淺談PPP模式的機遇、挑戰(zhàn)與對策

劉學勇

【摘要】本文主要是結(jié)合新常態(tài)的特點，分析我國PPP模式在新常態(tài)環(huán)境下所面臨的機遇與挑戰(zhàn)。本文先是說明當前我國對社會資本的需求較大，“一帶一路”倡議以及中央優(yōu)惠政策等給PPP模式的推廣帶來一些機遇。此外，從國際保護主義抬頭、民粹主義加劇等國際挑戰(zhàn)以及相關法律法規(guī)不健全、評估機制不合理、誠信缺位等國內(nèi)挑戰(zhàn)兩個方面去分析。最后，根據(jù)可能面臨的挑戰(zhàn)提出了政府應健全法律法規(guī)、強化契約精神、完善制度創(chuàng)新以及社會資本應增強風險識別意識、加強與政府合作等政策建議。

【關鍵詞】新常態(tài)；PPP模式；機遇；挑戰(zhàn)；對策

從進入“經(jīng)濟新常態(tài)”以來，我國在經(jīng)濟增長方面由原來的高速增長逐步向中高速增長過渡，并提出我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重點是“過渡好轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期”，目標旨在形成一套新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展模式。PPP項目作為一種高效的融資模式進入我們的視野，為經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展階段注入新動力，在我國掀起了一陣PPP融資熱潮。

一、PPP模式的內(nèi)涵及面臨的新機遇

PPP模式是指公共部門與私人部門的伙伴關系，是指二者通過簽訂相關合同，在基礎設施建設、公共產(chǎn)品、公共服務領域明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利進行。與其他三種公共產(chǎn)品供給模式——政府供給、私人供給、第三部門供給相比，PPP模式有如下優(yōu)勢。

（一）緩解地方政府財政壓力

單純的政府供給或私人供給對于符合經(jīng)濟新常態(tài)下的公共基礎設施融資來說都是一項艱巨的工程，傳統(tǒng)的融資模式無疑給地方財政帶來巨大的壓力，使地方政府負債累累。PPP模式下的融資模式將社會資本融入，用少量的地方財政吸引大量的社會資金參與，有助于緩解地方財政壓力，使經(jīng)濟向高質(zhì)量的方向發(fā)展。

（二）實現(xiàn)投資主體多元化，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力

相較于傳統(tǒng)的私人供給，PPP模式可以打破公共領域的投資壁壘，讓更多的社會資本融入公共基礎建設領域，拓寬企業(yè)融資渠道和發(fā)展空間，激活社會存量資金，促進投資體制改革，進一步激發(fā)整個非公有制經(jīng)濟活力。

（三）實現(xiàn)風險均攤、利益共享

傳統(tǒng)的政府單方投資公共基礎設施往往受制于投資期長，投資金額大等特點，這導致在開發(fā)、建設、運營、信用等方面面臨著一系列風險。PPP模式以其高效的融資模式，秉承風險控制者承擔風險的原則，將財政投資風險平均分配在政府和社會資本之間，達到風險共擔、利益共享。

二、新常態(tài)下PPP模式挑戰(zhàn)分析

（一）財政承受能力問題

各地方政府在推進PPP項目時，在地方財政一般公共預算支出只有10%的前提下，各項目主管部門分頭推進，在即將到達預算上限時，即使有更符合條件的項目也由于預算限制而難以開展實施。這樣的項目推進方式導致地方政府為了多做“政績”，一般公共預算虛高，這種不合理的情況在全國各地方政府的PPP項目中普遍存在。

（二）可研報告深度問題

存在項目可研報告的生成周期短，導致質(zhì)量不過關，而可研報告的專家論證會也往往流于形式，在傳統(tǒng)的融資模式下，可以按照施工圖中的數(shù)字要求進行工程采購，而PPP模式則在可研性報告批復后就開始采用可研性報告的數(shù)據(jù)，這樣會導致設計深度不夠、建造標準不明確、超概況預算、結(jié)算爭議大等問題。此次被清理的不少PPP項目都是為了獲取更多的政府獎補金而盲目出現(xiàn)的，存在必要性、可行性、真實性上的缺失。

（三）建設項目管理問題

項目的管理水平是PPP項目能否取得成功的關鍵。在工程建設領域，借鑒發(fā)達國家的先進管理辦法能有效地促進我國項目管理水平的提高。但是由于人才不能專用，優(yōu)秀的管理經(jīng)驗不能高效地傳承，我國目前的工程建設項目中還存在著管理經(jīng)驗低水平重復的特點，這些特點嚴重影響著PPP工程的項目管理進程。

三、新常態(tài)下推動PPP模式在我國發(fā)展的對策

（一）對PPP模式進行立法保護

我國缺乏專門的PPP法律，需要相應的法律來界定和保障各方利益。PPP立法要做到兩點：一是圍繞PPP立法降低，化解不確定性，讓參與者形成預期，一旦形成確定的預期，社會資本就會進入。二是解決部門之間的權力劃分、政府職能轉(zhuǎn)換問題。此外，政府應適當降低市場準入門檻，激發(fā)民間投資的熱情，并且應該盡快建立PPP操作指南和規(guī)范，加大對PPP優(yōu)秀項目的宣傳力度，讓更多投資者了解PPP模式并達成共識。

（二）細化合作與風險分擔的形式

為了激發(fā)社會資本的積極性，約束地方政府的違約行為，針對不同領域，政府可選擇差別化合作方式。且PPP項目各方應公平分擔風險，合同要長期公平和動態(tài)公平，以提高效率和實現(xiàn)“雙贏”。

（三）重視利用專業(yè)化力量

在PPP項目中可以利用的外部專業(yè)化力量非常多，包括專家科研力量、設計力量、管理顧問、全過程審計、專業(yè)咨詢單位等。這些專業(yè)的力量能為PPP項目模式注入新鮮動力，在PPP項目實施過程中減少不必要的彎路，充分利用他們的專業(yè)度來提升整個PPP項目管理團隊的管理能力，切實地建設高質(zhì)、高效、高水平的基礎設施項目，將PPP融資模式的高效性發(fā)揮出來。

四、結(jié)語

總之，我國新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展要摒棄認識偏誤，立足改革創(chuàng)新政府在公共服務領域的職能轉(zhuǎn)型理念，建立PPP模式發(fā)展規(guī)范的良性環(huán)境，激發(fā)起社會資本的參與熱情，PPP模式才能持續(xù)健康的發(fā)展。

參考文獻

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