中國不完全城市化歷史溯源及戶籍改革新思路

李笑曉　支文

摘 要：《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中國人口城市化率已達(dá)到58.52%，遠(yuǎn)高于常年保持在35%左右的戶籍城市化率。這相差23.2%的數(shù)值，意味著將近3億的龐大人口在城市工作生活卻沒有城市戶口，即享受不到市民待遇。其中，絕大多數(shù)為外來務(wù)工人員，也稱“新市民”。這將近3億的人口的流動(dòng)而非轉(zhuǎn)移，這樣的不完全城市化現(xiàn)狀有其歷史淵源及政策路徑依賴?；诜治鍪崂恚疚奶岢鰬艏贫雀母镄碌姆较蚝退悸?，以期為相關(guān)政策起到參考作用。

關(guān)鍵詞：城市化；戶籍改革；人的城市化；福利公平

文章編號(hào)：1004-7026（2018）13-0046-03 中國圖書分類號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，戶籍制度逐漸演變?yōu)橄到y(tǒng)性政策，其功能也并非僅簡單地進(jìn)行人口管理，在其基礎(chǔ)上依附有眾多福利政策，調(diào)節(jié)并分配著城鄉(xiāng)居民的利益與機(jī)會(huì)。雖然隨著社會(huì)的發(fā)展附著于戶籍制度上的福利逐漸減少，但是仍然有些不公平的制度性歧視政策依據(jù)于戶籍制度，如高考、社會(huì)保障制度等。所以，深刻審視我國城市化歷史以及戶籍制度的變遷可以更好的把握國情，制定更好的改革方案。二元戶籍制度對推動(dòng)我國工業(yè)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，是助推我國成為制造強(qiáng)國的強(qiáng)大動(dòng)力。但是二元結(jié)構(gòu)的弊端也開始越來越明顯，如果不進(jìn)行改革勢必會(huì)影響我國的社會(huì)主義和諧建設(shè)。本文將重點(diǎn)剖析中國戶籍制度的歷史淵源及提出未來戶籍改革的建議。

1 城市化歷史溯源

我國城市化進(jìn)程與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，所以在研究探討城市人口流動(dòng)的同時(shí)必須要結(jié)合時(shí)代背景來考察。根據(jù)國家對人口流動(dòng)的控制，建國后我國城市化進(jìn)程大致分為四個(gè)階段。

1.1 城鎮(zhèn)化起步期，戶籍制度準(zhǔn)備階段（1949—1957年）

1949年到1952年，我國政權(quán)剛剛穩(wěn)定，對人口的管制相對寬松，人口管理主要針對敵對分子，或?qū)野踩型{的人群。1950公安部出臺(tái)了人口管理文件《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法》。此階段全國人民城鄉(xiāng)往來相對自由，人口流動(dòng)方向有農(nóng)村向城市流動(dòng)也有城市向農(nóng)村流動(dòng)。另外，當(dāng)時(shí)實(shí)行“以糧為綱”，誰開墾誰享有的政策。因此，人口稠密地區(qū)如江蘇、浙江、山東等地的人口向西北、東北等地流動(dòng)，以獲得土地。1949年我國絕大多數(shù)人口集中在農(nóng)業(yè)部門，為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，城市化率也僅為10.6%。隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)城也被快速推動(dòng)。尤其是從我國第一個(gè)五年計(jì)劃（1953—1957年）開始時(shí)，全民所有制企業(yè)的投資力度不斷加大，工業(yè)帶動(dòng)城市對勞動(dòng)力的需求，農(nóng)村青壯年開始進(jìn)城支援國家工業(yè)建設(shè)。在西北、華北、東北等工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)吸引了大量農(nóng)村工業(yè)移民。此時(shí)的農(nóng)村，大量勞動(dòng)力開始出現(xiàn)剩余，因?yàn)橥恋刂贫鹊母母飪刹糠衷瓉聿粎⒓觿趧?dòng)的群體開始投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即地主和婦女直接導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)剩余[1]。

建國初期我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，從事農(nóng)業(yè)的人數(shù)減少造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的糧食無法對城市快速發(fā)展提供支撐。為了有效控制人口流動(dòng)，一些人口控制政策陸續(xù)出臺(tái)，如1951年《城市戶口管理暫行條例》，1952年《政務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》提出在農(nóng)村多建水利設(shè)施、開墾荒地等措施，旨在解決農(nóng)村勞動(dòng)力過剩問題同時(shí)緩解城市居民就業(yè)壓力。1955年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》并配合糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，使得沒有糧票、油票等生產(chǎn)生活資料的農(nóng)民喪失了城市生活能力，進(jìn)而限制其進(jìn)城。1956年《國務(wù)院關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》要求農(nóng)村限制農(nóng)民盲目外出，積極開展糧食生產(chǎn)，同時(shí)也要求城市單位企業(yè)禁止招收農(nóng)村人口。1957年底發(fā)布《關(guān)于制止人口盲目外流的指示》?？刂迫丝诹鲃?dòng)的政策逐漸越演越厲，因此該階段城鎮(zhèn)人口比重雖然不斷增加，城市化率從1949年的10.6%上升至1957年的15.4%，但后期增長速度比較緩慢。

