政府與社會資本合作模式推動機制研究

王丹

摘 要：從本質(zhì)上來說，PPP項目本身就是一種建立在長期契約基礎上的項目綜合治理機制。旨在構(gòu)建一套推動PPP項目順利實施的動力機制體系，來進一步豐富關(guān)于PPP項目可依據(jù)的理論基礎與實踐指導。

關(guān)鍵詞：資本合作；基礎設施；公共服務

文章編號：1004-7026（2018）14-0009-03 中國圖書分類號：G322 文獻標志碼：A

隨著中央層面將政府與社會資本合作模式（PPP）推向戰(zhàn)略地位，其在全國各省掀起一陣應用熱潮。同時中國經(jīng)濟的發(fā)展進入新常態(tài)模式，即要進入高效率、低成本以及可持續(xù)的中高速增長階段，經(jīng)濟發(fā)展從靠政府轉(zhuǎn)向靠市場，從靠資源轉(zhuǎn)向靠創(chuàng)新，從靠速度轉(zhuǎn)向靠效率，因此PPP模式的發(fā)展是中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，拉動經(jīng)濟增長的新引擎。

私營經(jīng)濟的迅速發(fā)展又為其參與基礎設施建設奠定了物質(zhì)基礎，但PPP項目在運行過程中存在一系列的問題：PPP制度保障不完善、參與方契約精神缺失、融資渠道狹窄、投資回報機制不明確、退出途徑不順暢，這些問題的存在使PPP推進過程中受阻。因此研究如何調(diào)動社會資本參與公共基礎設施建設的熱情？如何完善保障PPP參與各方的利益的制度機制，防止道德風險與逆向選擇？如何實現(xiàn)PPP模式與資本市場的對接，拓寬項目的融資與民營資本的退出途徑？對PPP模式廣泛推進有相當可觀的理論和實踐意義。

1 文獻綜述

1.1 關(guān)于PPP內(nèi)涵的研究

從世界范圍來看，PPP已經(jīng)是一種比較成熟的項目投資模式，但對于我國來說PPP是一種舶來品，對PPP項目內(nèi)涵上存在一定的偏差，這種偏差主要源于我國的制度環(huán)境和理念認識。目前學術(shù)界對PPP的研究形成了大量可供借鑒的研究成果，從定義上來說，世界銀行認為PPP是私營部門和政府機構(gòu)就提供公共資產(chǎn)和公共服務簽訂的長期合同，私人部門須承擔重大風險和管理責任。亞洲開發(fā)銀行將PPP定義為：為開展基礎設施建設和提供其他服務公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。我國學者對PPP的定義借鑒了國外研究的成果同時也具有中國特色，綜合來說，葉曉甦（2013）在先前研究基礎上（姚鵬程，2011；袁永博，2011等）對中國PPP的定義是： 公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務，實現(xiàn)特定公共項目的公共效益而建立的項目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設和經(jīng)營管理模式[1]。這種定義挖掘了PPP更深的意義，并非簡單將其界定為一種簡單的融資模式，認為PPP是一種長期綜合機制，具有一定的進步意義。

1.2 PPP模式實踐應用的研究

就其在實踐中的應用，現(xiàn)有研究成果也漸次豐富，葉曉甦（2013）認為PPP項目要順利實施必須明晰政府在整個項目的定位、責任和管理主體，科學分離政府的參與者和監(jiān)管者職能。政府定位是理念基礎的自然結(jié)果，只有關(guān)于PPP的正確理念先行，制度創(chuàng)新與機制創(chuàng)新才會有意義。李瀟（2017）以杭州地鐵5號線作為案例研究了PPP項目融資模式在地鐵建設運用中存在的問題，該項目研究為后續(xù)相關(guān)研究提供借鑒意義。張磊（2017）基于博弈論構(gòu)建了城市軌道交通PPP項目風險分擔模型，風險的合理化分配是項目成功的關(guān)鍵，合理的風險分擔可以有效降低項目成本，提高項目運行效率。

PPP項目運行過程中，項目融資是前提，風險分擔是保障，然而目前導致PPP簽約率低最關(guān)鍵的問題是社會資本的退出機制缺失，星焱（2017）分析了阻礙PPP項目資產(chǎn)證券化推廣的三個主要問題：PPP項目周期與現(xiàn)有ABS產(chǎn)品設計不匹配、基礎資產(chǎn)標準化難度大、多數(shù)PPP項目的信息不透明，為PPP項目退出機制的完善作出了貢獻。

