新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中轉(zhuǎn)型農(nóng)村社保實(shí)施情況探析

蒙振華

[摘要]社會保障制度通過提供基礎(chǔ)物質(zhì)保障來分擔(dān)“人的城鎮(zhèn)化”進(jìn)程中農(nóng)民的“轉(zhuǎn)型風(fēng)險”，以保證轉(zhuǎn)型農(nóng)民能夠適應(yīng)轉(zhuǎn)型生活，是促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”不可缺少的重要措施之一。通過對廣西柳州市洛埠鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障制度實(shí)施情況的調(diào)查分析，找到基層社保工作存在的問題，探尋創(chuàng)新基層社保政策實(shí)施辦法。

[關(guān)鍵詞]轉(zhuǎn)型農(nóng)村；社會保障；實(shí)施情況；新型城鎮(zhèn)化

[中圖分類號]F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

當(dāng)前“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已將“人的城鎮(zhèn)化”作為根本任務(wù)。而社會保障制度可以通過提供基礎(chǔ)物質(zhì)保障來分擔(dān)“人的城鎮(zhèn)化”進(jìn)程中農(nóng)民的“轉(zhuǎn)型風(fēng)險”，以保證轉(zhuǎn)型農(nóng)民能夠適應(yīng)轉(zhuǎn)型生活，是促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”不可缺少的重要措施之一。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進(jìn)社會保障制度關(guān)系到農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基本民生問題，關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。2016年起，基于課題研究需要對第一批國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市柳州市洛埠鎮(zhèn)開展了調(diào)查工作，目的在于了解柳州市基層村鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村社保實(shí)施情況，剖析其面臨的困難問題及原因，為更好地實(shí)現(xiàn)柳州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相關(guān)依據(jù)。

1 調(diào)查概況

1.1 調(diào)查地選取的原因背景

在過去的幾十年里，廣西柳州市在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了比較明顯的進(jìn)步，特別是近幾年來在人口城鎮(zhèn)化方面取得了顯著的成績，較好的貫徹了以人為本的城鎮(zhèn)建設(shè)方針。洛埠鎮(zhèn)是位于柳州城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)濟(jì)核心區(qū)柳東新區(qū)內(nèi)的一個郊區(qū)村鎮(zhèn)，也是柳東新區(qū)與中心城區(qū)聯(lián)結(jié)的樞紐。根據(jù)《柳州市新型城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)（群）發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》，洛埠鎮(zhèn)將被柳東新區(qū)吸并，實(shí)現(xiàn)全面城市化。因此，洛埠鎮(zhèn)在柳東新區(qū)乃至柳州市整體的建設(shè)發(fā)展中處于一個相當(dāng)重要的戰(zhàn)略地位，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程任重道遠(yuǎn)。以人為本和統(tǒng)籌兼顧的新型城鎮(zhèn)化是洛埠鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然選擇，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)及轉(zhuǎn)型對洛埠鎮(zhèn)村鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移起到十分重要的作用。

1.2 基本方案的介紹

本次調(diào)查主要采取問卷式抽樣調(diào)查法，并輔助訪談法和文獻(xiàn)法來收集相關(guān)資料。時間自2013年7月即開始，但正式啟動調(diào)查問卷的時間主要集中在2016年暑假和2017年寒、暑假，調(diào)查問卷圍繞洛埠鎮(zhèn)社會保障制度實(shí)施情況及其影響因素展開。

根據(jù)洛埠鎮(zhèn)政府提供的資料，截止2017年6月底洛埠鎮(zhèn)總?cè)丝?291人，其中仍保留農(nóng)業(yè)戶籍的人口有3048人。本調(diào)查從居委會和村委會的戶籍名冊分別隨機(jī)抽取150戶作為受訪者，總共有528人接受了調(diào)查，有效完成率88%，問卷有效率為100%。其中農(nóng)村戶口216人，占比40.9%。受訪者來自洛埠鎮(zhèn)的四個區(qū)，分別是洛埠村（146人）、下窯村（150人）、洛埠街社區(qū)（100人）、銀鷗社區(qū)（132人）。從年齡結(jié)構(gòu)和職業(yè)分布看，調(diào)查樣本都具有洛埠鎮(zhèn)的典型代表性。受訪者平均年齡45.7歲（構(gòu)成情況見圖1），分布在18個不同的行業(yè)，其中居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)（占23%）、農(nóng)林牧漁（占25.8%）和制造業(yè)（占32.8%）是受訪人數(shù)最多的三個行業(yè)。其中男性人口 283（53.7%）人，女性人口 245（46.7%）人。

為更深入了解農(nóng)村社保制度的實(shí)際運(yùn)行情況，分別對調(diào)查地的鎮(zhèn)政府民政部門、村（居）委會的有關(guān)工作人員進(jìn)行了訪談，訪談對象共16人。訪談主要是了解調(diào)查地的農(nóng)村社區(qū)基本情況，鎮(zhèn)政府在推行實(shí)施農(nóng)村社保制度的現(xiàn)況及經(jīng)驗(yàn)做法，了解政策落地實(shí)施情況、各項制度規(guī)范情況、檔案管理規(guī)范程度等。

2 洛埠鎮(zhèn)農(nóng)村社保政策實(shí)施情況調(diào)查分析

2.1 政策執(zhí)行管理情況

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（見表 1），當(dāng)被問及“當(dāng)?shù)鼗鶎由绫９ぷ魇欠穸ㄆ谶M(jìn)行社保政策宣傳”時，有 59.8%的受訪者選擇“是”；當(dāng)被問及“你了解社會保險相關(guān)情況是否方便”時，有 50.1%的受訪者選擇“方便”；當(dāng)被問及“您參加社會保險途徑是否便利”時，有 53.2%的受訪者選擇“便利”。這表明，基層社保工作進(jìn)度和服務(wù)水平雖然存在著一些不足，但從受訪者的認(rèn)可的態(tài)度來看，調(diào)查地的農(nóng)村社保政策執(zhí)行和動態(tài)管理總體是比較規(guī)范、按部就班的。

2.2 對社保政策知曉度情況

目前，調(diào)查地農(nóng)村社保政策宣傳主要途徑是在村（居）委會的民政事務(wù)公開欄中，張貼相關(guān)政策條文。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，被問及了解社保政策的途徑時，在受訪者中，有 79.1%的人通過村“兩委”了解，有17.3%通過鎮(zhèn)政府民政所、社保所了解，有 9.3%通過親朋好友了解，有 7.9%通過新聞媒體。然而洛埠鎮(zhèn)村鎮(zhèn)居民對社保政策和辦理程序的知曉度并不高，對社保及相關(guān)政策不熟悉、不了解等問題（見表 2）。

很多受訪群眾表示：政策變化太大，他們無法掌握。如果辦理相關(guān)社會保障遇到問題，一般就是直接去找居委會或村委會，完全聽從社保專干的指示。這些情況表明，村鎮(zhèn)居民對于相關(guān)社保政策的了解及社保辦理是十分依賴也比較信賴于基層工作單位的，而基層工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平的高低則會直接影響到村鎮(zhèn)居民對社保制度的認(rèn)識和理解。

2.3 滿意度情況

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪參保者對調(diào)查地農(nóng)村社保辦理過程的滿意度達(dá)60.9%，對目前實(shí)行的本地社保實(shí)施情況的滿意程度達(dá)到63.6%（見表 3）。這說明，調(diào)查地農(nóng)村受訪參保人員對社保工作整體比較滿意。在問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及“您參加養(yǎng)老保險的原因”，選擇“認(rèn)為參加有利于保障養(yǎng)老”的受訪者占到一半以上。這從另一個角度說明調(diào)查地受訪的群眾對本地社保工作整體是比較認(rèn)可的，并開始逐漸轉(zhuǎn)變理念接受社會保障這種機(jī)制。

2.4 社保實(shí)施效果

根據(jù)洛埠鎮(zhèn)社保所的資料，洛埠鎮(zhèn)養(yǎng)老金構(gòu)成上主要還是政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；在已設(shè)置的12 個繳費(fèi)檔次中，參保居民主要選擇低檔次繳費(fèi)，高檔繳費(fèi)的寥寥無幾。問卷訪談中了解到，受訪群眾中有407占到77.1%的農(nóng)民對參保的收益情況有所顧慮，參保者對社保金未來的發(fā)放期待與現(xiàn)實(shí)存在一定的差距，使他們在選擇參保檔次上表現(xiàn)消極。表 4 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，僅有 42.6%的受訪者覺得“能免除全部生活的憂慮”，這也說明農(nóng)民對社保將能產(chǎn)生的作用仍存在疑慮。

