治理大氣污染、推進京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型升級的政策建議

馬玉珊

在國家大氣污染形勢下，京津冀地區(qū)是最嚴重的。面臨著首都經(jīng)濟圈的國民經(jīng)濟發(fā)展和京津冀一體化，大氣污染顯然是最大的發(fā)展障礙，同時也危害當(dāng)?shù)鼐用竦慕】?。京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了京津冀地區(qū)成為了資源消耗高，生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出的地區(qū)。如何將防治大氣污染與產(chǎn)業(yè)升級促進經(jīng)濟增長有效促進，成為當(dāng)前急需解決的問題。

一、京津冀地區(qū)大氣污染現(xiàn)狀及成因分析

（一）京津冀地區(qū)大氣污染現(xiàn)狀

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的城市空氣質(zhì)量狀況報告，盡管2017年以來，重度污染天氣減少，但京津冀地區(qū)大氣污染形勢依舊嚴峻。2018年1月至8月，空氣質(zhì)量良好的平均天數(shù)為51.4%，比2017年同期低0.9個百分點。它比2016年同期低9.5個百分點（見圖1）。其中，8月份京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量良好的天數(shù)比例為52.7%，比2017年下降9.8個百分點，比2016年下降了20.9個百分點。6月至9月的主要污染物為O3，其他月份的主要污染物為PM2.5。

2017年，京津冀地區(qū)霧霾嚴重，為避免空氣污染進一步惡化，京津冀地區(qū)采取了煤改氣以及關(guān)停重污染企業(yè)的方法改善大氣質(zhì)量。以天津為例，按照京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案，該市的“煤改氣”項目于2017年底完成。同時，從2017年上半年開始，對近2萬家“散亂污”企業(yè)采取停工、停產(chǎn)措施，10月份，又對污染嚴重的工業(yè)企業(yè)開展停工停產(chǎn)整治工作。從數(shù)據(jù)來看，2017年10月至2018年2月，京津冀空氣質(zhì)量有明顯的改善，空氣質(zhì)量良好的天數(shù)達到65%，比上年同期增加7個百分點。自2018年3月以來，京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量大幅下降?？諝赓|(zhì)量良好的天數(shù)比例下降到50%左右，而6月份為16.7%，PM2.5，PM10和O3是主要污染物（見圖2）。可以看出，高能耗能源替代和整治重污染企業(yè)的措施對治理大氣污染是有效的，但京津冀地區(qū)的空氣污染仍然嚴重。

（二）京津冀大氣污染成因分析

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的主要污染排放指標(biāo)包括PM2.5，PM10和氮氧化物（NOX）排放。二氧化硫（SO2）排放和臭氧（O3）日最大8小時平均第90百分位濃度。其中，臭氧是次生污染物，主要來源于汽車尾氣，氮氧化物和工業(yè)生產(chǎn)中排放的揮發(fā)性有機化合物，光化學(xué)反應(yīng)在光的作用下發(fā)生。氮氧化物主要來自高級燃燒或工藝排放，如汽車，發(fā)電廠，燃煤鍋爐和水泥爐；揮發(fā)性有機化合物主要來自汽車，石化工業(yè)排放和有機溶劑揮發(fā)。由此可見，大氣污染的治理的重點是控制 PM2.5、 PM10、 NOX、 SO2的排放，這些污染物排放的代表性產(chǎn)業(yè)都是重化工、鋼鐵、煤化工、建材、水泥，玻璃陶瓷等高能耗產(chǎn)業(yè)。由此可見，京津冀地區(qū)大氣污染的防治除了要控制機動車的尾氣排放，更主要的是調(diào)整以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化高污染行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局，控制和污染控制。

二、目前京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局對大氣污染治理的不利影響

（一）高耗能落后產(chǎn)能規(guī)模過大、布局集中導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境污染超出環(huán)境容量。

