芻議山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法現(xiàn)狀及對策

唐明伯

摘 要：農(nóng)業(yè)是民生之本。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)業(yè)安全的重要保障。分析山西省最近4年農(nóng)業(yè)執(zhí)法案件的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法存在的不足，總結(jié)出相應(yīng)的應(yīng)對方法，對完善執(zhí)法工作，以及決勝全面建成小康社會提供一些借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)執(zhí)法；現(xiàn)狀；對策

文章編號：1004-7026（2018）14-0048-03 中國圖書分類號：D922.4 文獻標志碼：A

“食者生民之源，天下治亂，國家廢興存亡之本也”。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央不斷強調(diào)“三農(nóng)”問題對于決勝全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要意義。經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，社會對于農(nóng)業(yè)的關(guān)注焦點逐漸由“量”轉(zhuǎn)移到“質(zhì)”，即農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的根本在于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工以及流通環(huán)節(jié)的安全，關(guān)鍵則在于農(nóng)業(yè)執(zhí)法。

近年來，山西省在農(nóng)業(yè)執(zhí)法方面取得了一定成果，但依舊存在不足之處。立足于山西省2014—2017年的相關(guān)執(zhí)法案件數(shù)據(jù)，簡要分析山西省現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)執(zhí)法的現(xiàn)狀及特點，探索不足之處，提出相應(yīng)建議，為完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法供參考。

1 山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法案件的現(xiàn)狀及特點分析

1.1 總體態(tài)勢良好 執(zhí)法效果顯著

表1顯示2014—2017年山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法案件數(shù)量總體狀況，農(nóng)業(yè)執(zhí)法案件數(shù)量、處罰金額呈逐年下降趨勢：在案件數(shù)量方面，由2014年的1 388起降低至2017年的767起，4年內(nèi)減少了44.74%；在處罰金額方面，由247.7萬元降至195.95萬元，降幅達20.89%。說明山西省農(nóng)業(yè)違法行為顯著減少，農(nóng)業(yè)執(zhí)法成效顯著。從宏觀角度看，山西省農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通安全得到了有效保障。

1.2 大額案件比重增加 違法資金呈集中態(tài)勢

分析表1中農(nóng)業(yè)行政處罰案件罰款金額與案件數(shù)量之間的關(guān)系，可知2014—2017年間，案件數(shù)量降幅遠大于處罰金額降幅，具體表現(xiàn)為：2014年案均處罰金額約為0.18萬元，2016年為0.25萬元，2017年為0.26萬元。在案件數(shù)量大幅減少的背景下，案均涉案金額增長體現(xiàn)出違法案件在向個別領(lǐng)域不斷集中的態(tài)勢。

通過分析簡易程序案件和一般程序案件的比例變化情況，前述結(jié)論可以得到進一步加強。其一，《行政處罰法》對于適用簡易程序僅限于第三十三條規(guī)定的“對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款”，簡易程序最高處罰額遠不及山西省的平均處罰金額。其二，2014—2017年適用簡易程序的案件數(shù)量同適用一般程序的案件數(shù)量之間的比值依次為0.55、0.42、0.34、0.55，大體呈下降趨勢。小額處罰案件，在數(shù)量上和比例上均在減少，大額違法案件比例呈增長態(tài)勢，違法資金持續(xù)集中。

1.3 案件標的多樣 違法標的集中 違法行為高發(fā)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)

表2是山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法案件標的類型統(tǒng)計，共7類，主要集中在農(nóng)藥、種子和肥料3類。從數(shù)量上看，各類案件逐年減少。從標的類型所涉及的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)看，農(nóng)藥、種子、肥料等3類標的均適用于種植環(huán)節(jié)，反映出山西省農(nóng)業(yè)違法行為集中發(fā)生在種植業(yè)生產(chǎn)過程，總占比高達86.13%，而在農(nóng)產(chǎn)品流通和銷售環(huán)節(jié)中的違法行為僅占5%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)是違法行為的高發(fā)領(lǐng)域，應(yīng)當成為執(zhí)法關(guān)注的重點。

