行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題及對策

賴昌明

財(cái)政部2012年出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求2014年1月l日起執(zhí)行，各省財(cái)政廳要求各單位認(rèn)真執(zhí)行并采取相關(guān)措施一步步推進(jìn)。新形勢下，如何優(yōu)化、完善、規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題迫在眉睫，已經(jīng)成為提高單位管理水平和防范風(fēng)險(xiǎn)能力，落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”，推進(jìn)廉政建設(shè)的主要舉措。全面實(shí)施內(nèi)控制度，制定有效的制度和實(shí)施細(xì)則并加以落實(shí)尤為重要。目前內(nèi)控制度基礎(chǔ)薄弱，執(zhí)行仍是個(gè)形式大于實(shí)質(zhì)的問題。本文從涵義出發(fā)，說明實(shí)行內(nèi)部控制的重要性，提出問題和相應(yīng)的對策。

行政事業(yè)單位

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度 對策

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)概述

所謂內(nèi)部控制，是指單位為了國家的資產(chǎn)的安全，在真實(shí)、合法、完整的會(huì)計(jì)工作的基礎(chǔ)上采取合理科學(xué)的制度，制訂和實(shí)施的具有控制職能一系列必要的管理措施、方法和程序。內(nèi)部控制貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面，需要建立健全內(nèi)控制度進(jìn)行管理和監(jiān)督，制度要具有全面性，把控單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，相互制衡和監(jiān)督，讓制度來促進(jìn)單位的管理工作。

（1）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的一般性和特殊性

1.行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的一般性

內(nèi)控制度通常為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。其目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法合規(guī)安全使用資產(chǎn)，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成相互制約和監(jiān)督；同時(shí)適應(yīng)環(huán)境變化，不斷對制度進(jìn)行修訂和完善。

2.行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的特殊性

每個(gè)行政事業(yè)單位承擔(dān)的功能、服務(wù)的對象、經(jīng)營活動(dòng)的方向與特點(diǎn)不盡相同，有各自的性能和特點(diǎn)。因此，每個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，有同其他單位不一樣的實(shí)施內(nèi)容、步驟及方式方法，有其特殊性。各個(gè)單位要在單位主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，全面梳理，重點(diǎn)確定本單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及主要存在滋生腐敗的地方，明確相互監(jiān)督的環(huán)節(jié)，讓內(nèi)部控制制度同本單位的經(jīng)營活動(dòng)結(jié)合起來，完善內(nèi)部控制制度；同時(shí)，加強(qiáng)外部監(jiān)督，讓內(nèi)部控制制度落地生根，真正發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用。

（2）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要性

1.保證國有資產(chǎn)的安全

目前，很多行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)進(jìn)行處理過于主觀，會(huì)計(jì)核算缺少規(guī)范性。單位采購物資和固定資產(chǎn)處置時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督缺失；透明度低，社會(huì)監(jiān)督不到位。加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，須樹立全局觀念，遵循全面性的原則管理國有資產(chǎn)。按照“三重一大”內(nèi)部控制制度的要求，事前討論工作的可行性，按照規(guī)章制度的要求，班子成員充分醞釀、民主表決；事中加強(qiáng)制衡和監(jiān)督，建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制；事后加強(qiáng)績效評價(jià)，建立健全監(jiān)督意見反饋整改機(jī)制。

2.保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠

加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建設(shè)，是促進(jìn)單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠的重要舉措。當(dāng)前，行政事業(yè)單位制度建設(shè)取得了一定的成果，但因?yàn)槭懿煌蛩赜绊?，且單位的部門職責(zé)向多元化轉(zhuǎn)變，單位規(guī)模也越來越大，財(cái)務(wù)信息仍有很多問題，包括透明度不足等，降低了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作的水平，出現(xiàn)內(nèi)部腐敗的現(xiàn)象。加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的建設(shè)，會(huì)讓這些內(nèi)容得到有效的解決與完善；規(guī)范完整的財(cái)務(wù)信息能更大的提高信息質(zhì)量，此舉為事業(yè)單位的發(fā)展提供有效的保障體系，具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

3.促進(jìn)單位的日常工作的規(guī)范有序開展

內(nèi)控制度要求各崗位人員在掌握制度和流程的基礎(chǔ)上，運(yùn)用內(nèi)部控制的方法規(guī)范的開展日常活動(dòng)。單位每項(xiàng)工作的進(jìn)行，都需要用制度加以規(guī)范，約束工作人員的行為，使工作有據(jù)可依，就像是財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，如果缺少完善的管理措施，工作中可能會(huì)加入個(gè)人的主觀思維，工作變得混亂，不利于工作長期發(fā)展。內(nèi)控制度的措施日益完善，內(nèi)控機(jī)制更科學(xué)、合理，單位日常工作的更規(guī)范有序，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

4.提升單位服務(wù)社會(huì)的水平

行政事業(yè)單位以服務(wù)為宗旨，通過內(nèi)部控制實(shí)施管控，以保證公共服務(wù)運(yùn)行順暢。通過學(xué)習(xí)和借鑒，我們不斷完善內(nèi)控制度，科學(xué)的內(nèi)控制度可以有效提高單位工作的質(zhì)量，使工作向規(guī)范化轉(zhuǎn)變，減少重大紕漏的發(fā)生，提升現(xiàn)有的管理水平，提升行政事業(yè)單位運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)單位的更大社會(huì)效益。

5.筑牢單位防腐的陣線，有效防止腐敗

沒有完整無缺陷的制度，但行政事業(yè)單位人員代表著國家行使權(quán)力，更需要通過有效的制度防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要不斷地發(fā)現(xiàn)制度的漏洞，及時(shí)補(bǔ)漏，不斷地完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制，更大強(qiáng)度的防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的績效評價(jià)，加大對于違反制度的懲罰力度，讓相關(guān)工作人員在威懾力的震懾下可以自我約束。

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

（1）內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位執(zhí)行的環(huán)境普遍較差，單位領(lǐng)導(dǎo)意識仍不強(qiáng)

良好的內(nèi)控意識是健全和完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的前提和保證。行政事業(yè)單位的工作人員對財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要性認(rèn)識不到位，未真正意識到其作用及全局性。內(nèi)控制度是單位的系統(tǒng)工程，需要單位全員參與；目前行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)就相對薄弱，財(cái)務(wù)制度的制約能力不強(qiáng)，一些行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)甚至未根據(jù)相關(guān)規(guī)定來設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)和人員，管理層次相對混亂；單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理部門并沒有落實(shí)不相容崗位分離制度，財(cái)務(wù)混崗代辦的現(xiàn)象常常存在。如此情況下，內(nèi)部控制制度還只是交給個(gè)別財(cái)務(wù)人員來運(yùn)作，應(yīng)付財(cái)政部門了事。單位內(nèi)部控制小組未成立，或是為了應(yīng)付檢查而成立，未真正履行內(nèi)部控制小組的職責(zé)。

（2）財(cái)政行政功能推動(dòng)力不夠強(qiáng)，單位內(nèi)控制度的建立流于形式

單位內(nèi)部控制制度的全面性客觀上要求單位從最高的領(lǐng)導(dǎo)層去建立制度并按流程規(guī)范實(shí)行?，F(xiàn)階段的內(nèi)部控制制度在整個(gè)政府層面是財(cái)政系統(tǒng)會(huì)計(jì)管理部門來負(fù)責(zé)推動(dòng)落實(shí)，其對接的是行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)，而財(cái)務(wù)在單位非業(yè)務(wù)而是后勤服務(wù)部門，很多單位領(lǐng)導(dǎo)并不給予重視，有些甚至認(rèn)為只是會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)的事務(wù)為了避嫌敬而遠(yuǎn)之。這種情況下，實(shí)際工作中我們能夠發(fā)現(xiàn)，單位內(nèi)部控制制度是單位財(cái)務(wù)人員到財(cái)政部門領(lǐng)取文件，按財(cái)政部門的要求在時(shí)限內(nèi)完成填報(bào)工作，并未將內(nèi)部控制制度上升到單位的高度，讓內(nèi)控在單位全員參與并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（3）內(nèi)部控制制度未與本單位工作真正結(jié)合，普遍做表面文章

隨著各地區(qū)財(cái)政部門的相關(guān)文件陸續(xù)出臺(tái)，為行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)提供了依據(jù)，不少行政事業(yè)單位陸續(xù)出臺(tái)了內(nèi)部控制制度，如預(yù)算管理內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制制度、資產(chǎn)采購內(nèi)部控制度等等。然而，在行政事業(yè)單位實(shí)際的內(nèi)控制度建設(shè)過程中，單位內(nèi)控小組并未真正結(jié)合單位的實(shí)際業(yè)務(wù)全面梳理，而是照搬照用一些內(nèi)部控制制度敷衍了事。單位事務(wù)也未用內(nèi)部控制制度來指導(dǎo)，按流程規(guī)范來運(yùn)作。

（4）監(jiān)督機(jī)制未建立并完善

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是行政事業(yè)單位內(nèi)部為對單位財(cái)務(wù)及其整個(gè)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行檢查審計(jì)及評價(jià)所設(shè)置的具有獨(dú)立職能的重要部門。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)重要的特點(diǎn)是具有獨(dú)立性，盡可能少的受到單位其他部門、其他領(lǐng)導(dǎo)的干涉及影響?，F(xiàn)階段很多行政事業(yè)單位單位并未建立內(nèi)部審計(jì)，有些行政事業(yè)單位設(shè)置了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但內(nèi)審人員的缺乏專業(yè)知識，所分管的單位領(lǐng)導(dǎo)管理層級也不夠，內(nèi)部審計(jì)職能并未充分發(fā)揮作用。

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度改進(jìn)的思路及對策

（1）強(qiáng)化責(zé)任意識，從上而下，全面強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的職能