1.2 城鄉(xiāng)分割的戶籍制度正式形成，城鄉(xiāng)流動(dòng)整體處于停滯階段（1958—1978年）

盡管在1958—1960年，城市化率在三年期間看似猛漲，從15.39%迅速升至19.75%。但究其實(shí)質(zhì)是不符合客觀發(fā)展規(guī)律的城市化。因此在1961—1965年國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入調(diào)整期，城市化率逐漸回落正常。1966—1977年，人口城市化幾乎處于停滯狀態(tài)，甚至是反城市化現(xiàn)象。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》出臺(tái)，正式形成了全國統(tǒng)一的戶籍制度。該條例對戶口申請登記、遷移注銷、常住暫住等各項(xiàng)規(guī)則做了明確規(guī)定。再配合糧票、布票、副食品制度，將人口分為隔離的二元城鄉(xiāng)世界。1961年《關(guān)于城鎮(zhèn)人口和壓縮糧食銷量的九條辦法》發(fā)出后，國家先后出臺(tái)以戶籍制度為依據(jù)的配套政策，將糧食、燃料、教育、住房、醫(yī)療、保障、婚姻、就業(yè)等機(jī)會(huì)與利益的分配與戶口直接相連。從此，城市居民成為了上等群體，可以吃國家商品糧，農(nóng)民群體只能自理。其他方面的生活條件、發(fā)展機(jī)會(huì)同樣偏向城市市民。此外，戶口身份長期固定并延續(xù)，成為了一種變相的世襲身份制度。1961—1965年，城市化率從19.75%回落至18%。1966—1977年城市化率長期停滯，因?yàn)樯仙较锣l(xiāng)運(yùn)動(dòng)以及大三線建設(shè)等，城市化率更是下降到了17.44%。

在此期間，政策的力度逐漸加強(qiáng)，1958年戶籍制度全面推行，1962年公安部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》表現(xiàn)出了對于人口遷往不同城市的不同態(tài)度：嚴(yán)格控制對農(nóng)村遷往城市的人口；準(zhǔn)予城市人口遷往農(nóng)村；適當(dāng)控制人口向大城市遷移。1964年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，更是重申了“兩個(gè)嚴(yán)加控制”。因?yàn)榇筌S進(jìn)和人民公社制度實(shí)行期間，糧食生產(chǎn)對城市提出更為迫切的人口縮減要求。1975年《憲法》修正案甚至未給予說明就取消了1954年《憲法》中“人民有自由遷徙的權(quán)利”這條規(guī)定。這也標(biāo)志著中國公民自由遷徙的權(quán)利失去了法律保障。在之后修訂的憲法中依然沒有恢復(fù)人口自由遷移的規(guī)定。

1.3 城市化快速發(fā)展，戶籍管理不斷松動(dòng)階段（1978—2000年）

1978年開始城鎮(zhèn)居民通過招工、高考、征兵等途徑得以增加。1980年“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)結(jié)束，大量知青返城。此外，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大幅增加，向城市流動(dòng)的需求進(jìn)一步激發(fā)。此階段人口城市化率從1978年的17.9%上升至2000年的36%。

在此期間的有關(guān)政策如下，1983年中央一號(hào)文件放寬了對人口的控制，對戶籍制度形成了一定沖擊。1984年 “自理口糧戶口本”，撕開了戶籍改革的第一個(gè)小口。此后，1984—1990年間有近500萬農(nóng)民進(jìn)城落戶，給城市造成了一定的壓力。因此，1989年國務(wù)院又出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》以抑制城鎮(zhèn)人口過快增長。1992年公安部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，俗稱藍(lán)印戶口，使一些外來人口獲得部分城鎮(zhèn)福利。1993年國務(wù)院召開會(huì)議將戶籍改革目標(biāo)聚焦于小城鎮(zhèn)。1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》，1998年《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》“母系繼承制”被突破，戶籍制度進(jìn)一步被突破[2]。

1.4 不完全城市化特征顯現(xiàn)，戶籍改革目標(biāo)為城鄉(xiāng)福利均等化（2000年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國加入世界貿(mào)易組織，越來越多地參與全球化分工，國內(nèi)出口與日俱增，迅速帶動(dòng)了國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而對勞動(dòng)力的需求不斷增加。人口開始從中西部大批量、遠(yuǎn)距離地流動(dòng)到東部沿海地區(qū)。