該領(lǐng)域的研究從理論和實踐角度對PPP進行了多方面的探討，但是對PPP內(nèi)涵的探討一直未深度闡明政府與社會資本在伙伴關(guān)系中的深層含義，也即沒有理清PPP項目的核心理念和制約雙方伙伴關(guān)系的制度機制。另外，在實踐層面，學者研究了PPP項目的融資、風險分擔與資產(chǎn)證券化問題，但這些研究并沒有形成一套相互促進、相互約束的制度體系，從本質(zhì)上來說PPP項目本身就是一種建立在長期契約基礎上的項目綜合治理機制，所以構(gòu)建一套推動PPP項目順利實施的動力機制體系，來進一步豐富關(guān)于PPP項目可依據(jù)的理論基礎與實踐指導。

2 PPP項目動力機制分析

目前PPP市場面臨著制度保障不完善、參與方契約精神缺失、融資渠道狹窄、投資回報機制不明確、退出途徑不順暢，這些問題的存在使PPP推進過程中受阻。為了解決上述問題，首先，澄清PPP項目在一些核心理念上的誤區(qū)，理清PPP項目中參與各方的契約關(guān)系，然后，設計推動PPP項目順利實施的動力機制體系：制度機制、項目投融資機制、投資回報機制和社會資本退出機制，相互制約，互為前提，共同推進。

2.1 核心理念先行

雖然廣義的PPP模式政府早已應用在基礎設施建設上，但直到2014年中國官方才正式把PPP的概念引入，最近幾年P(guān)PP模式進入高潮階段，在PPP模式的操作層面不斷出現(xiàn)產(chǎn)品創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新。但是如果關(guān)于PPP模式的理念在現(xiàn)實中缺失或者扭曲，制度創(chuàng)新與機制創(chuàng)新的意義就不復存在。所以在構(gòu)建PPP的制度機制之前，應讓PPP的理念在實踐中得以提升和固化。

首先，PPP的核心是在政府公共服務領(lǐng)域引入市場機制和資源，促進公共服務提質(zhì)增效，政府不能純粹將PPP看做是其中央嚴控地方債務增長形勢下的一種融資渠道。目前仍存在地方政府以PPP為名違規(guī)舉債融資，采取政府回購、承諾固定投資回報等方式搞“明股實債”，這突顯出地方政府觀念轉(zhuǎn)變不到位，尤其是對傳統(tǒng)融資路徑過度依懶。

其次，PPP模式引進的初衷在于解決政府缺資金、缺效率的現(xiàn)實問題，而社會資本參與進來是為尋求合理回報，雙方的訴求明確了政府和社會資本是平等的關(guān)系，但是我國官本位文化根深蒂固，缺乏合作意識和契約精神，政府在PPP中過多的控制與干預，導致項目的實施過程中困難重重，這也是社會資本所忌憚的。

再者，一些地方政府為拉動政績以發(fā)展經(jīng)濟為借口，上馬一些根本沒有可行性論證的“偽PPP”項目，從而將原來的政府債務轉(zhuǎn)移給PPP項目公司卻由地方政府兜底的隱藏債務。政府應當轉(zhuǎn)變政府職能的同時正視PPP的機制作用，PPP實則是一種綜合的公共項目管理機制，包括投融資、運營、監(jiān)督及管理環(huán)節(jié)，旨在降低地方政府提供公共產(chǎn)品的成本、提高公共服務供給效率。

社會資本方面，財政部對目前PPP項目存在的變相的融資問題發(fā)出警示，社會資本方把純商業(yè)化的房地產(chǎn)項目包裝成PPP，項目風險由政府兜底，“重建設、輕運營”傾向嚴重，同時PPP項目屬于基礎設施和公用事業(yè)，它的屬性決定了它需要在社會資本收益和公眾利益之間尋求平衡，社會資本方對投資收益預期通常過高，一旦項目的回報率達不到社會資本方的預期，就會導致項目簽約率低的現(xiàn)象?；蛘叱霈F(xiàn)簽約之后社會資本的逐利心態(tài)使其存在道德風險與逆向選擇，導致項目在運營過程中出現(xiàn)問題，造成PPP項目各方的多輸后果，這是社會資本方的理念出了問題。

所以，不管是政府方還是社會資本方，應具備開放的心態(tài)，樹立正確的核心理念，也就是要求雙方“平等友好、長期穩(wěn)定，合理回報、激勵約束，風險分擔、利益分享”這也是PPP所追求的理念。

2.2 融資機制

PPP項目的運營周期長達10～30年，項目的資金需求發(fā)生在項目運行的全周期，包括項目成立時、項目建設期及項目運營期。而不同階段所需資金量不同，融資方式也有差別，針對PPP項目不同階段的風險收益特征，整合不同種類投資者的資源優(yōu)勢和投資訴求，構(gòu)建具有充分彈性、可靈活調(diào)整的多元化融資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)項目全生命周期的綜合融資成本最優(yōu)化，是PPP項目融資結(jié)構(gòu)設計的核心要義。