1.4 違法信息獲取方式單一 部分基層部門執(zhí)法被動

表3中數(shù)據(jù)體現(xiàn)出2014—2017年山西省執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為的各渠道之間的關(guān)系。山西省農(nóng)業(yè)案件來源共有檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報或投訴、上級交辦等8個方面。從形式上看，來源渠道多樣化，但實質(zhì)上，檢查發(fā)現(xiàn)占據(jù)絕對比重，逐年依次為89.91%、54.68%、79.63%及87.22%。當前農(nóng)業(yè)違法行為主要是通過行政機關(guān)主動執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的。

分析群眾舉報投訴以及上級交辦，發(fā)現(xiàn)二者之間每年的數(shù)量以及增減幅度均相差無幾，體現(xiàn)出密切關(guān)聯(lián)。由此可以推斷：群眾舉報或投訴的對象主要為上級機關(guān)，上級機關(guān)在受理后交由基層執(zhí)法部門具體處理，體現(xiàn)出部分基層執(zhí)法部門執(zhí)法信息來源單一的問題。

1.5 違法案件多發(fā)地區(qū)同主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)高度重疊

分析表4數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2014—2017年，山西省農(nóng)業(yè)違法案件主要集中于運城、臨汾兩市：農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）方面逐年占比分別為59.38%、64.12%、66.77%、68.09%；畜牧方面為43.70%、84.52%、97.01%、86.04%。

運城、臨汾位于晉南地區(qū)，是山西省農(nóng)作物重要產(chǎn)地，山西省6 667 hm2以上小麥種植縣均集中于此，同時也是蔬菜、雜糧、中藥重要產(chǎn)區(qū)。山西省主要農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）違法案件高發(fā)區(qū)域同主產(chǎn)區(qū)高度重疊。

畜牧業(yè)方面，山西省朔州、大同一帶為主要牧業(yè)地區(qū)，依常理應(yīng)為畜牧違法案件主要地區(qū)，而數(shù)據(jù)顯示并非如此。運城、臨汾作為山西省主要養(yǎng)殖業(yè)區(qū)，大型牲畜年底存欄量、年均肉類產(chǎn)量居位于山西省前列，也是相關(guān)違法案件的最頻發(fā)地區(qū)。

造成北部、南部兩主要產(chǎn)地違法案件數(shù)量之間的巨大差異的原因在于，兩地區(qū)養(yǎng)殖方式和市場面向的對象不同。北部地區(qū)為傳統(tǒng)牧業(yè)地區(qū)，牧場連片、水草豐盛、地廣人稀，養(yǎng)殖品種多為牛、羊等大型牲畜，養(yǎng)殖方式以放牧為傳統(tǒng)。受傳統(tǒng)與自然影響，使用飼料較少。散養(yǎng)模式下牲畜間疾病傳播較少，獸藥用量也較少。合作對象主要為國內(nèi)大型乳制品企業(yè)和肉類加工企業(yè)，生產(chǎn)標準高，檢驗檢測嚴，故違法案件發(fā)生數(shù)量相對較低。南部地區(qū)以豬、禽為主，養(yǎng)殖方式為集中圈養(yǎng)，養(yǎng)殖密度大，疫病發(fā)生率高、傳播速度快，存在過度使用獸藥的客觀情形。市場對豬肉、禽肉、蛋類的龐大需求推動了飼料添加劑的濫用。此外，豬肉、禽肉檢疫不包括對獸藥及添加劑等化學(xué)成分的檢測，客觀上難以有效遏制飼養(yǎng)過程中的諸多違法情形。

2 山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法面臨的主要問題

山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法面臨的問題主要可以歸納為6個方面：

2.1 農(nóng)業(yè)執(zhí)法難度加大

首先，近年來違法案件數(shù)量及涉案金額逐年減少，但從比重上，大額案件呈增長趨勢，且違法金額逐漸集中。這反應(yīng)出，在現(xiàn)階段，“小打小鬧”式的個體違法行為已不多見，而集體違法、企業(yè)違法現(xiàn)象開始占據(jù)主導(dǎo)地位。預(yù)計在未來一段時間內(nèi)，執(zhí)法機關(guān)所面臨的將是有組織、大規(guī)模的農(nóng)業(yè)違法行為。其涉及金額之巨大、參與人員之雜博、具體案情之復(fù)雜、取證程度之困難、牽扯范圍之廣泛，將為農(nóng)業(yè)執(zhí)法活動增加難度。