然而，大量勞動(dòng)力的流動(dòng)，給中國制造業(yè)提供大量廉價(jià)勞動(dòng)力的同時(shí)也給社會(huì)和諧發(fā)展埋下了很多隱形成本。雖然在2011年我國城市化率首次突破了50%，使得我國從一個(gè)農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)城市國。但是，進(jìn)入城市的農(nóng)民工并不能享受到和城市居民一樣的福利，所以稱為不完全城市化或者是半城市化[3]。流入城市的農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域被排斥在城市福利之外。盡管外來人口和本地市民生活在一個(gè)城市，由于依據(jù)于戶籍制度造成福利待遇的較大不同，中國城市仍然是一個(gè)巨大的二元社會(huì)。

在此階段，對于人口的限制逐漸放松，并開始強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)福利均等化。2000年中央11號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》明確提出，農(nóng)民進(jìn)城可以自愿保留或退出其承包地及宅基地。2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》表明居民落戶小城鎮(zhèn)將不再受到限制，2010年進(jìn)一步提出放寬地級(jí)市落戶條件。2014出臺(tái)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2010）》提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2014年7月《國務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。2018年3月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》，要全面放開落戶限制，實(shí)現(xiàn)落戶1 300萬人。

2 新時(shí)期戶籍改革的新思路

新時(shí)期戶籍改革也面臨新的矛盾，首先我國農(nóng)民尤其是近郊農(nóng)民因?yàn)閷ν恋厥找娴妮^高預(yù)期，并不愿意以放棄土地為條件換取城市戶籍。另外，雖然很多地方出臺(tái)了類似積分制等政策制度，但條件苛刻，對流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民并不適用，從而造成了吸收“精英人才”的城市落戶政策，落戶條件堪比國家與國家間的人才引進(jìn)。但是一個(gè)城市不光需要各種高學(xué)歷、高技術(shù)的精英，還需要服務(wù)整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)者。新型城鎮(zhèn)化的前提是“以人為本”，核心是農(nóng)民市民化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自愿市民化且城鄉(xiāng)居民公平地享受改革開放發(fā)展成果就成為了現(xiàn)階段戶籍改革的主要目標(biāo)。

通過對四個(gè)階段戶籍制度的演變與梳理，可以認(rèn)識(shí)到我國目前面臨更加復(fù)雜多元的戶籍改革需求，做好分層分類農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶工作，對于建設(shè)中國特色社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大意義。

分層是指對于大城市，中等城市和小城市，要針對不同城市的轉(zhuǎn)移壓力，作出不同的安置。目前小城鎮(zhèn)已經(jīng)全面放開落戶限制，中等城市逐漸放寬，大城市依然嚴(yán)格限制外來人口落戶。這是因?yàn)榇蟪鞘幸环矫尜Y源豐富對外來人口的吸引力大，若貿(mào)然放開必然會(huì)導(dǎo)致城市壓力驟增。因此對于大城市落戶要分類進(jìn)行。

分類是指大城市對于不同類別的外來人口逐步進(jìn)行落戶安置。首先，應(yīng)該重點(diǎn)解決長期舉家遷移的外來人口的落戶問題。這類人群在城市生活多年早已在各方面融入城市，但是由于苛刻的戶籍限制，始終沒有解決戶口問題。這類人群占到外來人口的20%左右，如白領(lǐng)、個(gè)體工商戶等具備城市生活經(jīng)濟(jì)能力，并且行為習(xí)慣，生活方式等方面基本市民化的人群。其次，對于新生代農(nóng)民工的落戶給予一定比例的放開。新生代農(nóng)民工不同于老一代農(nóng)民工的思維習(xí)慣，他們更渴望融入城市并且也更有能力融入城市[4]。

對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶安置，我們不應(yīng)該單純地功利性考慮其年齡、學(xué)歷、專利、獎(jiǎng)項(xiàng)、投資等因素，因?yàn)檫@樣篩選出來的轉(zhuǎn)移人口必定是精英階層，而城市化發(fā)展不光需要高層次人才，對于服務(wù)型的人才也是需要的，讓他們在城市穩(wěn)定生活對于提高其服務(wù)水平同樣具有很大作用，如月嫂、保姆等。所以我們對于轉(zhuǎn)移人口的條件設(shè)定可以更多考慮其家庭的就業(yè)年限[5]。

3 結(jié)束語

目前戶籍改革困難重重，其主要原因在于利益結(jié)構(gòu)的沖突。地方政府對于安置外來務(wù)工人員的動(dòng)力小，壓力大，因?yàn)橥鈦砣丝诘挠咳霟o疑會(huì)對城市的教育、醫(yī)療、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生更大需求。所以推動(dòng)戶籍制度改革不僅需要有智慧的政策出臺(tái)，還需要有壯士斷腕的勇氣和決心。但是這場攻堅(jiān)克難的改革也勢必會(huì)惠及億萬家庭，讓中國更加和諧安定。

參考文獻(xiàn)：

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[4]任遠(yuǎn).人的城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)研究[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（4）：147-151.

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