國(guó)家審計(jì)的相關(guān)問(wèn)題研究

陳振祥

國(guó)家審計(jì)的理論概述

國(guó)家審計(jì)是指由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所實(shí)施的審計(jì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定，我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。國(guó)家審計(jì)基本格局是：本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作體系初步建立，并向綜合財(cái)政審計(jì)展開(kāi)；圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改進(jìn)企業(yè)審計(jì)辦法，實(shí)施真實(shí)性審計(jì)；適應(yīng)反腐倡廉需要，初步建立起領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度；結(jié)合中心工作，突出了行業(yè)同步審計(jì)，不斷深化各項(xiàng)專業(yè)審計(jì)。

（1）國(guó)家審計(jì)的特點(diǎn)

1.國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性

審計(jì)機(jī)構(gòu)是單獨(dú)設(shè)置的，不隸屬于其他任何部門或業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。審計(jì)署受國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受各級(jí)地方人民政府主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，獨(dú)立于被審單位，與被審單位在組織上無(wú)行政隸屬關(guān)系；其次審計(jì)機(jī)構(gòu)與人員不直接參加日常的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與管理工作，審計(jì)人員是按照《憲法》、《審計(jì)法》等法律賦予的職責(zé)進(jìn)行工作的，獨(dú)立編制審計(jì)計(jì)劃，獨(dú)立取證和審核檢查，作出評(píng)價(jià)，獨(dú)立作出審計(jì)結(jié)論，提出處理意見(jiàn)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這種監(jiān)督具有法律效力；并且國(guó)家審計(jì)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)及收入有穩(wěn)定的來(lái)源，不受被審計(jì)單位的制約。經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的，列入財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)政府承擔(dān)，保證其執(zhí)法的獨(dú)立客觀性。同時(shí)，按照《審計(jì)法》及審計(jì)署制定的審計(jì)規(guī)范，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為和違紀(jì)違法行為，不僅擁有檢查權(quán)，而且擁有行政處理權(quán)、移送行政處理及提請(qǐng)司法處理權(quán)等，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。

2.國(guó)家審計(jì)綜合性

國(guó)家審計(jì)是綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，一方面，具有監(jiān)督面廣的特點(diǎn)，它通過(guò)對(duì)綜合反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審查、鑒證、評(píng)價(jià)，從不同側(cè)面、不同環(huán)節(jié)上監(jiān)視著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行軌跡，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督無(wú)法替代的綜合性作用，另一方面具有監(jiān)督層次廣的特點(diǎn)，不僅可通過(guò)大量的微觀審計(jì)，直接督導(dǎo)微觀主體依法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)宏觀調(diào)控措施在微觀層次的落實(shí)和微觀經(jīng)濟(jì)效益的提高，而且能夠通過(guò)對(duì)廣泛的微觀審計(jì)活動(dòng)的綜合分析，向決策部門反映情況，提出建議，促進(jìn)宏觀調(diào)控的改進(jìn)與完善，間接提高宏觀經(jīng)濟(jì)效益。此外，一般的專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，其監(jiān)督職能只是在特定范圍內(nèi)的單項(xiàng)監(jiān)督，而國(guó)家審計(jì)，則可以對(duì)這些專業(yè)經(jīng)濟(jì)形式各業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與再監(jiān)督，形成不同層次，不同角度的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加之在審計(jì)監(jiān)督的過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督具有獨(dú)立性強(qiáng)、強(qiáng)制性大、權(quán)威性高的特點(diǎn)，使國(guó)家審計(jì)監(jiān)督具有一定綜合協(xié)調(diào)作用。

（2）國(guó)家審計(jì)的作用

1.維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序

加強(qiáng)對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)，查處違法違規(guī)行為，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理水平的提高，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全、健康運(yùn)行。同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)占支配地位的股份制企業(yè)的審計(jì)，保障國(guó)有企業(yè)改革的順利進(jìn)行，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。并且依法揭露應(yīng)征不征、虛收探收、混庫(kù)、截留坐支、亂收費(fèi)、亂攤派等違法違規(guī)行為，促進(jìn)依法征管秩序的形成，克服稅收和非稅收征管中人為確定任務(wù)指標(biāo)、人為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度、人為確定減免緩征等不符合依法行政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的行為，建立依法征管、應(yīng)收盡收的良好秩序，堵塞財(cái)政收入流失的各種漏洞。最后加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金分配和使用過(guò)程的監(jiān)督，促進(jìn)資金的依法、合理使用，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，依法保證對(duì)農(nóng)業(yè)、教育科技、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投入，保障各項(xiàng)專項(xiàng)資金?？顚Ｓ茫ＷC可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，保障人民群眾物質(zhì)和精神文化生活的不斷提高。

2.促進(jìn)廉政建設(shè)

