破解“為官不為”的制度創(chuàng)新研究

摘 要：習(xí)近平總書記指出為官不為主要體現(xiàn)為，能力不足而‘不能為、動(dòng)力不足而‘不想為、擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為三種形態(tài)。三種為官不為的形態(tài)形象的概括了現(xiàn)行為官不為的原因和狀態(tài)。于行政官員而言，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，當(dāng)一天和尚撞一天鐘；思想僵化、知識(shí)老化、墨守成規(guī)，能力不足，缺乏工作主動(dòng)性和積極性；膽小怕事，缺乏擔(dān)當(dāng)，工作缺乏創(chuàng)新；不推脫也不干事等現(xiàn)象的出現(xiàn)，其影響程度不亞于為政不廉的腐敗問題。

關(guān)鍵詞：為官不為界定；技術(shù)治理；容錯(cuò)機(jī)制

一、為官不為的界定和成因

在為官不為的形態(tài)背后，隱含著為官不為邊界的厘定問題。庸政懶政怠政等一般性的表述，缺乏規(guī)范意義上對(duì)為官不為內(nèi)涵的系統(tǒng)闡釋。為官不為是內(nèi)含著政治話語(yǔ)、法律話語(yǔ)、道德話語(yǔ)的多元概念。在三種不同語(yǔ)境下，為官不為體現(xiàn)出不同的規(guī)范特征也對(duì)應(yīng)著不同的責(zé)任類型，諸如，政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任都是為官不為行為所產(chǎn)生必然結(jié)果。在實(shí)踐中，三種形態(tài)的話語(yǔ)經(jīng)常交織為一體，造成了概念厘定的困境。但是需要強(qiáng)調(diào)是此種類型化的分類方法，也存在缺陷，三者之間在邊界上也存在重疊和交叉領(lǐng)域，并不能截然分開。

為官不為的內(nèi)在成因，學(xué)術(shù)界的總結(jié)歸納起來主要內(nèi)含兩個(gè)層面的因素，其一，自身個(gè)人職業(yè)素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)的缺失，不足以承當(dāng)日益復(fù)雜而多元的社會(huì)中對(duì)行政行為的要求，官僚意識(shí)、形式主義盛行，缺乏職業(yè)能力和服務(wù)行政的意識(shí)和理念。其二，在機(jī)制體制上，存在政府職能轉(zhuǎn)變和體制改革的滯后性成因，為為官不為提供了客觀的便利條件。此兩種因素在揭示為官不為的成因中占據(jù)了主流。側(cè)重于個(gè)人修養(yǎng)和體制機(jī)制緣故并無不當(dāng)，但于問題的分析而言，缺乏內(nèi)在視角的觀察。本文擬從內(nèi)在的視角，從行為的選擇和驅(qū)動(dòng)機(jī)制入手，對(duì)為官不為的成因進(jìn)行分析。行為的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是行為選擇的根本，從理論上看，行為的驅(qū)動(dòng)機(jī)制無非來源于內(nèi)外兩種，內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)機(jī)制在于內(nèi)在的信仰和追求，諸如對(duì)知識(shí)的渴望，興趣，或者符合內(nèi)心所確定的理念，這種理念往往來源與道德確信，是個(gè)體在行為選擇中的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制，而外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制則與外部的評(píng)價(jià)和壓力有關(guān)，如經(jīng)濟(jì)利益，政治聲望等。兩者的合力是行為選擇的最終決定力量。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代防止為官不為的技術(shù)措施

在信息化時(shí)代下，隨著云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)，大數(shù)據(jù)等技術(shù)的開發(fā)和運(yùn)用，新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)各領(lǐng)域快速交匯融合，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息化已成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略。電子政務(wù)，云政務(wù)，政務(wù)數(shù)據(jù)共享等使得政府治理朝著更為科學(xué)、便捷、高效的方向發(fā)展，達(dá)到傳統(tǒng)管理無法實(shí)現(xiàn)和覆蓋的領(lǐng)域。因此，通過推行電子政務(wù)，建設(shè)電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開發(fā)和運(yùn)用已經(jīng)成為推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的新動(dòng)能。電子政務(wù)的建設(shè)不僅提升了行政行為的效率，同時(shí)也為防止為官不為提供了監(jiān)督和制約的平臺(tái)，電子政務(wù)以其透明性，公開性，評(píng)價(jià)和監(jiān)督的便捷為為官不為和權(quán)力腐敗提供了有效的治理手段，成為信息化時(shí)代下的又一技術(shù)成果。