其次，流通環(huán)節(jié)中的違法案件，即表2中“農(nóng)產(chǎn)品案件”和“其他案件”，在近4年內(nèi)斷崖式劇減。種子、肥料、農(nóng)藥及獸藥等農(nóng)資類案件比重逐年增加，且前三者之比重遠大于獸藥。山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法面臨的主要問題已不在產(chǎn)品的銷售流通，而在于生產(chǎn)過程中藥物、肥料等化學(xué)產(chǎn)品的不合理使用，以及農(nóng)資售假等問題。案件類型相對集中、案件數(shù)量持續(xù)減少，但執(zhí)法難度卻持續(xù)加大。原因在于生產(chǎn)環(huán)節(jié)過程中違法行為的發(fā)現(xiàn)缺乏相應(yīng)渠道和有效的檢測方式。盡管數(shù)據(jù)顯示案件類型趨向集中，但山西省約320萬hm2的基本耕地，1 600余萬鄉(xiāng)村人口數(shù)，基數(shù)如此之龐大，分布如此之分散，執(zhí)法活動的有效程度和打擊力度必然會減弱。

2.2 基層執(zhí)法不及時

2014年以來，農(nóng)業(yè)違法行為的發(fā)現(xiàn)和處理大多是通過執(zhí)法部門的自行檢查，鮮有其他信息來源。群眾舉報或投訴大多在上級機關(guān)受理、交辦后才會得到執(zhí)行。這說明農(nóng)業(yè)違法行為隱蔽性較高、不易察覺，增加了執(zhí)法難度，也反映出基層執(zhí)法部門存在懶政怠政、懈于執(zhí)法、脫離群眾等現(xiàn)象。

2.3 執(zhí)法部門自身建設(shè)亟待提升

近年來，山西省陸續(xù)出臺相關(guān)政策，不斷加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，取得了顯著的成果。但“瑜”不能掩“瑕”，農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門依舊存在著眾多不足之處。首先，執(zhí)法人員數(shù)量不足、專業(yè)素養(yǎng)有待提高。多數(shù)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍人員學(xué)歷偏低，原來從事的是農(nóng)業(yè)技術(shù)工作，法律知識與相關(guān)經(jīng)驗，行政執(zhí)法專業(yè)素養(yǎng)亟待提高。部分執(zhí)法部門長期人手不足，影響執(zhí)法效率和效果，無法保障行政執(zhí)法及時性和有效性。其次，農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費不足。數(shù)據(jù)顯示，某地區(qū)執(zhí)法部門每年的財政預(yù)算僅有10萬元左右，且執(zhí)法經(jīng)費與其他經(jīng)費混同，連日常工作開展都存在困難。再次，執(zhí)法設(shè)備不足，現(xiàn)有設(shè)備現(xiàn)代化程度不高，技術(shù)手段落后，部分基層地區(qū)甚至缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法著裝，嚴重影響行政執(zhí)法的權(quán)威性。

2.4 部門協(xié)調(diào)機制不完善

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，涉及到質(zhì)檢、畜牧、糧食、檢測等諸多農(nóng)業(yè)部門，但部門之間存在分工不明、協(xié)調(diào)不足等問題。由于法律、法規(guī)的不完善，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)各部門之間存在職能缺失、職能重疊、職能分散、權(quán)能不足等缺陷，容易形成相互推諉、重復(fù)處罰，或因缺乏法定執(zhí)行權(quán)而難以執(zhí)行等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)執(zhí)法難以及時、高效、順利地進行。

2.5 執(zhí)法形式缺乏長效機制

2014—2017年，山西省查處農(nóng)業(yè)違法案件數(shù)量最多的一年為1388起，其中以“檢查發(fā)現(xiàn)”為絕對多數(shù)?？紤]到山西省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基數(shù)，真實的農(nóng)業(yè)違法行為應(yīng)該遠遠多于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法行動多為省、市、縣主要部門牽頭的“專項行動”等運動式執(zhí)法，短期內(nèi)執(zhí)法力度大、效率高，表面效果顯著。但高強度執(zhí)法運動難以長期為繼，容易被違法者抓住漏洞、逃避執(zhí)法。