不合理的產(chǎn)業(yè)布局將導(dǎo)致資源空間分配效率和環(huán)境污染空間的擴散和轉(zhuǎn)移。京津冀傳統(tǒng)石化、鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩問題仍然十分突出，且在全國落后產(chǎn)能中也占有較高比重。以河北省為例，鋼鐵是河北省最大的支柱產(chǎn)業(yè)，全省鋼鐵年產(chǎn)量約占全國的四分之一。鋼鐵工業(yè)增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)比重超過1/4，鋼鐵產(chǎn)量超過2億噸，這種過度集中的落后產(chǎn)能布局，導(dǎo)致環(huán)境壓力加大，影響區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)環(huán)境數(shù)據(jù)，北京，天津和河北的煤炭消耗量占其總能耗的65%以上。其中，河北省是煤炭消費的主要省份，煤炭消費約占其總能耗的90%。盡管2017年，京津冀大力推進煤改氣，但煤炭仍然是支柱產(chǎn)業(yè)的主要消耗品。低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不合理的產(chǎn)業(yè)布局破壞了京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。高耗能落后產(chǎn)業(yè)規(guī)模過大、布局過度集中，導(dǎo)致二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物排放總量超出環(huán)境容量的一倍以上，成為大氣污染的根本來源。

（二）污染企業(yè)的外部遷移不能從根本上控制空氣污染。

自2014年以來，隨著京津冀一體化進程的不斷深入，北京地區(qū)的“非首都”功能被削弱。大量的制造業(yè)等中低端工業(yè)產(chǎn)業(yè)向津冀特別是河北省遷移。由于北京和天津以及靠近北京和天津的河北省的行政區(qū)劃，北京的大氣污染可以擴散到北京和天津附近的河北省。北京和天津附近的河北省的大氣污染也可以影響北京和天津。污染行業(yè)的外向運動無法從根本上控制大氣污染。因為大氣污染的外溢效用，通過“甩包袱”將污染企業(yè)搬遷，既加重了遷入城市的大氣污染，又不能從根本上解決遷出城市的污染問題。治理空氣污染應(yīng)超越行政區(qū)劃，盡快形成協(xié)調(diào)治理的綜合治理措施。

（三）京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的梯度差異導(dǎo)致三地空氣污染狀況不同。

北京，天津和河北各地區(qū)發(fā)展不平衡。隨著京津冀與北京非資本化的融合，生產(chǎn)活動將逐步從高梯度地區(qū)轉(zhuǎn)向中低梯度地區(qū)。從京津冀看，北京以第三產(chǎn)業(yè)為主，金融，批發(fā)，零售，信息傳輸計算機服務(wù)，軟件產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，已成為北京第三產(chǎn)業(yè)比例最高的行業(yè)。天津第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比例相似，石油化工、航空航天、新能源新材料及裝備制造等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的90%。河北省以第二產(chǎn)業(yè)為主，鋼鐵，黑色金屬，化工制造等產(chǎn)業(yè)為主要支柱產(chǎn)業(yè)。北京，天津和河北工業(yè)發(fā)展的不同階段導(dǎo)致三地之間存在較大的梯度差異。天津處于工業(yè)化后期，正在迅速邁向后工業(yè)化時期，河北尚處于工業(yè)化中期，由于三地之間存在著明顯的經(jīng)濟和技術(shù)的差距，在京津冀的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中主要是將高污染的第二產(chǎn)業(yè)向河北省遷移，導(dǎo)致河北省大氣污染重于北京天津，正如關(guān)于加強對2018-2019年藍天防御戰(zhàn)重點領(lǐng)域監(jiān)督的簡報所反映的那樣，河北省與京津地區(qū)之間存在較大差距。這仍然會導(dǎo)致京津冀的空氣質(zhì)量下降。要改善空氣質(zhì)量，要特別做好區(qū)域內(nèi)的京津地區(qū)和河北省之間進行的產(chǎn)業(yè)承接和轉(zhuǎn)移過程中的產(chǎn)業(yè)升級和環(huán)保改造。