從功能上看，數(shù)字化電子政務(wù)平臺(tái)的效用在于打破行政部門之間的阻隔和制約，行政職權(quán)的行使通過數(shù)字平臺(tái)以可視化、便捷化、流程可追溯的方式實(shí)現(xiàn)功能的整合。從目前電子政務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)來看，建立以省級(jí)為核心，逐步拓展到市縣區(qū)等各行政部門的電子政務(wù)平臺(tái)已然成為電子政務(wù)發(fā)展的方向，這種趨勢(shì)體現(xiàn)了網(wǎng)上平臺(tái)的跨部門，協(xié)作性、集約性，信息資源共享的建設(shè)理念，并最終實(shí)現(xiàn)公開、透明、便捷、高效的服務(wù)型政府模式。具體而言，數(shù)字化電子政務(wù)平臺(tái)的效用主要體現(xiàn)為，其一，有助于提高行政服務(wù)行為的效率?；诩s化和跨部門的特點(diǎn)，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，避免了行政職權(quán)的分立，通過集約化平臺(tái)可以共享信息，實(shí)現(xiàn)一站式辦理，大大降低了重復(fù)提交文件，重復(fù)審查所付出的時(shí)間、物質(zhì)成本。通過通過數(shù)字化信息，公民可以高效、便捷的獲得行政許可，審批、確認(rèn)等行為需提交的材料和申請(qǐng)流程，降低審查過程中可能出現(xiàn)的申報(bào)材料缺少，錯(cuò)誤而出現(xiàn)多次申報(bào)的概率。其二，有助于明確行政權(quán)力的邊界。電子政務(wù)平臺(tái)通過信息化手段，將符合行政權(quán)力的權(quán)責(zé)的內(nèi)容和規(guī)定明確的告知公眾，行政行為難以逾越法定的權(quán)力邊界，從而在根本上杜絕權(quán)力的尋租、越權(quán)等行政違法行為的發(fā)生。其三，數(shù)字化電子政務(wù)平臺(tái)基于可追溯的特點(diǎn)，為行為不作為的認(rèn)定和處罰提供了技術(shù)支持，數(shù)字化電子政務(wù)平臺(tái)可以通過技術(shù)手段，可以及時(shí)、有效的收集行政行為的大數(shù)據(jù)，將權(quán)力行使的異常情況，及時(shí)反饋監(jiān)督部門，促使行政官員積極作為，也為不作為行為的處罰和認(rèn)定提供了必要的證據(jù)支持。

數(shù)字化電子政務(wù)平臺(tái)可以及時(shí)收集行政服務(wù)行為的各類大數(shù)據(jù)，避免監(jiān)管不及時(shí)，不全面的弊端，而實(shí)現(xiàn)這一功能的是政務(wù)績(jī)效大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。從各省的實(shí)踐看，部分省市業(yè)已建立了績(jī)效大數(shù)據(jù)分析的指標(biāo)和類別，以福建省網(wǎng)上辦公平臺(tái)為例，其在數(shù)字化平臺(tái)大數(shù)據(jù)采集中采用的類別指標(biāo)包括：電子政務(wù)網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)入駐指標(biāo)，下設(shè)省級(jí)和市縣各部門入駐狀況。二級(jí)指標(biāo)包括行政許可事項(xiàng)數(shù)量、內(nèi)部審批事項(xiàng)、行政確認(rèn)事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)。評(píng)價(jià)指標(biāo)包括事項(xiàng)服務(wù)等級(jí)、民眾跑腿次數(shù)。網(wǎng)上申請(qǐng)辦理情況一級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)包括網(wǎng)上申請(qǐng)情況、預(yù)審?fù)ㄟ^情況、辦結(jié)情況、最遲辦結(jié)時(shí)間。監(jiān)察部門通過系統(tǒng)采集的各類大數(shù)據(jù)信息，可以將大數(shù)據(jù)分析報(bào)告及時(shí)反饋給行政部門，用于提升行政服務(wù)效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防行政不作為的現(xiàn)象。

三、創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制的建立和干部培訓(xùn)制度的完善

在信息化手段的運(yùn)用之外，傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)為官不為的制度措施仍存在改善的空間，在現(xiàn)有制度范圍內(nèi)，應(yīng)創(chuàng)新性的建立人性化的容錯(cuò)機(jī)制，解決干部積極作為，勇于擔(dān)當(dāng)行為的后顧之憂。通過培訓(xùn)制度不斷提高干部應(yīng)對(duì)新常態(tài)下，社會(huì)治理中涌現(xiàn)的新問題的能力。優(yōu)化考核制度，實(shí)現(xiàn)干部對(duì)于的能上能下，這些制度的創(chuàng)新和改革對(duì)破解為官不為問題尤為重要。