3 調(diào)查地農(nóng)村社保政策實(shí)施中面臨的主要困難及

原因分析

由于洛埠鎮(zhèn)村鎮(zhèn)居民斷保情況比較嚴(yán)重，因此社保接繼問題是當(dāng)前洛埠鎮(zhèn)基層社保工作面臨的最大難題。主要原因有如下幾個方面：

3.1 了解政策的渠道不暢阻礙了農(nóng)民續(xù)保參保

從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，相關(guān)社保轉(zhuǎn)接的政策和實(shí)現(xiàn)的問題相當(dāng)復(fù)雜，如果得不到明確且準(zhǔn)確的政策解答，會影響到農(nóng)民的參保決策。雖然調(diào)查的數(shù)據(jù)中認(rèn)為了解途徑“方便”的人能占到50%以上，但交談中了解到，受訪者是出于對基層工作人員辛苦工作的體諒才選擇了“方便”。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足是一個客觀問題，這會導(dǎo)致業(yè)務(wù)水平參差不齊。而社保政策變化又比較頻繁，沒有定期的培訓(xùn)，難以應(yīng)對實(shí)時的工作變化。咨詢同樣一個問題，不同的工作人員會有不同的答復(fù)，甚至有些工作人員自己也不清楚。那么普通參保農(nóng)民又怎么搞得懂具體政策呢？

3.2 基層宣傳不力，影響了農(nóng)民對社會保障制度的認(rèn)識

目前大多數(shù)研究都認(rèn)為農(nóng)民的參保意識不強(qiáng)，即使具備參保條件，轉(zhuǎn)型農(nóng)民也不會自愿參保。對洛埠鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對參保與否的決策是相當(dāng)理性而現(xiàn)實(shí)的，他們會通過自己從市場上收集到的信息資料來做出選擇。正因?yàn)槭杖雭碓从邢?，他們才必須對參保獲益情況與當(dāng)前要直面的現(xiàn)實(shí)相權(quán)衡。當(dāng)他們感覺到參保之后所能獲得利益還不如投入其他領(lǐng)域時，或有限的收入急需用于養(yǎng)家糊口、撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人時，他們很容易做出降低參保檔次甚至不參保的選擇。這在很大程度上也是市場選擇的結(jié)果。

3.3 基層社保機(jī)制不完善，影響了基層社保工作的進(jìn)度

實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層社保工作人員配置不足，工作機(jī)制不合理，導(dǎo)致工作進(jìn)度和服務(wù)水平跟不上。特別是專職工作人員數(shù)量少、編制不足的問題，基層平臺一般只配備1名專干。而實(shí)際上除了社會保障工作之外，他們還要承擔(dān)鎮(zhèn)政府安排的繁雜工作，僅有約 60%的精力能放到社會保障工作中，僅僅是完成規(guī)定的社保入戶走訪任務(wù)，工作量就存在很大壓力。而每年的參保政策都會有不同程度調(diào)整，還需要深入村（社區(qū)）、深入村鎮(zhèn)居民家中開展大量的宣傳教育和組織發(fā)動工作。此外，相對于農(nóng)村社保對象審核巨大的工作量，基層民政部門的社保業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，影響了村級層面社保審核及政策宣傳工作的正常開展。調(diào)查地基層社保工作人員待遇偏低，激勵機(jī)制不足，影響著他們的工作熱情。

4 創(chuàng)新洛埠鎮(zhèn)社會保障工作機(jī)制的建議

4.1 在政策落實(shí)基礎(chǔ)上創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民利益

除了根據(jù)我國農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)狀嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)施社保政策之外，在具體實(shí)施過程中可以將失地農(nóng)民、農(nóng)民工等特殊群體區(qū)別對待。為處于轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民設(shè)立過渡機(jī)制，在給予一段時間優(yōu)惠費(fèi)率之后，逐步恢復(fù)到正常繳納費(fèi)率。通過項目開發(fā)企業(yè)、柳東新區(qū)財政及洛埠鎮(zhèn)政府財政等三方籌集資金協(xié)商解決轉(zhuǎn)型農(nóng)民的社保轉(zhuǎn)接資金差額缺口，從而確保兼業(yè)農(nóng)民、失地農(nóng)民等特殊群體的利益。逐步建立起個人自我保障的責(zé)任或機(jī)制，調(diào)動洛埠鎮(zhèn)村鎮(zhèn)居民的個人繳費(fèi)積極性。