（四）京津冀地區(qū)工業(yè)同質(zhì)化嚴重，不利于污染綜合治理。

從產(chǎn)業(yè)角度看，京津地區(qū)的同構(gòu)主要存在于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)，以及以交通運輸和通訊等電子設(shè)備為主的高端制造業(yè)。然而，天津與河北地區(qū)、北京與河北地區(qū)主要在黑色冶金工業(yè)中具有同構(gòu)性。產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)化浪費資源，污染環(huán)境，不利于提高污染控制設(shè)備的使用效率。因此，只有面對當(dāng)前的污染形勢，才能有效促進行業(yè)的整合和轉(zhuǎn)型，積極改善環(huán)境。有選擇地轉(zhuǎn)移和承擔(dān)北京的疏解功能，以真正實現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

（五）行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同，空氣污染難以有效控制。

京津冀大氣污染嚴重，一方面是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以單位能耗高的工業(yè)為主。另一方面，京津冀地區(qū)的出入境門檻明顯不同，導(dǎo)致無法統(tǒng)一三地的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。接管一批不符合北京資本功能定位但仍符合天津和河北建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，這些企業(yè)可合法生產(chǎn)和排放這兩個地區(qū)的污染物。由于大氣污染的外溢性，企業(yè)雖遷至北京周邊的津冀地區(qū)，但仍然會對北京地區(qū)的空氣質(zhì)量產(chǎn)生負面效應(yīng)，這顯然不利于京津冀整體生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

三、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和控制空氣污染的財政和稅收政策建議

（一）加大財政支持力度，建設(shè)京津冀合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域污染治理效率。

產(chǎn)業(yè)的集聚能夠在消除三地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的同時，提高環(huán)保設(shè)備的使用效率，提升污染治理效果。京津冀三地政府部門要協(xié)調(diào)配合，加大財政資金支持力度，按照不同類型的產(chǎn)業(yè)劃分產(chǎn)業(yè)園區(qū)。可以考慮選擇河北省的一些有一定基礎(chǔ)的工業(yè)園區(qū)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作園區(qū)。由京津冀三方共同規(guī)劃，共同投資，聯(lián)合建設(shè)，聯(lián)合管理，互利共贏，園區(qū)發(fā)展的重點可以確定為承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進科技成果產(chǎn)業(yè)化。充分利用污染控制設(shè)備，注重生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染，提高污染控制效率，降低污染控制成本。

（二）加快產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，制定有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收激勵政策，財政安全政策和利益補償機制。

從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級出發(fā)，加快京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，特別是污染重點行業(yè)管理和污染治理技術(shù)升級。大氣污染的外溢性這一特點決定了治理大氣污染不能局限在某個行政區(qū)劃，要從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全盤考慮。由于河北省承接了大量的京津地區(qū)外遷的污染企業(yè)，所以在企業(yè)遷移的同時，京津地區(qū)要給予河北省一定的財政補償資金，用于河北省污染企業(yè)的環(huán)境保護成本。同時，要從財政、稅收、金融等方面，給予企業(yè)一定的優(yōu)惠政策，鼓勵其進行內(nèi)部升級改造，降低其環(huán)保成本。一是加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收優(yōu)惠政策，增強企業(yè)轉(zhuǎn)入開發(fā)建設(shè)的吸引力；實施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，促進京津冀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和質(zhì)量的發(fā)展。二是建立專項資金用于將北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北的資源補償和環(huán)境治理。同時，要加大財政資金支持力度，提高科研開發(fā)水平，引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。通過財政資金的橫向轉(zhuǎn)移和中央財政資金縱向轉(zhuǎn)移，強化產(chǎn)業(yè)承接地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是要建立利益補償機制，對河北實行財政資金轉(zhuǎn)移支付，用于環(huán)境治理和基礎(chǔ)建設(shè)，并根據(jù)各省市企業(yè)在地方的能源資源占有情況，由中央政府每年支付相應(yīng)比重的財政資金，用于建設(shè)區(qū)域內(nèi)的交通設(shè)施、醫(yī)療配套設(shè)施以及社會保障等，從而增強后進地區(qū)的吸引力，實現(xiàn)人才自由流動，促進企業(yè)順利轉(zhuǎn)移，促進京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展進程。

