農(nóng)村公共道路建設中的困境及其對策

周一緣　任素馨

[摘 要]我國從2003年開始大規(guī)模修建農(nóng)村公路，十多年來，農(nóng)村公路建設取得了跨越式的發(fā)展。但是，在看到成就的同時，也不能忽略存在的問題。本文在奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架基礎上，結合公共產(chǎn)品理論、治理理論的基本原理，構建了一個新的概念框架，結合構建的概念框架，探討農(nóng)村公路陷入困境的原因，提出推進我國農(nóng)村公路建設的建議。

[關鍵詞]農(nóng)村公路；制度分析與發(fā)展框架；合作困境

[中圖分類號]F542 [文獻標識碼]A

1 農(nóng)村公路建設：一個新的概念框架

1.1 理論基礎

1.1.1 公共產(chǎn)品理論。社會產(chǎn)品可以分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和介于二者之間的準公共產(chǎn)品。當客流量小時，農(nóng)村公路的非排他性和非競爭性高，此時接近純公共產(chǎn)品；當客流量變大，多一個行人或者一輛車，會影響他人的使用，農(nóng)村公路的非競爭性減弱，轉而變成準公共產(chǎn)品。因此，農(nóng)村公路是少部分情況的純公共產(chǎn)品和在大多數(shù)情況的準公共產(chǎn)品。

1.1.2 治理理論。羅西瑙將治理定義為：“一種由共同的目標所支持的一系列活動，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”。治理理論強調治理主體多元化，政府不再是唯一的權力來源，而只是眾多治理主體之一，主體之間權力相互依賴、共同合作。農(nóng)村公路建設存在多元主體，政府不再是權力的控制者，而應該成為“協(xié)調者”。

1.1.3 制度分析與發(fā)展框架。制度分析與發(fā)展框架是奧斯特羅姆夫婦重大的學術成果（見圖1）。

行動舞臺是各行動主體之間不斷博弈、不斷協(xié)調，以解決共同事務的特定空間。自然或物質條件、共同體屬性和行動規(guī)則這三個外生變量影響著這個空間的穩(wěn)定，使行動者的互動形成模式化結果。農(nóng)村公路建設的行動舞臺是特定區(qū)域內，利益相關者為了解決出行難題，通過博弈、協(xié)調，組成一個穩(wěn)定的空間。存在著一些外在因素對這個空間產(chǎn)生激勵和限制，在這些外在因素的影響下各利益主體產(chǎn)生博弈，形成模式化結果。

1.2 一個新的概念框架

本文以奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架為基礎，結合公共產(chǎn)品理論、治理理論的基本原理，構建一個新的概念框架（見圖2）。

農(nóng)村公路建設主體為了解決基本出行問題，通過博弈、協(xié)調，組成一個穩(wěn)定的空間。技術水平、資源條件和法規(guī)制度三個外生變量影響著空間的穩(wěn)定。同時，各相關主體之間進行著多重利益博弈，即是否修建公路、如何修建公路、責任如何分擔等，這些反之又促進資源條件、技術水平和法規(guī)制度的變化。

1.2.1 資源條件。資源條件是農(nóng)村公路建設的關鍵因素。農(nóng)村公路最重要的資源是資金。資金的多少決定著農(nóng)村公路的建設質量與建設成果。能否合理使用資金，杜絕貪污腐敗，將資金的利用率最大化，關系著農(nóng)村公路的生命。

1.2.2 技術水平。技術水平是農(nóng)村公路建設的重要因素。技術水平的高低關系著農(nóng)村公路的使用期限，關系著農(nóng)村公路應對災害的能力。

1.2.3 法規(guī)制度。法規(guī)制度是農(nóng)村公路建設的根本要素。農(nóng)村公路建設的有效開展離不開清晰、合理、完善、具有針對性的政策法規(guī)，這使得各方主體在建設中有據(jù)可循，利用法律解決建設過程中的沖突和矛盾、維護各自的權益。

1.2.4 多元主體。多元主體是農(nóng)村公路建設的基礎要素。作為農(nóng)村公路建設的主體，沒有任何一方可以統(tǒng)包統(tǒng)攬或者推卸責任，而是要形成一種相互合作的關系。

2 中國農(nóng)村公路建設：現(xiàn)狀與問題

2.1 整體狀況

從2003年到2013年十年間，全國37709個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有10個未通公路，638155個建制村中，僅有l(wèi)892個未通公路。以南京市為例，根據(jù)南京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年，南京市新建改造四級以上農(nóng)村公路400公里，在全省率先實現(xiàn)鎮(zhèn)村公交全覆蓋。2016年，建設四級以上農(nóng)村道路410公里。2010年到2015年年來，中央投資農(nóng)村公路3265億元，帶動社會總投資約1.3萬億元，比‘十一五增長約40%。農(nóng)村公路建設得到了極大發(fā)展。