我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面對(duì)著非常復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各種違法犯罪行為的存在將伴隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的整個(gè)過(guò)程。依法加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，是同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各種違法犯罪行為做斗爭(zhēng)的有力武器。通過(guò)發(fā)揮審計(jì)的獨(dú)特手段和作用，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的違法犯罪行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，是審計(jì)工作的重要使命。通過(guò)審計(jì)，注意發(fā)現(xiàn)資金運(yùn)行過(guò)程中的不正?，F(xiàn)象，從中發(fā)現(xiàn)利用職權(quán)徇私舞弊、化公為私、貪污受賄、挪用公款、利用財(cái)政資金謀取私利侵吞國(guó)家資財(cái)?shù)倪`法違紀(jì)案件。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化、國(guó)有企業(yè)及各項(xiàng)事業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化不斷發(fā)展的情況下，國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)行及國(guó)有企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易的方式和過(guò)程日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象的方式也日趨復(fù)雜，違法犯罪分子的手段日趨巧妙。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中務(wù)必保持高度的警覺(jué)，特別要注意財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)在不同所有制經(jīng)濟(jì)主體間流動(dòng)和重組中的異?，F(xiàn)象，善于發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)案件線索，維護(hù)財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，保障改革的順利、健康進(jìn)行。

3.促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府及其各部門的“財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。提高財(cái)政資金使用效益，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家審計(jì)的重要目標(biāo)之一。審計(jì)機(jī)關(guān)為了達(dá)到通過(guò)審計(jì)促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在審計(jì)和審計(jì)調(diào)查的指導(dǎo)思想，組織方式、方法和手段等各個(gè)環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施。首先，審計(jì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)資金收支總量中的主要部分、重要項(xiàng)目、關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開(kāi)工作，通過(guò)審計(jì)能夠了解財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理和資金運(yùn)行的主要情況，發(fā)現(xiàn)存在的主要問(wèn)題，找到效益不高和損失浪費(fèi)的重要表現(xiàn)，針對(duì)存在的問(wèn)題及其原因提出有效的解決辦法和建議，對(duì)制止損失浪費(fèi)現(xiàn)象，提高資金使用效益產(chǎn)生重要影響。在審計(jì)機(jī)關(guān)力量不足的情況下，可以有選擇地對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，進(jìn)行資金使用效益方面的深入的、科學(xué)的分析研究，舉一反三，向被審計(jì)單位和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映情況，提出可行性建議，達(dá)到提高資金使用效益的目標(biāo)。

目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)存在的問(wèn)題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制都在發(fā)生重大變革，審計(jì)環(huán)境也發(fā)生了較大的改變。目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)不僅實(shí)踐嚴(yán)重滯后于理論，而且在理論創(chuàng)新方面也遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢(shì)發(fā)展。這就要求我們要大力加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)研究，進(jìn)一步完善國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能，使之與審計(jì)環(huán)境相適應(yīng)，從而為加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理與宏觀調(diào)控，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)服務(wù)。種種跡象表明，進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的改革開(kāi)放步伐將進(jìn)一步加快，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)將全面推進(jìn)，構(gòu)成審計(jì)存在和發(fā)展空間的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境和文化環(huán)境等審計(jì)環(huán)境也已發(fā)生較大的變化。我國(guó)的審計(jì)發(fā)展如何適應(yīng)審計(jì)環(huán)境，進(jìn)而改善審計(jì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，是我們面臨的重大課題。尤其是國(guó)家審計(jì)，其目標(biāo)、職責(zé)、職能及其重點(diǎn)如何調(diào)整，是我們值得探討的重要問(wèn)題。

（1）審計(jì)目標(biāo)存在的問(wèn)題

我國(guó)審計(jì)法律法規(guī)的確定分為三類：一是真實(shí)性，指各項(xiàng)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)存在，是否符合客觀實(shí)際；二是合法性，指各項(xiàng)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支是否符合法律法規(guī)和制度的要求；三是效益性（包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）。一切與審計(jì)有關(guān)的環(huán)境（政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等）在制約著審計(jì)發(fā)展的同時(shí)，審計(jì)對(duì)其所處的環(huán)境也具有反作用。審計(jì)目標(biāo)自然也不例外，真實(shí)、合法和效益作為審計(jì)的目標(biāo)，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其側(cè)重點(diǎn)是不同的。一般要根據(jù)審計(jì)法律法規(guī)的要求，根據(jù)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題、社會(huì)法制環(huán)境狀況以及審計(jì)機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力、技術(shù)資源等具體情況，確定審計(jì)目標(biāo)應(yīng)更側(cè)重于哪一方面。從目前看，在我國(guó)現(xiàn)階段會(huì)計(jì)資料和經(jīng)濟(jì)信息失真問(wèn)題比較突出的情況下，把真實(shí)性審計(jì)目標(biāo)放在重點(diǎn)地位，在審計(jì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)性上下功夫，堅(jiān)決打擊各種弄虛作假行為，糾正會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題。其次是合法性。