2.2.1 PPP項目設立時期的融資方式

在PPP項目公司設立期主要是項目公司資本金的募集，社會資本方作為重要股東，需要承擔相應的出資責任，對于國企來說通常資產(chǎn)負債率較高，有“出表”需求，出資比例較為有限。但鑒于許多金融機構(gòu)直接股權(quán)投資不被允許，因此，項目資本金是PPP項目融資的大難題。參與PPP的企業(yè)現(xiàn)在較為常見的是用PPP基金、專項建設基金、資管計劃等來滿足資本金的強制性要求。另外，對于PPP項目單靠傳統(tǒng)的銀行貸款無法滿足巨量的低成本資金需求，社會資本方可以進行科學合理的“抱團”參與PPP項目。

2.2.2 PPP項目建設期融資方式

從財務狀況上看，項目建設期內(nèi)只有不斷的資本投入，沒有形成現(xiàn)金流，是資金需求壓力最大的階段，項目公司在滿足資本金要求后需繼續(xù)對外融通資金，這個階段較為常見的融資工具有財政專項資金、項目貸款（包括銀行貸款、信托貸款、委托貸款等）、PPP項目專項債、融資租賃等。

2.2.3 PPP項目運營期融資方式

當項目進入運營期，可行性缺口補貼和使用者付費的PPP項目已能產(chǎn)生相對穩(wěn)定的、可預期的現(xiàn)金流，社會資本方可在此階段盤活所投入資產(chǎn)，增強資產(chǎn)的流動性。PPP項目資產(chǎn)證券化是以PPP項目未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支撐，通過結(jié)構(gòu)化設計進行信用增級，在此基礎上發(fā)行資產(chǎn)支持證券的過程。它是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式（朱振鑫，2017）。PPP項目投資規(guī)模大、期限長、實物資產(chǎn)具有專用性，資本流動性普遍較低，PPP項目資產(chǎn)證券化可以盤活基礎資產(chǎn)，將原本只能在一級市場上交易的資產(chǎn)在二級市場流通轉(zhuǎn)讓，提高其流動性（星焱，2017）[2]。

2.3 退出機制

對于參與PPP的社會資本方而言，退出機制是PPP 項目投資中的核心問題。前期風險管理能力較高的投資者，通過退出機制可以盤活巨額存量資產(chǎn)，將盤出資金滾動投入新的基礎設施項目，可以大大降低其融資壓力。只有退出機制健全了，PPP項目的融資—落地—退出的鏈條才會被打通，如果PPP項目在社會資本方手中一直無法獲利，將會阻礙PPP項目的融資落實和推廣[3]。為實現(xiàn)PPP項目前期投入資本順利退出，目前有以下較為常用的方式：股權(quán)轉(zhuǎn)讓、IPO/新三板掛牌、PPP資產(chǎn)證券化。

2.4 風險分擔機制

賈康、孫潔（2009）認為PPP模式特征包括：雙方目標的一致性、利益共享與風險分擔。而政府方和社會資本方之間的風險分擔是PPP項目區(qū)別于其他項目的顯著特征，最優(yōu)的風險分擔原則是考量雙方的風險承擔能力，對于某項風險誰有優(yōu)勢誰承擔，最終使得項目的整體風險最小，而非各自承擔的風險最小化[4]。

現(xiàn)有文獻對PPP風險的分類眾多，張雷（2015）在大量文獻分類的基礎上進行了系統(tǒng)的總結(jié)，將PPP項目風險分為政治風險、法律與合同風險、金融風險、建設風險、市場與運營風險等五大風險。從國際上看，PPP模式在發(fā)達國家也有很多不成功的案例，歸根結(jié)底，成敗的關(guān)鍵在于收益和風險分擔不對等。地方政府出于吸引資金的目的，往往給與社會資本過多承諾，甚至兜底了一些市場風險。政府和社會資本具有不同的優(yōu)勢，在應對相同的風險卻可能產(chǎn)生不同的成本，當私人部門具有更高的管理效率時，該風險應由私人部門承擔。周和平、陳炳泉、許葉林（2014）指出特許經(jīng)營合同很難推演出PPP項目的全部風險并提供相應的風險分配方案；當項目預估風險發(fā)生重大變化或出現(xiàn)了預料之外的風險時，項目參與方應當靈活調(diào)整原有的風險分擔方案， 使各方都承擔自己有相對承擔優(yōu)勢的風險。PPP模式的風險管理是動態(tài)的、持續(xù)的，應遵循“風險損失由現(xiàn)實風險引起，再分配由根源風險決定的規(guī)律進行風險的再分配”。