2.2 三個典型案例：南京、青川、重慶農(nóng)村公路建設

本文以南京、青川、重慶三個地區(qū)的農(nóng)村公路建設模式為研究起點，力圖發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村公路建設中存在的問題。

2.2.1 地區(qū)政府主導型—南京農(nóng)村公路建設。南京市的農(nóng)村公路修建主要由政府推動，以財政為保證。2000年開始，南京市交通局借債3億多，大力興建鎮(zhèn)村水泥路，對每平方米補貼8元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓住優(yōu)勢，積極開展融資活動，最終完成公路的修建。南京的農(nóng)村公路修建中主要是政府主導，即交通局、縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同投資模式。

2.2.2 對口援建型—青川農(nóng)村公路建設。汶川地震中，青川縣損失慘重。浙江省對口援助青川，災后的公路建設成為一項重大任務。浙江公路人克服了種種困難與危險，成功建設10萬公里農(nóng)村公路，把全省所有行政村都緊密相連，受到廣泛的關注。

2.2.3 農(nóng)民自組織建設型—重慶農(nóng)村公路建設。重慶某農(nóng)村有一條獨特的農(nóng)村公路，位于1500米的懸崖，周圍是巖石峭壁，被稱為“懸崖天路”。沒有修建這條公路時，當?shù)剞r(nóng)民如果要出門，需要徒手爬下800米高的懸崖，十分危險。為了解決這一問題，上個世紀九十年代，當?shù)卮迕裰鲃咏M織修建公路。有錢出錢，沒錢出力，共同努力，最終實現(xiàn)了“通路夢”。

2.3 存在問題

上述列舉的三個農(nóng)村地區(qū)公路建設模式中，反映了中國農(nóng)村公路建設的基本模式。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，這些模式在實踐的過程中都遇到許多問題。

2.3.1 該建不建。長期以來，農(nóng)村（尤指偏遠地區(qū)）的發(fā)展一直被落后的交通條件所制約。但是，很多地方的農(nóng)村公路卻該建不建。當前農(nóng)村公路建設主要是進行道路硬化。但是，在很多地區(qū)，這項工程卻進行的不順利。例如南京市的道路硬化工程并未完全到位，有些地區(qū)仍然存在狹窄難行的碎石路，或者年久失修的破損公路。一到下雨天，路面嚴重的積水現(xiàn)象不但阻礙居民出行，還可能存在安全隱患。

2.3.2 工期延誤。大部分的農(nóng)村道路修建工期較短，要求盡快投入使用。農(nóng)村道路的修建工期容易受到各種因素的影響，例如經(jīng)濟水平、技術條件、自然環(huán)境等。征地賠款問題是修建農(nóng)村公路常常會遇到的問題，與農(nóng)民直接相關。如果這一問題處理不當，農(nóng)民妨礙施工，會大大影響施工進程。

2.3.3 施工事故。農(nóng)村公路建設是一個復雜且龐大的工程，加上目前很多農(nóng)村公路工程工期都較短，時間緊張，任務繁重，就使得作業(yè)單位往往為了趕工程進度而忽視工程的安全管理?！?.12”地震后，浙江援助青川進行災后公路的建設工作。由于災后青川余震連連，再加上青川的地形，極易發(fā)生安全事故。兩年中，不少同志因公殉職。

2.3.4 質量不佳。雖然最近幾年，政府大范圍建設農(nóng)村公路，但是在追求速度的同時，農(nóng)村公路的質量卻不如人意。為了落實政府對農(nóng)村公路的重要指示，近年來，各地政府紛紛采取措施來促進農(nóng)村公路的發(fā)展。但是，效果似乎并不顯著。重慶的天路，是由農(nóng)民自發(fā)開鑿出來，公路的質量難以保證，車輛行駛常常磨損嚴重。

3 農(nóng)村公路建設困境的原因分析

3.1 資金匱乏

目前，我國農(nóng)村公路建設是以政府財政投入為主導。稅費改革使得縣級政府的收入來源大大縮水，由于上級政府的稅收收入同樣減小，上級政府可能通過行政性手段將一些原本不屬于下級政府的支出轉嫁到下級政府。因此，這些又導致了撥付給農(nóng)村道路建設的資金大大縮水。為了解決這一問題，很多地方采取“一事一議”制度向農(nóng)民籌集資金。然而，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，加之農(nóng)民思想傳統(tǒng)保守—修路應該政府包辦—等因素，不愿出資的占大多數(shù)。

3.2 技術水平低

農(nóng)村公路建設在一定程度上容易收到自然環(huán)境的影響。在我國，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)，大部分的農(nóng)村處于山區(qū)、丘陵等地，環(huán)境險惡、地形復雜，建設農(nóng)村公路難度系數(shù)大?，F(xiàn)有的技術水平無法突破這些自然條件的限制。企業(yè)由于自身條件的限制，缺乏技術力量支持、科學的規(guī)劃與指導以及完善的配套設施；施工隊伍人員素質參差不齊，業(yè)務水平欠缺等，這些因素都在影響農(nóng)村公路建設的進程。