（2）審計(jì)職能存在的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府的職能也將逐漸轉(zhuǎn)變，一些應(yīng)由市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)解決的事情，將不再由政府來(lái)承擔(dān)，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)的范圍縮小，以主要圍繞政府職能開(kāi)展工作的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，其職能也隨之改變。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)鑒證和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是國(guó)家審計(jì)的三大職能，新世紀(jì)國(guó)家審計(jì)的職能取向應(yīng)為：一是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；二是參與國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；三是打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項(xiàng)腐敗行為；四是注重服務(wù)職能；五是調(diào)整審計(jì)職能的著眼點(diǎn)。我們?cè)趯徲?jì)中總是把著眼點(diǎn)放在錢和物上，審計(jì)的監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)更多的是圍繞錢和物展開(kāi)。而國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是由經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)行為以及經(jīng)濟(jì)結(jié)果等各種經(jīng)濟(jì)因素構(gòu)成。為此，審計(jì)職能的履行范圍，不僅要在錢和物上發(fā)揮監(jiān)督作用，而且更重要的是應(yīng)在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)政策上發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用。

（3）審計(jì)重點(diǎn)存在的問(wèn)題

政府職能的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)影響審計(jì)監(jiān)督的范圍，因此審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，財(cái)政審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、金額審計(jì)仍將是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的工作重點(diǎn)，但在內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)上將有所調(diào)整。社會(huì)保障資金審計(jì)和環(huán)境審計(jì)，將顯得越來(lái)越重要。

社會(huì)保障資金審計(jì)顯得越來(lái)越重要。首先，社會(huì)保障基金性質(zhì)決定了對(duì)其進(jìn)行審計(jì)的重要性。社會(huì)保障基金中有相當(dāng)一部分是公共資金，國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，財(cái)政上要補(bǔ)貼；國(guó)有企業(yè)稅前提取的社?；穑鋵?shí)質(zhì)是國(guó)家資金的讓渡；其次，社會(huì)保障系統(tǒng)的建立、完善與正常運(yùn)作是關(guān)系到國(guó)有企業(yè)改革成敗的重要因素；再次，由于社會(huì)保障涉及國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的利益，對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)和國(guó)民收入分配有著直接的影響，因此，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障基金的管理、使用及效益情況的審計(jì)，來(lái)保持和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)環(huán)境審計(jì)將越來(lái)越受到重視。重視環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，是我國(guó)新世紀(jì)面臨的重大課題。進(jìn)行環(huán)境審計(jì)將是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。首先，環(huán)境責(zé)任是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一個(gè)組成部分；其次，開(kāi)展環(huán)境審計(jì)可以促進(jìn)被審計(jì)單位的環(huán)境保護(hù)工作以及政府環(huán)境管理工作。

（4）審計(jì)回訪存在的問(wèn)題

實(shí)行審計(jì)回訪制度，有助于鞏固審計(jì)成果，落實(shí)改進(jìn)措施，增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性；同時(shí)，也有利于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)資金、重大項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。然而，由于我國(guó)國(guó)家審計(jì)的審計(jì)回訪制度尚未真正建立，有的審計(jì)機(jī)關(guān)根本沒(méi)有實(shí)施審計(jì)回訪，或是雖然有實(shí)施，卻未認(rèn)真執(zhí)行，僅僅流于形式，審計(jì)結(jié)果未能得到有效執(zhí)行。

（5）審計(jì)深度存在的問(wèn)題

由于過(guò)去財(cái)稅大檢查及傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支的影響，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)在很大程度上還是停留在對(duì)被審計(jì)單位帳面上的核查，缺乏宏觀經(jīng)濟(jì)意識(shí)，審計(jì)力度不大、深度不夠，偏重于表面問(wèn)題，而對(duì)審計(jì)披露與審計(jì)處理的關(guān)系探索不夠，再加上相關(guān)法律法規(guī)受當(dāng)前社會(huì)風(fēng)氣及主客觀因素影響執(zhí)行不到位。審計(jì)執(zhí)法不到位，審計(jì)意見(jiàn)、決定不能全面落實(shí)，客觀上就容易形成審計(jì)監(jiān)督的“空白點(diǎn)”和“盲區(qū)”。

（6）審計(jì)人員素質(zhì)存在的問(wèn)題

計(jì)算機(jī)的應(yīng)用對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)也提出了更高的要求。然而，當(dāng)前審計(jì)干部隊(duì)伍仍然存在一些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：編制核定不夠科學(xué)，閑散人員多和年齡老化的現(xiàn)象普遍存在；審計(jì)人員知識(shí)更新跟不上客觀形勢(shì)要求，人才匱乏，人員進(jìn)出專業(yè)培訓(xùn)未形成制度；審計(jì)人員多數(shù)還停留在傳統(tǒng)的手工查帳階段，與被審計(jì)單位的微機(jī)管理處理業(yè)務(wù)不相適應(yīng)。