2.5 回報機制

利益分配的實質(zhì)就是定價，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利單不暴利，從中國情況看項目論證，可行性研究等前期工作主要由政府完成，很難準確估算項目未來現(xiàn)金流，缺乏定價的基礎數(shù)據(jù)，大多沒有在相關(guān)協(xié)議中對私人收益做出“可調(diào)整”的原則條款，導致項目暴利。或者政府干預過多，導致社會資本虧損。合理完善的投資回報機制，不僅可以吸引社會資本積極參與PPP項目，還能節(jié)約政府財政資金，同時完善的回報機制也是PPP項目融資的保障。目前PPP項目中常見有使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼，同時還有幾種充分挖掘PPP項目后續(xù)運營的商業(yè)價值的增收機制。

使用者付費即向最終用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務的機制，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。使用者付費項目可經(jīng)營系數(shù)較高、財務效益良好，此類項目的未來現(xiàn)金流量直接受項目的需求風險影響，為確保PPP項目能夠順利獲得融資和合理回報，項目公司在PPP項目合同中應增加排他性條款，要求政府承諾在一定期限內(nèi)不在項目附近批準新建與本項目有競爭的項目。

以上3種方式中政府付費與可行性缺口補貼需要政府安排財政資金據(jù)財政部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這兩類項目占比達到54%，對應投資額占比達到全部入庫項目投資額的60%。與此同時，國內(nèi)PPP項目實踐中大多還要求將付款義務納入財政預算并由人大出具相關(guān)決議，給政府財政資金安排和操作帶來較大壓力。為減輕政府的財政支付壓力，可以在不改變PPP原有框架情況下拓展項目的回報來源。

首先，積極申請PPP的獎勵補助金。財政部2015年印發(fā)《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，該通知旨在激勵PPP項目規(guī)范運作，項目公司應該在項目開始就規(guī)范化運作爭取PPP項目獎勵補助金，也能為后期項目資產(chǎn)證券化打下基礎；其次，建立動態(tài)調(diào)價機制，PPP項目運營周期多數(shù)超過10年，在項目運營周期內(nèi)項目公司所處的經(jīng)濟環(huán)境以及財務狀況都會發(fā)生變化，所以需要建立動態(tài)調(diào)整的收費定價機制或政府補貼機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報預期；再次，將無經(jīng)營收入或經(jīng)營收入有限的項目與經(jīng)營性資源捆綁，來平衡項目收益。

3 PPP模式推動機制體系構(gòu)建

正確運用PPP模式，首先不能將PPP看作一種融資模式，或者政府為規(guī)避預算法的資金約束而開拓出的一種新型的融資渠道，PPP是政府為職能轉(zhuǎn)變和社會資本參與基礎設施建設訴求中采用的一種創(chuàng)新機制，也是現(xiàn)在如火如荼的國有企業(yè)進行混合制改革采用的一種模式，所以PPP是由一系列諸如融資機制、風險分擔機制、回報機制、退出機制以及監(jiān)督機制等相機耦合而成的經(jīng)濟機制。

在組成PPP的一系列機制中，融資機制是PPP模式最基礎的一環(huán)。如果沒有資金，項目建設無從談起。而風險分擔機制是參與各方的定心丸，只有各自承擔有化解優(yōu)勢的風險，且各方分擔的風險與所得報酬相適應才能防止參與方兜底超出自身承受能力的風險。PPP模式的回報機制是參與各方的驅(qū)動力，社會資本方參與PPP為獲得合理回報，政府參與PPP為使成本低于獨自承擔該項目所花費的成本，最終使得公眾利益最大化。退出機制是社會資本方參與PPP項目的催化劑，完善的退出機制能盤活沉淀在PPP項目上的資本，使社會資本方獲利能及時了結(jié)，并且與所融得的資本期限匹配，降低融資風險，但諸如資產(chǎn)證券化與上市的退出路徑對項目運作要求很高，也就是說參與PPP的資金若想成功退出，從PPP項目到項目公司設立就必須嚴格審批、規(guī)范運作，同時倒逼PPP項目的融資機制、風險分擔機制、回報機制以及監(jiān)督機制的明確及完善。因此，組成PPP的機制是相輔相成且相互促進，是一套有機的體系。

參考文獻：

[1]葉曉甦，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學，2013（6）：6-9.

[2]星焱.我國PPP項目資產(chǎn)證券化中的問題與對策[J].中國證券報.2017（5）：40-44.

[3]張磊，唐永忠，劉婷婷，等.合同治理在PPP 項目中的應用研究[J].工程管理學報，2017（1）：101-106.

[4]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.