3.3 法規(guī)制度不完善

“一事一議”是關于農(nóng)村公路建設的最重要的制度。它是指村里重大基礎設施建設服務，不強迫農(nóng)民繳費，而是通過全體會議，讓其自主商議籌資籌勞問題?！耙皇乱蛔h”探索出一個既符合實際又符合農(nóng)民價值觀的有效途徑。然而，如今農(nóng)村人口外流，許多村民外出打工，常年在外，召集他們任務艱巨。村民大會無法召開，按照“一事一議”制度提供農(nóng)村基礎設施的方法將缺乏可行性。即使村民會議得以召開，村民與村民間常常出現(xiàn)意見分歧，博弈狀況時有發(fā)生。

3.4 多元主體利益博弈

農(nóng)村公路的供給主體包括政府、農(nóng)民及其自組織、企業(yè)及其他社會組織和村委會等。政府承擔具體的供給職責，結合實際，確定供給目標，將任務派發(fā)給村委會。村委會憑借“一事一議”動員農(nóng)民或變賣村中資源等集資。其他社會組織主動為農(nóng)村公路出資出力。企業(yè)負責農(nóng)村公路的主要修建。各個主體都是理性經(jīng)濟人，都有自己的理性選擇和利益傾向?！叭魏螘r候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇做一個搭便車者”。

4 推進農(nóng)村公路建設的建議

4.1 建立多種多樣的籌資模式

要克服農(nóng)村公路資金不足的困境，就要建立新的籌資體系，創(chuàng)立新的籌資模式。近年來，PPP模式逐漸興起，在實踐中起到越來越重要的作用。PPP模式即政府與社會資本合作，是指政府和社會資本在公共基礎設施和公共服務領域，以特許權協(xié)議為基礎，通過簽訂協(xié)議來表明兩方的權利和義務，最終保證能共贏，而形成同伴式的互助關系。例如，黑龍江望奎縣農(nóng)村公路建設是PPP模式成功的典型案例。它公開招標，選定黑龍江省八達路橋建設有限公司作為項目建設的社會資本方及施工方，成功落實了農(nóng)村公路的建設。

4.2 科學規(guī)劃，提高技術水平

在農(nóng)村公路前期準備時，要注重設計與規(guī)劃，并進行可行性研究。要深入實地考察調研，重點了解與此條公路相關地形地質地貌，考察車流、人流對交通的需求量，同時，走訪調查周圍群眾，聽取居民的意見與建議，將農(nóng)民的需求融入到公路規(guī)劃與設計中去。與此同時，要加強對從業(yè)人員的技術培訓與指導，提高其專業(yè)素質與責任意識，保障農(nóng)村公路建設安全與質量。

4.3 完善法規(guī)制度

國家要加強對村級事務“一事一議”的指導和支持。要大力展開宣傳教育，規(guī)范議事程序。政府要指導村級組織根據(jù)村莊實際制定預案，同時還應增強對資金流向進行嚴格的審查監(jiān)督或者對公共公路建設資金進行公示，避免挪用資金等貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，政府要增強監(jiān)督的意識，自覺擔負起監(jiān)督的職責，確保農(nóng)村道路高質量、高水準地完成，發(fā)揮最大的社會效益。

4.4 加強多元主體合作

在農(nóng)村公路供給過程中，要建立一個平等的合作關系，政府的角色是掌舵，而不是劃槳。沒有任何一方可以統(tǒng)包統(tǒng)攬，各方必須明確利益主體及其責任、義務，加強多元利益主體的溝通與合作，協(xié)調各自的利益分配，才能更好地實現(xiàn)農(nóng)村公路的有效供給。政府在農(nóng)村道路的修建過程中，要合理區(qū)分財權事權，確定具體的責任，使財權與事權相符。村委會要定期向農(nóng)民公布資金使用狀況，保障居民知情權，注重加強與農(nóng)民的雙向溝通。農(nóng)民及其自組織要提高政治意識與集體意識，自覺參與農(nóng)村公路的建設，主動擔負起監(jiān)督職責。企業(yè)要自覺遵守相應的法律法規(guī)，按照施工要求履行施工計劃，將責任落實到個人

5 結語

小康路上，絕不讓任何一個地方因農(nóng)村交通而掉隊。十八大以來，政府高度重視農(nóng)村公路建設，將其作為促進新農(nóng)村建設和交通扶貧的重要手段。黨的十九大又強調農(nóng)村公路建設的重要意義。農(nóng)村公路作為農(nóng)民脫貧奔小康的致富之路，理應得到重視。在今后的農(nóng)村公路建設過程中，應建立多樣化的籌資模式，提高技術水平，完善相應的法律法規(guī)，明確各利益主體的責任與義務，加強交流與合作，促進我國農(nóng)村公路建設進入一個新臺階。

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