對于當(dāng)前行政事業(yè)單位人員執(zhí)行內(nèi)部控制整體意識不強(qiáng)、責(zé)任薄弱的問題，單位內(nèi)部要強(qiáng)化責(zé)任意識，從單位主要領(lǐng)導(dǎo)起，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，加強(qiáng)意識教育，特別是單位內(nèi)控小組的領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員、審計(jì)人員、辦公室人員等與內(nèi)控密切相關(guān)的人員。強(qiáng)化內(nèi)部控制運(yùn)行的意識，加強(qiáng)崗位制衡意識，確立相互監(jiān)督的意識，讓單位內(nèi)部控制深入思想，相互保護(hù)，結(jié)合十九大精神開展意識教育，切實(shí)提高內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位實(shí)行的強(qiáng)制性和緊迫性。

（2）運(yùn)用行政手段，從更高的政府層面推動(dòng)內(nèi)部控制的運(yùn)行

新形勢下，如何運(yùn)用內(nèi)部控制提高單位管理水平和防范風(fēng)險(xiǎn)，防止權(quán)力濫用，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管控的透明度，已是整個(gè)社會(huì)的共識。但財(cái)政部要求內(nèi)部控制自2014年1月1H起已實(shí)施4年多，目前尚處于初始階段，存在諸多問題及不足。筆者認(rèn)為，如果內(nèi)部控制的執(zhí)行從更高的政府層面、更強(qiáng)的行政手段來推動(dòng)，效果要好得多，進(jìn)度要快得多。如聯(lián)合監(jiān)察發(fā)文，結(jié)合財(cái)政部門的實(shí)施細(xì)則，從預(yù)防腐敗、推進(jìn)廉政建設(shè)角度，切實(shí)要求行政事業(yè)單位人員在合理有效的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)力，確保內(nèi)控制度及時(shí)有效運(yùn)行。

（3）加大宣傳力度，從更高的角度認(rèn)識內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位管理的成效

做好宣傳是全面貫徹內(nèi)控制度的鋪墊工作。內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善不僅能夠有效的起到權(quán)力制衡作用，同時(shí)還能夠保障國有資產(chǎn)的完整性與安全性，能夠進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的工作效率，推動(dòng)各項(xiàng)工作的有序開展。為此，要加大內(nèi)部控制的宣傳力度，從報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多維度，給廣大人民學(xué)習(xí)、接受，甚至主動(dòng)運(yùn)內(nèi)部控制的思維去運(yùn)行事務(wù)；讓大家意識到內(nèi)部控制的重要性，讓行政事業(yè)單位人員全員積極參與。

（4）加強(qiáng)內(nèi)控制度培訓(xùn)，促進(jìn)內(nèi)控人員素質(zhì)的全面提高

重視內(nèi)控人員的意識建設(shè)，樹立內(nèi)控觀念，提高內(nèi)控管理水平。單位內(nèi)控小組領(lǐng)導(dǎo)帶頭，召開專項(xiàng)培訓(xùn)會(huì)，組織參加內(nèi)控工作的人員加強(qiáng)培訓(xùn)，通過梳理，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)做好防控。同時(shí)，分工負(fù)責(zé)，不斷完善內(nèi)控制度，提高內(nèi)控人員工作的能力和方法。

（5）加強(qiáng)審計(jì)的作用，由內(nèi)及外，強(qiáng)化制度的執(zhí)行

內(nèi)部控制在充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“一審、二幫、三促進(jìn)”的作用同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的外部審計(jì)，將單位內(nèi)部控制列入年度審計(jì)計(jì)劃。內(nèi)部審計(jì)同處一個(gè)單位，對單位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)務(wù)運(yùn)作比較清楚和了解，在全面進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，重點(diǎn)盯防風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為內(nèi)控提供寶貴意見。另一方面按年度審計(jì)計(jì)劃在聘請外部審計(jì)單位審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告的同時(shí)，將單位內(nèi)部控制進(jìn)行單獨(dú)審計(jì)。強(qiáng)化審計(jì)的作用，加強(qiáng)監(jiān)管，建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)控監(jiān)督制度。

（6）建立規(guī)范的績效考評體系

內(nèi)控制度的建立是否合理、科學(xué)，內(nèi)控執(zhí)行得是否遵循原則，做到相互制衡、相互監(jiān)督，發(fā)揮最大的效能，還須通過科學(xué)的績效考評體系的考核。考核結(jié)果跟績效掛鉤，同時(shí)根據(jù)考核的結(jié)果不斷修正錯(cuò)誤，完善內(nèi)控制度，推動(dòng)內(nèi)控的良性運(yùn)行。

隨著新時(shí)代社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的推進(jìn)，國內(nèi)體制的改革也逐漸深入到新的發(fā)展階層，亟待完善健全的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度適應(yīng)發(fā)展所需已成當(dāng)務(wù)之急，全面實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。行政事業(yè)單位人員應(yīng)盡快融入內(nèi)控意識，采取科學(xué)有效的內(nèi)控制度，進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)人的全面發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而努力奮斗。

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