容錯(cuò)方案的設(shè)計(jì)應(yīng)從程序和實(shí)體兩個(gè)方面規(guī)定，從程序安排上，容錯(cuò)的運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)從容錯(cuò)申請(qǐng)的提出、審查、復(fù)議、監(jiān)督、容錯(cuò)結(jié)論的作出和運(yùn)用等方面明確各主體在程序運(yùn)作過程的權(quán)利和義務(wù)。從實(shí)體上，應(yīng)進(jìn)一步明確容錯(cuò)的適用范圍、禁止適用容錯(cuò)制度的情形；在容錯(cuò)行為的判斷上，從行為的動(dòng)機(jī)、行為的過程、行為的結(jié)果和外部影響，為容錯(cuò)結(jié)論的合法性、合規(guī)性、合理性提供依據(jù)。容錯(cuò)機(jī)制在推行過程中，仍存在諸多的難點(diǎn)，在容錯(cuò)的內(nèi)容和方案的設(shè)計(jì)上共識(shí)還未完全達(dá)成。另外，就目前的容錯(cuò)機(jī)制和法律法規(guī)，行政考核體系的對(duì)接上還存在銜接不暢的問題。在地方實(shí)踐中，通過容錯(cuò)機(jī)制來予以免責(zé)的情況尚不多見，因此在接下來的改革中，應(yīng)著力解決容錯(cuò)共識(shí)的達(dá)成以及對(duì)容錯(cuò)制度的切實(shí)貫徹和執(zhí)行問題，消解機(jī)制推行的障礙，保證黨政干部敢為，勇為。容錯(cuò)機(jī)制在推行過程中，仍存在諸多的難點(diǎn)，在容錯(cuò)的內(nèi)容和方案的設(shè)計(jì)上共識(shí)還未完全達(dá)成。另外，就目前的容錯(cuò)機(jī)制和法律法規(guī)，行政考核體系的對(duì)接上還存在銜接不暢的問題。在地方實(shí)踐中，通過容錯(cuò)機(jī)制來予以免責(zé)的情況尚不多見，因此在接下來的改革中，應(yīng)著力解決容錯(cuò)共識(shí)的達(dá)成以及對(duì)容錯(cuò)制度的切實(shí)貫徹和執(zhí)行問題，消解機(jī)制推行的障礙，保證黨政干部敢為，勇為。

2015年，中共中央印發(fā)了《干部教育培訓(xùn)工作條例》，通過黨內(nèi)法規(guī)的方式，為新時(shí)期干部培訓(xùn)工作提供了制度保障。條例規(guī)定了干部培訓(xùn)工作的原則，管理體制、培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、師資、課程、教材、經(jīng)費(fèi)、考核與評(píng)估等九個(gè)方面的內(nèi)容，為干部培訓(xùn)工作的推進(jìn)和實(shí)施提供了全面的依據(jù)，是新時(shí)期我國(guó)干部培訓(xùn)工作的重要規(guī)范性依據(jù)。以條例為基礎(chǔ)，我們認(rèn)為在創(chuàng)新干部培訓(xùn)制度上，應(yīng)著眼于條例的貫徹和實(shí)施的同時(shí)，注重干部培訓(xùn)工作的常態(tài)化、在培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)的方式上創(chuàng)造更為靈活。依據(jù)各部門主動(dòng)申報(bào)、統(tǒng)一規(guī)劃、民主方式相結(jié)合的方式，確定培訓(xùn)目錄的內(nèi)容，允許各部門根據(jù)各自的需求和中央的統(tǒng)一部署，有序開展培訓(xùn)工作。確定培訓(xùn)內(nèi)容中政治理論教育、政策法規(guī)教育、業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、科學(xué)人文素養(yǎng)教育的比例，通過網(wǎng)絡(luò)授課、集中學(xué)習(xí)、自學(xué)等多種方式提供便捷、高效的干部學(xué)習(xí)機(jī)制，保證培訓(xùn)工作不流于形式，在培訓(xùn)中切實(shí)提供干部的理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，有效提高應(yīng)對(duì)工作和社會(huì)治理中新問題的能力。

作者簡(jiǎn)介：

郭國(guó)堅(jiān)（1983--）男，回族，福建福安人，法學(xué)博士，河南科技大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉ㄖ闻c公共政策。