續(xù)的水權制度的改革、創(chuàng)新找到依據(jù)和方向。

1 水權與水權制度

1.1 水權的概念

水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，廣義的水權是指與水權相關的所有權、使用權、收益權、處置權等一系列財產權利的總稱；狹義的水權是指在水資源屬于國家所有的前提下，水權是一種財產權，即從水資源所有權中分設出來的用益權。

其中水資源的所有權是對水資源占有、使用、收益和處置的權力，所有權具有全面性、統(tǒng)領性和恒久性的特點。我國《水法》明確規(guī)定：“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經(jīng)濟使用?！睘檫m應有關各方不同的需求，可以對水資源使用權的使用價值的各項權能進行分設，具體可分為使用權、用水權、開發(fā)權等。國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法性。根據(jù)我國水資源的現(xiàn)狀，水權的概念可從以下幾個方面來把握：一是水權的載體是水資源，水資源是一種具有高度流動性的自然資源，它賦存于自然水體之中，無論是在數(shù)量、質量上，還是在物理形態(tài)上都存在很大程度的不確定性，這是水資源作為一種資源最鮮明的特征；二是水權的行使需要通過社會強制力實施，這種社會強制力由國家的法律、法規(guī)的強制執(zhí)行和社會習俗、社會公德的道德約束構成。因水資源的日益稀缺和用水矛盾的不斷加劇，水權的行使正在逐漸走向正規(guī)化、法制化的軌道；三是水權是以水資源為載體的一種行為權利，它規(guī)定了人們面對日益稀缺的水資源可以做什么、不可以做什么，并通過對各方用水行為的界定，來向受損者進行補償，向受益者收取一定的費用的方式來調整人們之間的損益關系；四是各國的水權實施的實踐證明，水權是以水資源所有權為基礎的一系列權利的組合，它主要包括水資源使用權、水資源占有權、水資源收益權、水資源轉讓權等。農業(yè)用水水權是指為了農業(yè)灌溉的需要而取水的權利，是廣大農戶對一定量的水資源在一定的時間段內的使用權。

1.2 水權制度的內涵

水權制度是通過界定、配置、調整、保護和行使水權，明晰水權，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權利，它由水資源所有制度、水資源使用制度和水權轉讓制度組成，從法制、體制、機制等方面對水權進行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。其中水資源所有權制度建設包括水資源統(tǒng)一管理制度、全國水資源規(guī)劃制度和區(qū)域用水矛盾的協(xié)調仲裁機制等方面的內容；水資源使用權制度建設包括明晰初始水權、取用水管理和水資源保護等方面的內容；水權轉讓制度建設包括水權轉讓的資格審定、水權轉讓的程序及審批、公告制度、利益補償機制以及水市場的監(jiān)管制度等方面的內容。農業(yè)水權制度是農業(yè)水權的取得與初始分配、水價與水權交易、水權監(jiān)督與管理、水權保護等。

1.3 農用水特點

中國是個灌溉種植為傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農用水幾乎占了整個中國用水的2/3。農用水有如下幾個特點：一是農用水基本需求的多樣化，農用水分為基本生活用水、農業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產用水、環(huán)境生態(tài)用水；二是灌溉用水比重大，據(jù)統(tǒng)計黃河流域的農業(yè)灌溉用水占總水量的92%，黑河流域約占99%，塔里木河約占98.2%；三是明顯的區(qū)域性，我國東南沿海降水充沛，雨量充足，水資源豐富，而西北內陸降水稀少，水資源困乏；四是季節(jié)性強，我國降水高度集中在4-6月份，在這一時期，降水量大且集中，相當一部分降水通過地表涇流的形式?jīng)]有得到充分有效的利用；五是取水量與當?shù)亟邓棵芮邢嚓P，大氣降水豐富的地區(qū)取水相對充足富余，而降水量稀少的地區(qū)取水量相對少些。

2 創(chuàng)新農用水水權制度的現(xiàn)實意義

（1）建立、完善、創(chuàng)新農業(yè)水權制度是以廣大農戶對水資源的使用和管理的實踐為基礎，加強對水權理論的研究，對構建有中國特色的水權法律制度具有重要的指導意義。水權作為人類社會系統(tǒng)的一種政治權利，直接關系到水資源在人類社會系統(tǒng)中的公平配置和使用；水權制度的經(jīng)濟意義在于通過劃分和明確水資源權屬，為優(yōu)化水資源配置、提高水資源的利用效率和經(jīng)濟效益，提供一種政府統(tǒng)一管理與市場調節(jié)相結合的機制。

（2）水權制度是構建我國可持續(xù)發(fā)展模式的重要動力。我國傳統(tǒng)的粗放型的生產和消費模式，用水效率較低，水資源浪費嚴重，這使得我國水資源短缺的問題更加突出。隨著市場經(jīng)濟的逐步建立和完善，原來主要依靠行政手段開展的節(jié)水工作，不能適應新形勢的要求，因此需要通過明晰水權、建立水權交易市場、引導水資源向節(jié)水、高效領域流動。通過水權制度的完善、創(chuàng)新，解決我國節(jié)水動力和機制問題。

（3）水權制度是構建和諧社會的根本手段。水資源短缺引發(fā)的上下游、左右岸、工農業(yè)、經(jīng)濟用水和生態(tài)用水之間的水事糾紛影響了我國社會的穩(wěn)定。只有明晰水權，實現(xiàn)水權初次分配的科學、公平，從而促進上下游、左右岸、農業(yè)用水、城市用水、工業(yè)用水、生態(tài)用水和經(jīng)濟用水之間關系的協(xié)調，緩解水資源的供需矛盾，實現(xiàn)人水、社會和諧。

（4）水權制度建設是推進社會主義新農村建設的重要舉措。為了推進社會主義新農村建設，扶持農業(yè)的發(fā)展，農用水權應當受到優(yōu)先保護，特別是發(fā)展農業(yè)所需要的最基本水權必須得到優(yōu)先保證，這是保證國家糧食安全和社會穩(wěn)定的客觀需要；同時，要通過技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，挖掘農業(yè)自身的節(jié)水潛力，從制度上保證水資源在各領域的合理分配，互不擠占，通過結構調整節(jié)約水資源，為社會主義新農村建設提供基礎和前提。

3 中國農用水水權制度現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 中國農用水水權現(xiàn)狀

農業(yè)用水是我國用水的主體，農業(yè)用水日益緊張，主要困境表現(xiàn)在以下三個方面：一是灌溉面積大、用水量多，水資源缺口量大；二是農業(yè)用水季節(jié)性強、用水時間比較集中，且在水量分配及時序上要求很高；三是水資源的損失大、用水效率低，浪費現(xiàn)象嚴重。用水形勢日益嚴峻，用水矛盾不斷尖銳，客觀上需要進行農業(yè)水權制度的改革和創(chuàng)新來推進節(jié)水農業(yè)的建設和發(fā)展。

中國當前的農用水水權制度沿襲了中國社會主義公有制和計劃經(jīng)濟管理體制，即所有權上水資源屬于國家所有，管理上為國家行政計劃、統(tǒng)一調控。水資源市場具有壟斷性和所有權恒定的特點，即國家通過立法的形式，將水權的歸屬、權利和義務等要素加以具體界定，

一是規(guī)定所有權與使用權分離。《中華人民共和國水法》（2002版）第三條對農用水資源明確規(guī)定：水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使，農村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農村集體經(jīng)濟組織修建的水庫中的水，歸各該農村集體經(jīng)濟組織使用，區(qū)分對待。對于這部分農業(yè)用水不實行取水許可制度和有償使用制度，顯然這部分水的制度是區(qū)別于其他水資源的制度，有其自身獨特的特點。二是水資源的開發(fā)、節(jié)約、利用、保護和水害防治，要求統(tǒng)一規(guī)劃，綜合部署。三是水資源的配置和水量分配、調度通過行政手段實施；四是新水法修訂過程中所做的一個較大的修改，即把農村集體經(jīng)濟組織的水塘和農村集體經(jīng)濟中組織修建的水庫中的這部分水的所有權由原來歸農村集體經(jīng)濟所有改為國家行使所有權。同時，依據(jù)新水法，農村集體經(jīng)濟組織不再對其所有的水塘和由其修建管理水庫中的水享有所有權，而是只可以使用。五是在農用水水價方面，農用水全國平均水價僅占供水成本的50%-60%，低廉的水價造成了水資源一定的浪費，同時一些農用水利設施得不到及時的維修養(yǎng)護，農用灌溉靠水費來運行和設想實施起來困難重重，如陜西，因為水價太高，很多農民不灌溉了，影響了農業(yè)產量，降低了農民收入。

3.2 中國農用水水權制度存在的問題

科學、合理的水權制度是水資源合理配置的基礎，高效的水權制度結構必須是水權明晰，具有排他性和可轉讓性，而我國目前水權制度實行單一的國家所有權制，這使得水資源的所有權與經(jīng)營權不分，不同利益主體之間的經(jīng)濟關系界定模糊，水權所有權恒定不允許轉讓，導致了我國水資源配置不合理，利用效率低。現(xiàn)有水權制度存在以下問題：

（1）所有權主體缺位。新《水法》明確規(guī)定國家擁有水資源的所有權，但是國家是一個虛化的概念，國家在具體行使所有權時，往往是國務院委托地方政府來行使的。所有權的下放導致地方政府成了水資源實際的所有者和使用者，而最終水權由地方政府又給了極少數(shù)領導，這很極容易導致農村水資源的初始配置與領導的喜好、認識密切相關，引起農村水資源管理的無序性、隨意性，區(qū)域壟斷性和不平衡性，也容易造成水事糾紛。

（2）農村取水權的權利屬性模糊，使用權主體模糊。中國農村水資源的使用主體是中國農村集體經(jīng)濟組織中的廣大農戶，但實際情況是由村長或村支書代表農村集體經(jīng)濟組織來統(tǒng)一行使水的管理權，由于水資源使用權掌握在村干部少數(shù)人手中，沒有具體落實到每個農戶，導致農用水使用權主體不清，同時也沒有明確區(qū)域取水量配置，導致爭水、搶水現(xiàn)象時有發(fā)生。

（3）水權交易管理制度欠缺。我國上個世紀末就開始了水權交易，但只是處于自發(fā)狀態(tài)，沒有水權轉讓制度作引導，沒有水權轉讓的相關法律、法規(guī)作支撐。因水權交易不僅涉及交易雙方的利益，同時還涉及社會公共利益和第三方利益，而我國當前實施的《取水許可制度實施辦法》第26條和第30條規(guī)定，取水許可證不得轉讓，取水期滿，取水許可證自行失效，轉讓取水許可證的，由水行政主管部門或受權發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得。這無法實現(xiàn)水權交易各方利益的共贏，也不利于水資源結構的調整和優(yōu)化配置。

（4）農民用水戶協(xié)會性質模糊。在我國有些地區(qū)的農村，為了妥善處理水費收繳過程中的灌區(qū)和農民之間的糾紛和灌區(qū)維護費用收繳難的問題，建立了農民用水戶協(xié)會，它對降低農民水權的配置、履行及保護成本，提高對共有水權的管理效率，在一定程度上維護農民的合法權益，但農民用水戶協(xié)會主要從事收繳水費和灌區(qū)維護費、負責灌區(qū)的管理和維護，并沒有真正履行共有水權代理人的職責。

（5）水權制度的完全建立仍有較大差距。在新《水法》頒布實施后，各地也相應制訂了水資源管理的條例，但在區(qū)域層次，有關水資源配置的法律地位、具體實施和執(zhí)行的制度缺乏；在農用水戶層次，有關取水權確認、取水權主體的權利和義務、取水權的保護、取水權交易的條件及價格等方面的制度不完善，尤其是水價偏低，既不能反映供求關系，又不能體現(xiàn)水商品的真正價值，導致農戶承受能力脆弱。

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