2.6 農(nóng)業(yè)法律法規(guī)建設(shè)滯后

有法可依是行政執(zhí)法的首要保障，但國內(nèi)、山西省內(nèi)涉農(nóng)法律、法規(guī)等建設(shè)依舊不足，留有“灰色地帶”，導(dǎo)致監(jiān)管、執(zhí)法于法無據(jù)。此外，行政處罰的額度屬于法律保留，行政機關(guān)只有法律授權(quán)內(nèi)的有限裁量權(quán)，目前的處罰力度相較違法的成本、收益而言實顯不足，難以對違法者起到足夠、有效的威懾力。

3 對策與建議

針對上述山西省農(nóng)業(yè)執(zhí)法中的問題，提出以下7條建議和對策。具體如下：

其一，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。嚴格錄用、選拔標準，對于新招聘的人員，應(yīng)當對其學(xué)歷、專業(yè)作高標準的要求。在全面推進依法治國的當下，可以考慮將通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試作為執(zhí)法人員招考的必備條件。

其二，建立農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督機制，落實問責(zé)制度和責(zé)任追究制度，以及執(zhí)法考評制度。完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法的復(fù)議制度和聽證制度。定期開展業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和法律知識培訓(xùn)，執(zhí)法人員應(yīng)當持證上崗、持證執(zhí)法，切實強化依法執(zhí)法理念，保障執(zhí)法活動過程和結(jié)果的公正、有效。

其三，增加農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門的財政預(yù)算資金，落實農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費財政保障。將農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費單列為專項資金。落實對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的物資保障、工作保障和生活保障，切實提高基層執(zhí)法人員待遇，完善激勵機制。

其四，加快地方立法進程，完善地方性法規(guī)和政府章程，為地方農(nóng)業(yè)執(zhí)法做好立法保障的。加大對農(nóng)業(yè)違法行為的懲處力度，通過立法上調(diào)處罰金額上限。建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)征信機制，應(yīng)用大數(shù)據(jù)方式設(shè)立統(tǒng)一征信平臺，加強對涉農(nóng)個體和組織的誠信考核，作為市場準入、行政許可的審核條件之一。

其五，完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，強化基層執(zhí)法隊伍的建設(shè)，推進農(nóng)、牧、水、林等領(lǐng)域綜合執(zhí)法。抓住機構(gòu)改革的契機，優(yōu)化職能分工，建立農(nóng)業(yè)執(zhí)法協(xié)作平臺和指揮平臺。

其六，推動農(nóng)業(yè)執(zhí)法常態(tài)化、日常化。“河冰結(jié)合，非一日之寒；積土成山，非斯須之作”，保障農(nóng)業(yè)安全，杜絕違法行為，絕非朝夕之功。執(zhí)法部門應(yīng)當樹立科學(xué)的執(zhí)法觀念，建立日?；?、持久化的農(nóng)業(yè)執(zhí)法制度。針對未來可能常態(tài)化的有組織、大規(guī)模的農(nóng)業(yè)違法案件，可以經(jīng)常性、不定期組織執(zhí)法隊伍進企業(yè)、下基層執(zhí)法。

其七，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，開通多渠道的違法信息受理平臺。執(zhí)法部門應(yīng)緊密聯(lián)系群眾，樹立服務(wù)人民的意識。加強基層農(nóng)業(yè)安全、農(nóng)業(yè)法制宣傳，強化維權(quán)意識。建立違法行為舉報獎勵機制，切實保障公眾權(quán)利，使群眾能舉報、敢舉報、善舉報，讓農(nóng)業(yè)違法行為陷入到“人民戰(zhàn)爭的汪洋大海”中去。

黨的十九大為全面建成小康社會指明了方向，深化農(nóng)村改革、推動山西省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)也進入攻堅期。作為“三農(nóng)”工作的護航者，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作面臨著全新的形勢和挑戰(zhàn)。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為理論指導(dǎo)和行動指南，不斷深化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革，加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法資源投入，整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍，強化執(zhí)法人員的法制觀念和為民意識，創(chuàng)新監(jiān)管機制，規(guī)范農(nóng)業(yè)市場運行，增強農(nóng)業(yè)執(zhí)法的能力和水平，為全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家作出積極貢獻。