4.2 加強(qiáng)基層政府的宣傳、引導(dǎo)作用，創(chuàng)新繳費(fèi)機(jī)制

基層政府直接與村（居）民接觸，更了解本村鎮(zhèn)的情況，可以找到更適合本地特點(diǎn)的宣傳教育方式，廣泛宣傳社會保障政策及其優(yōu)越性，通過耐心地講解和引導(dǎo)，使農(nóng)民了解政策，喚醒農(nóng)民的社會保障權(quán)利意識和責(zé)任意識，讓廣大農(nóng)民充分意識到農(nóng)村社會保障的重要性，改變陳舊觀念，自覺地參保。同時簡化繳費(fèi)手續(xù)，提供多個便民的繳費(fèi)渠道，設(shè)計符合實(shí)情的繳費(fèi)方式。對于失地農(nóng)民的社保繳費(fèi)，可以征得同意直接從其土地補(bǔ)償款中一次性扣除繳清，并給予繳費(fèi)上的部分優(yōu)惠，避免農(nóng)民拿到補(bǔ)償款后肆意揮霍到最后沒錢交社保費(fèi)，使社保成為失地農(nóng)民的“保底”安置補(bǔ)償。

4.3 嘗試?yán)檬袌龅臋C(jī)制解決老齡人口養(yǎng)老問題

農(nóng)村老齡人口社保問題對于家庭負(fù)擔(dān)乃至整個社會保障體系的意義重大。而且農(nóng)村老齡人口社保問題的解決將起到一種示范引導(dǎo)作用，即可以加強(qiáng)后輩對社保體制的信心，使其更加支持并參與到社會保障制度中來，進(jìn)而促進(jìn)社保制度的良性發(fā)展。洛埠鎮(zhèn)人口老齡化情況也是比較典型的，特別是那些由于歷史原因而沒有參與到農(nóng)村社會保障體系中來的部分老齡人口，沒有養(yǎng)老基金積累，又沒有足夠的政府財政資金扶持。洛埠鎮(zhèn)可以利用自己在柳州市獨(dú)有的優(yōu)美環(huán)境引進(jìn)民間資金發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，借助多渠道資金解決本村鎮(zhèn)居民養(yǎng)老公共服務(wù)不足的問題，同時還可以將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向外擴(kuò)展，使養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)成為促進(jìn)洛埠鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長的重要產(chǎn)業(yè)之一。建設(shè)起集休閑、養(yǎng)生、運(yùn)動、娛樂為一體的養(yǎng)老服務(wù)公司進(jìn)行市場化運(yùn)作，從獲利中支出部分資金，用于扶助本鎮(zhèn)體制外老齡人口。

4.4 重視社保基層工作生態(tài)，建立科學(xué)的績效激勵機(jī)制提高

基層工作效率與質(zhì)量

公共服務(wù)綜合信息平臺的建設(shè)，離不開基層工作人員通過細(xì)致而繁瑣的工作來收集匯總基層信息而構(gòu)成；公共服務(wù)供給也是由基層工作人員來具體執(zhí)行和完成。因此，必須重視基層工作人員的工作生活狀況，通過建立起相關(guān)激勵機(jī)制來逐漸提高基層工作人員的待遇水平，例如將接續(xù)繳費(fèi)指標(biāo)納入年度重點(diǎn)目標(biāo)考核內(nèi)容，形成以考核促工作推進(jìn)的良好機(jī)制。這樣既有助于調(diào)動工作積極性又能增強(qiáng)工作責(zé)任感，形成一套和諧的基層工作生態(tài)。此外還應(yīng)加強(qiáng)基層社保工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大基層社保工作經(jīng)費(fèi)投入。在目前編制增加困難的情況下，可通過政府購買機(jī)制，向?qū)I(yè)化社會服務(wù)組織購買服務(wù)項目和崗位，解決基層專職社保工作人員人手不足問題。

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