（三）區(qū)別設(shè)置環(huán)保稅稅率，引導(dǎo)企業(yè)加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化速度，限制高耗能行業(yè)的發(fā)展。

傳統(tǒng)能源對空氣污染的貢獻率很高，因此加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是控制大氣污染的重要措施。傳統(tǒng)能源向可再生能源和新能源的轉(zhuǎn)變也是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢?？沙浞职l(fā)揮環(huán)保稅的稅率調(diào)節(jié)機制，對于高耗能行業(yè)執(zhí)行高稅率，而對于新能源企業(yè)執(zhí)行優(yōu)惠的低稅率，一方面可以通過稅收手段給予能源轉(zhuǎn)換企業(yè)適度的補償，另一方面可以倒逼傳統(tǒng)行業(yè)加快能源轉(zhuǎn)化步伐。京津冀的能源結(jié)構(gòu)主要是煤炭，煤炭燃燒是京津冀空氣污染的主要來源。有必要積極開發(fā)替代能源，降低煤燃燒對大氣的污染程度。雖然2017年京津冀地區(qū)基本實現(xiàn)了冬季取暖中“煤改氣”的轉(zhuǎn)變，但工業(yè)生產(chǎn)中煤炭的比例仍然很大。建議擴大天然氣供應(yīng)，全面推進煤改氣，提高煤炭清潔利用率；加強傳統(tǒng)能源的清潔利用，開發(fā)利用新能源，鼓勵利用太陽能，風(fēng)能等可再生資源。

（四）加強政府間合作，推進京津冀產(chǎn)業(yè)融合，降低環(huán)境容量壓力。

在結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的過程中，京津冀產(chǎn)業(yè)必須打破行政區(qū)劃的限制，削弱三個地區(qū)產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)的管理，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)對接，產(chǎn)業(yè)整合，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三地應(yīng)加強政府間合作，合理化各職能部門的職責(zé)，實現(xiàn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟，社會和生態(tài)的和諧共生，減少工業(yè)污染帶來的環(huán)境容量壓力。通過明確的分工和每個地區(qū)的定位，將北京定位為技術(shù)，研發(fā)，人才和金融中心。天津成為高新技術(shù)重點發(fā)展的分中心，而河北則是京津冀地區(qū)的制造業(yè)腹地。明確的分工和定位，有利于大氣污染的治理和對排污企業(yè)的有效監(jiān)管，提高污染治理效率。

（五）財稅金融政策相配合，嚴控重點污染企業(yè)，加大對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠補償力度，探索京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的生態(tài)化機制。

發(fā)揮財稅金融政策的調(diào)節(jié)作用，從源頭到過程，多措并舉，開展污染防治。對于重點污染企業(yè)，要加大對其環(huán)保稅征收力度，提高廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，加大對偷排偷放惡性事件的懲治力度，全方位提高其能源使用成本，強化排污企業(yè)自行檢測，調(diào)動其能源轉(zhuǎn)化的積極性。對于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，要通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等財稅政策，進行適度補貼，同時還可給予其優(yōu)惠的貸款政策，降低企業(yè)資金使用成本，增強企業(yè)的發(fā)展活力和市場競爭力。同時，環(huán)保部門要科學(xué)建立產(chǎn)業(yè)負面管理清單，嚴格防范高污染，加強對高耗能行業(yè)的嚴格控制，推進以主要功能區(qū)劃分的產(chǎn)業(yè)布局，積極探索和形成受害方的區(qū)域生態(tài)補償機制。（作者單位為中國人民銀行天津分行）